爱华网开放改革以来，我国基本实现了由计划经济向市场经济的转变，但正如我国仍处于社会主义初级阶段一样，市场经济同样处于初级阶段。多年来政府一直把精力集中在经济发展-准确说是经济增长上，而政府四大职能之一的市场监管职能缺位严重，市场经济活动中的失信经营、违法经营等问题普遍且长期存在，市场生态失衡，已成为消费、出口、投资这三驾马车前进道路上的重大障碍，成为制约我国经济持续健康发展的突出问题。 要实现党的十八大提出的“经济持续健康发展”、“确保到二○二○年实现全面建成小康社会宏伟目标”，到本世纪中叶达到中等发达国家水平，就必须努力探索中国市场经济监管的治本之路，实现政府对市场的有效监管，扫除消费、出口、投资三驾马车前进道路上的障碍，带动经济实现新一轮持续健康较快发展。 一、 中国市场经济活动现状与监管现状 （一）中国市场经济活动基本状况 政府承担着经济调节、市场监管、社会管理、公共服务四大职责。其实这就是经济服务管理与社会服务管理两大问题。就经济管理服务问题而言，有经济调节和市场监管两方面的职责。经济调节主要是解决经济发展的方向、方式和结构问题，使经济保持平稳较快发展，而市场监管则是要解决市场经济运行的秩序、质量和效益问题，创建公平和谐的市场，实现市场生态平衡。它体现于更多更繁杂的对微观市场主体经济活动的监督管理。经济调节和市场监管是保障国民经济平稳、健康、优质、快速发展的两条腿，缺一不可。市场经济运行的质量、发展的速度和效益，直接体现为国家经济发展的成败，直接关系到国家发展战略的实施，关系到党风政风建设，关系到社会的和谐发展。市场经济能否良性有序运行，是衡量国家经济发展质量与效率的一把标尺，是对政府市场监管能力的检验，也是对政府执政能力的检验。 1. 市场经济扶持给力，发展迅速 我国改革开放30多年来，逐步形成了中国特色社会主义理论体系。经济发展中，在对国有、集体经济进行改革、努力培植发展的同时，大力扶持非公有制经济，使各种所有制经济活力得到有效激发，各种市场要素得到较好配置，市场日益活跃，各类市场主体得到良好发展，国民经济以年均9.7%以上的高速增长，国内生产总值从1978年的2683亿美元增加到2011年的7.45万亿美元，经济总量占世界经济总量的比重也从1978年的1.8%提高到10%，成长为世界第二大经济体。 2. 市场经济活动规制乏力，问题突出 与市场经济迅速发展相伴而生的，是部分市场主体在市场活动中的问题也日益突出，市场生态失衡，严重制约消费、出口和投资。主要表现为： （1）商业信用缺失，商业欺诈频发，商业纠纷层出不穷。据中国电子商务协会等部门发布的数据显示，2011年下半年至2012年6月的一年间，全国超6000万网民仅因网络诈骗损失就高达300多亿元。商务部企业信用体系研究课题得出的结果表明，我国企业每年由于信用缺失造成的经济损失高达5855亿元。有经济界委员说：“我们在做一笔生意的时候都是战战兢兢，如履薄冰，唯恐受骗上当”。我国每年签订的约40亿份合同中，履约率只有50%。信用的严重缺失大大制约了合理的消费与投资。 （2）守法经营意识不强，规避法律现象普遍，违法逐利、偷漏税收多发。媒体报道，2012年8月初，沈阳市工商部门在全市开展执法行动，一度造成大批超市、饭店等各种店铺关门歇业，“满城尽是卷帘门”。这一现象充分反映了商家存在制售假冒伪劣商品、从事违法经营的普遍性。执法部门一检查一打击就关门，检查打击过后又卷土重来，而不是主动检视和纠正自己。 （3）诚信经营不足，消费侵权多发，消费权益受损。国民作为广大的消费者群体，因担心购物消费陷阱，担心权益被侵害，购物消费顾虑重重，严重压抑消费需求，使消费能量无法正常释放。新加坡《联合早报》2012年6月13日一篇题为“‘中国制造’脱恶名，制度建设是关键”的文章说，很多中国人竟然会去新加坡购买中国生产的比中国贵30%以上的中草药。原因是新加坡市场上的商品质量有保障，而中国不然。 （4）商业道德缺失，投机炒作，哄抬物价，扰乱市场。有的经营者或机构故意散布虚假信息，造成市场恐慌，以抢购其商品；有的发灾难之财、不义之财。据参考消息报道，内地一连串的食物安全事故触目惊心，有的食品竟然“永不过期”。领导人也感慨“诚信的缺失、道德的滑坡已经到了何等严重的地步”。 （5）经济活动潜规则多，不当得利现象在某些行业比较突出。如普遍存在的大型零售企业向供应商违规收取“进场费”这一潜规则，供应商只能忍气吞声被“潜”，严重侵害供应商和消费者利益。极个别行业甚至出现假冒伪劣产品占领市场，合格产品因为成本高导致价格明显高于假冒伪劣产品而被挤出市场的怪状。合格产品生产企业为了生存“被迫”走入制假售假的污流之中，真正受害的是广大消费者。 （6）商业投机、侵权现象不断，国际形象不佳，严重影响国际商业活动的开展。除国内知名大企业或已经树立良好信誉的企业外，众多小企业或信誉不良企业在与国外企业的商业交往中，常常让国外企业上当受骗，失去信任，在之后的商业合作中常持怀疑态度，甚至望而却步，影响出口贸易。 （7）为谋取自身利益，破坏资源、环境等公众利益，发展不可持续。不少企业严重缺乏社会责任意识，为所谓的降低“成本”，置社会公共资源与环境于不顾，将大量超标废物、废水、废气违规排放，有的在政府部门和社会的压力下被迫建设治污设施，但也多用于对付检查，成为摆设。 （8）经营理念不正，短期行为普遍。有的经营者主要精力用于投机、规避法律，不正当谋利甚至违法谋利，却疏于改善内部经营管理、改进技术，难以提高竞争力，发展质量不高，不可持续。更有甚者采取一锤子买卖的做法，捞到就溜。 （9）有的市场主体拉拢个别机关领导和干部，通过官商勾结，附着于行政机关，诱发机关领导和干部犯错误甚至犯罪，严重败坏党风政风。众所周知，大多数党政官员的经济腐败问题，都源于不法商人或企业，或与此类商人及企业息息相关。 总之，一部分市场主体市场活动劣迹斑斑，不仅造成经济活动混乱，在很大程度上败坏了社会风气，污染了社会环境、经济环境，部分行业甚至已出现了真正守法诚信经营者无法生存、被迫拖入违法失信经营歧途的尴尬局面。馊肉精、毒奶粉、染色馒头等食品安全事件、旅游业的零负团费现象……以及大量未被发现和曝光的隐形事件。造成的结果是：消费者购物消费胆战心惊，影响扩大内需政策的实施；企业间合作忧心忡忡，商业纠纷频仍，商业成本抬升，影响投资的积极性；国际商业信用不良，出口贸易难度增加，出口项目流产率高；社会资源、生态环境破坏严重，公共利益难以保障；商业利益渗透党政部门，使市场主体的市场机会不均等，并滋生各类腐败；政府穷于应付，监管效果不佳，市场主体和群众怨气不断。 （二）市场经济监管现状 改革开放30多年来，我国在经济问题上强调发展是硬道理，发展这一主基调一直占据首要位置，使经济得到奇迹般的发展，这无疑是非常正确的。但是，我们往往忽视了发展的另一层含义：发展的质量和发展中的秩序。发展应该是有秩序的、有质量的，以不损害国家利益、公众利益，以不破坏资源环境，以可持续为前提的。在这一方面，我们有严重的历史欠账。新加坡国立大学东亚研究所所长、长期观察、研究中国特别是中国政治转型方面的权威专家郑永年在谈到中国本届政府改革问题时说，中国在过去已经犯了一个错误-政府把权力下放给企业，但她没有建立起对企业的监管制度，所以才造成毒奶粉、毒食品、矿难这样的问题；政府把企业当作经济的主体，就必须具备监管的功能，这是政府的责任。 开放改革以来，为使经济活动规范有序，国家和政府付出了巨大努力，一方面制定出台了一系列市场监管方面的法律、法规、规章，使监管基本做到有法可依；一方面设立了综合监管部门和行业监管部门。综合监管部门如工商行政管理、质量技术监督、物价等部门，行业监管部门如食品药品监督、烟草、工业、农业、商务、交通、旅游、卫生、海洋渔业等部门。在市场监管实践中，法律法规规章间不协调、规定与实际脱钩的问题普遍存在，造成执法困难，影响法治效果。诸多部门的设置和职能分工，出发点和愿望良好，但实际监管中的问题却很多： 1. 市场主体多部门监管导致监管混乱和低效 多部门对市场主体共同监管，导致我国市场监管混乱，市场监管不到位，监管效果差。主要表现为：
（1）行政部门检查多，行政干扰严重，市场主体穷于应付，既抬升经营成本，又不能全身心投入经营活动。 （2）重复监管突出，监管成本倍数增加，行政资源浪费严重，行政效率低下。 （3）部门职责不清，相互推诿扯皮多，“好事”争着管，“麻烦”全躲闪；成绩身上揽，责任不愿担。 （4）多部门联合发文、联合行动，时间消耗在发文与协调上，效率低下。表面上声势浩大，兴师动众，效果往往事倍功半。 （5）一个部门或其工作人员出现吃拿卡要等不廉洁监管问题，便会引发市场主体对党和政府的全面否定，还会连锁诱发其他部门监管人员的不廉洁。 2. 市场监管严重缺位违法经营屡禁不止 主要表现为： （1）经营资格监管多，经营活动监管少。工商行政管理部门监管营业执照，有关部门监管名目繁多的各种许可证。多数部门在实践中的市场监管，基本局限于市场巡查和查处案件，而市场巡查又基本局限于巡查证照，对于市场主体的经营活动是否违法、违法是否能发现并得到依法处理，监管却远没有到位。 （2）违法经营查处率低，市场主体侥幸多。受市场监管体制、监管方式、监管效能的影响，加上违法活动的伪装与隐蔽性，不少市场主体违法经营的查处率低，违而不纠、多违一纠已成常态，违法成本低，处罚造成的罚款等“损失”远低于多次违法经营带来的非法利益，客观上反而助长其经常冒违法经营的风险。 （3）监管部门手段少，查处违法困难大。对于市场主体的违法经营行为，监管部门的调查权限多限于现场检查、查封物品、询问、查证基本经营信息，基本无权查询市场主体的资金往来情况、经营活动的详细情况，更无权对关键人员进行必要限制。对于个别市场主体的不配合，监管部门往往束手无策，很难真正查处其违法经营行为。 （4）法定处罚力度小，惩治违法效果差。我国市场监管方面的法律法规对经济违法行为的查处，建立在每次违法行为均能受到查处这一理想状态的基础之上，而实际情况往往是，违法多次、甚至十次、数十次才能被举报或检查发现查处一次，即违而不纠、多违一纠。虽然一次处罚使违法者“得不偿失”，但处罚相对于其多次违法形成的非法利益而言，几乎可以忽略。对市场主体完全不能起到惩戒的作用，在一定程度上反而助长违法行为。 （5）违法活动保护多，查处违法障碍大。正常情况下，个别市场主体常会利用地方政府对其特别的政策关照，地方领导会从“地方招商引资”、“重点项目”等思想出发，极力保护（实为纵容）其违法经营；更多的是在不正常情况下，个别领导或关系人充当违法经营的说客，导致违法行为查处屡遇障碍。 综上，我国现阶段市场经济发展整体上呈现出高增长、低质量、重发展、轻规范的特点。在市场繁荣、经济发展的背后，必须清醒地认识到，政府市场监管面临的形势已十分严峻。治理市场经济活动中的失信与违法经营等问题，规范市场经济秩序，使市场主体在法律和道德的规制下规范开展经济活动，是保障市场经济平稳较快发展的必然要求；是保护广大企业、个体经营者合法利益、保护和增进投资的客观需要；是保护广大消费者权益、有效扩大内需、促进民生发展的必然选择；是我国企业提高信用、扩大出口、走上国际大舞台的必由之路；是落实科学发展观，实现我国经济社会全面发展进步的战略要求。因此，我们必须认真研究规制市场经济秩序的治本之路，通过改革现行市场监管体制，完善市场监管法律法规体系，实行社会监督，建立一套有人管、管得住、管得了、管得好的有效监管机制，切实治理经济活动中的各种顽疾，努力实现市场生态平衡。做到这一点，我们就完全有理由相信，中国的市场经济一定能够迸发出新的活力，获得新一轮持续健康较快的发展。 二、 中国市场经济监管治本之路 党的十八大报告明确提出：“经济体制改革的核心问题是处理好政府与市场的关系，必须更加尊重市场规律，更好发挥政府作用”。这就要求政府一方面不干预市场主体的微观经济活动，一方面又要行使好监管市场的职责，一手要放开，一手要管好。政府对市场监管的目的在于通过对市场经济活动的监管，打造良好的市场经济秩序，使市场经济在信用、有序的环境下运行，服务国家经济社会发展。市场监管的目标可以表述为：通过市场监管，使市场主体真实合法有效；经济活动依法信用，规范有序；市场资源配置合理高效，实现市场和谐和市场生态平衡；国家利益、社会公共利益、经营者利益、消费者利益都能得到有效增进。我国改革开放以来，市场监管的法律法规虽然在逐步建立和完善，但仍然不能适应监管的需要，加上实行多部门监管和监管的低效、缺位，无法实现这一市场监管目标。研究认为，实现上述目标，必须从我国经济发展和市场监管的现状出发，实施三步走战略：第一步，用10年左右的时间，到全面建成小康社会时，通过完善法律法规，强化市场监管，依靠社会监督，实现市场主体被动自律，初步建成规范有序的市场。第二步，用30年左右的时间，到本世纪中叶，在进行持续有效的市场监管的同时，发挥政府的社会公共服务职能，大力开展市场信用培育，实现市场主体主动自律，全面建成信用规范有序的市场。第三步，本世纪中叶以后，在信用规范有序的市场基础上，实现市场生态平衡。 （一）实现市场主体被动自律，初步建成规范有序市场 实现三步走的战略目标，现阶段的任务是通过大胆改革创新，完善市场监管法律法规、全面加强政府市场监管、充分发挥社会监督举报作用，实现市场主体被动自律，坚实走好第一步。 1. 完善市场监管的法律法规体系 市场经济的本质是法治经济，政府必须依法监管。温家宝总理在2010年8月全国依法行政工作会议上指出，“政府能做什么，不能做什么，要由法律来确定。政府只能行使法律赋予的权力，所有行政行为都要于法有据、程序正当”。要做到这一点，就必须有完善的符合市场监管实际的法律法规体系。目前，我国市场监管方面的法律法规规章众多，但还很不完善，远不能适应有效监管市场和建设法治经济的需要。 （1）现行市场监管法律体系存在的问题 a体系不健全，架构不清晰。我国现有涉及市场监管方面的法律法规规章众多，仅与工商行政管理部门有关的就有408件，涉及行政处罚212项，行政许可29项，数量多，交叉重复多，架构也不清晰，略显“杂乱”，未形成市场主体监管、市场活动监管、主体退出监管等几个清晰的法律体系。 b“部门法”特征明显，“部门利益”现象突出。我国现行的行政管理体制造成对市场活动的多部门监管。市场监管法律法规从立法计划的提出，到文本的起草，基本由牵头的监管部门负责。行政部门在拟制法律法规文本过程中，往往将“部门利益”纳入其中，形成一定程度上的“部门法”。 c部门监管职责界定模糊，交叉多，歧义多，不协调。部分事项多家管，部分事项无人管，造成同质监管和边缘监管现象，使部门间在监管中，有利益就争，有困难就躲，有问题就推。 d惩戒规定偏宽偏软，“惩而不戒”，不能真正遏止违法行为。我国现行的法律法规对经济违法活动规定的惩戒措施建立在“违法必究”的理想状态基础之上，彰显惩戒与教育相结合。惩戒措施制定的初衷良好，但与我国现实的监管实践远不相符。就某单一市场主体而言，如前所述，往往是违法多次、甚至数十次才能被发现和查处一次，处罚相对于其多次违法形成的非法利益几乎可以忽略不计，完全起不到应有的惩戒作用，在一定程度上更加助长违法行为。多年来，来自社会各方面的声音呼吁“罚到死”、“罚到倾家荡产”，虽言辞过激，却是有现实意义的。 e监管手段不足。我国市场监管法律法规赋予行政监管部门的监管手段，对于一般的监督检查工作、对于轻微违法行为的调查处理是适宜的，但对于从事严重违法经济活动的市场主体，在立案查处其违法活动的过程中，监管手段明显不足。经常出现违法行为当事人不配合、躲猫猫，隐匿重要案件材料、会计资料，迅速转移违法财物、银行存款，有的干脆“关门大吉”。监管部门对于上述行为基本束手无策，使违法行为得不到应有的查处，法定的处罚无法实施，既是对监管部门执法权威的挑战，更是对法律严肃性的挑战。 f法规协调统一性差，执法的统一性和权威性难以保障。对同一种违法行为，法律、法规、规章都有相关条款规定，规定重复，且又分别规定不完全相同的行政处罚，上位法与下位法不一致；同为全国性法规，对同一违法行为规定不同的监管部门，设定不完全相同的行政处罚。这种一事多定现象，经常造成行政执法部门无所适从，出现选择性执法，有失法规的严肃性，并在一定程度上造成了执法混乱。 g监管责任不具体，追责规定成“摆设”。由于市场监管法律法规明显的“部门法”特征，使其对监管部门的监管责任的规定过于笼统，基本是一笔带过，没有针对可能出现的监管中的各种问题规定相应的追责办法。这种状况在客观上为部分监管部门和监管人员滥用职权、违法行政、失职渎职提供了可乘之机。 h未能有效调动社会力量，市场监管部门孤军奋战。社会监督的力量巨大，而且无处不在。市场监管法律法规中，对鼓励社会监督的规定不多，个别规章虽有相关规定，由于对监督举报人的奖励力度不大、保密措施不安全，使多数有社会正义感的组织、机构和人员对举报违法只有想法没有做法，望而却步，不能有效发挥社会监督的作用，仅仅依靠监管部门的孤军奋战，要真正监管好市场是不可能的。 （2）完善现行市场监管法律法规体系的途径 a要有一部市场监管的“宪法”，作为监管市场主体及其经济活动的基本法 这一基本法要对市场监管的目标、原则、主体、对象、内容、手段、罚则以及市场监管体系架构、分工、职权赋予、责任追究等进行规范，明确社会监督的途径和方法、对社会监督的鼓励措施与操作规范等，以此指导和规范市场监管其他法律法规的制定、调整，便于形成市场监管的层级清楚、规定明确、上下一致、操作性强的法律法规体系。 b建立市场监管法律法规体系 健全的市场监管法律法规体系应包括三个部分： 第一，市场主体监管法律法规体系。主要解决市场主体的法律地位及自身规范的问题，使参与市场经济活动的每一个市场主体合法有效。如市场主体资格的认定与确立，市场主体结构和形式变化的监管，注册资本、经营事项、场所、法定代表人及股东等重要事项变化的监管等，使监管部门对市场主体的情况做到全程和准确的掌握。 第二，市场活动监管法律法规体系。主要解决市场主体在市场经济活动中的问题。要明确市场主体在市场经济活动中的自主经营权利，享有国家和地方扶持发展的各项政策和待遇；明确市场经济活动中的鼓励事项、限制事项、禁止事项；明确规定和表述市场经济活动中的违法种类、违法行为；对各种违法种类、违法行为规定具体的行政处罚标准及移送司法机关的标准；规定执法部门及其执法权限、执法手段、执法程序等。特别是对市场主体的违法行为、对违法行为的处罚规定，要通过条款列举的方式全面、准确地予以界定，清晰表述，使政府监管机构、市场主体、社会机构和公众都能准确理解，力戒歧义。要赋予执法部门充分的完全能够依法查处各种市场违法活动的职权。市场监管法律体系中，对经济违法行为的处罚罚则要逐步完善，使罚则不仅能对违法主体实施一次性处罚，而且能够实施持续性处罚，以强化法律的威慑力。如对违法主体严重违法行为的处罚，除一次性处罚规定外，可规定协同税务部门在一定期限内提高其税率或定税额、停止享受优惠政策、列入市场主体信用黑名单等内容。 第三，市场主体退出监管法律法规体系。主要解决市场主体有序退出市场及退出市场后对其债权债务清理的问题，使市场主体退出特别是债权债务清理法律化、规范化，维护债权人的合法权益，减少经济纠纷和社会矛盾。 c调整现行市场监管法律法规 第一，克服现行法律法规中的“部门法”现象，实现脱部门化，使监管部门的监管目标与职权相当、职权与责任相当。 第二，纠正偏宽偏软问题。要降低违法“红线”，大幅提高处罚标准，提高违法成本，使处罚规定足以有效遏止违法行为。 第三，避免罚则的自由裁量权。对于经济违法行为的罚款处罚，明确规定具体罚款金额，不设罚款金额幅度，防止行政乱作为和执法腐败。 第四，强化监管手段。对经济违法行为的查处，赋予监管部门调阅和检查市场主体经营信息、会计资料、银行资金往来资料等职权，必要时需具有对违法主体关键人员的临时控制权，使监管手段能够适应监管执法的需要。 第五，有效整合市场监管职责。以法的形式把所有属于对市场主体及其市场活动监管的职责统一整合到大部门制下的市场综合监管部门。如市场主体资格由市场监管部门独立确认，除极特别项目外，废除其他各种名目繁多的行政许可；对经营中的生产加工环节与流通环节、销售服务环节实施全流程监管；对违法价格行为、违法质量行为、不正当竞争行为等实施全方位监管。通过实行大部门制，整合市场监管职责，从根本上解决多部门监管、行政检查过多过滥以及部门职责交叉重叠、责任不清、推诿扯皮等传统监管弊端。 第六，建立社会监督机制。制定明确的社会监督的渠道、鼓励社会监督的办法、保护社会监督的措施，使全社会监督市场主体经营活动的力量得到充分发挥。 第七，建立市场监管信息发布制度。规定市场监管部门必须定期发布查处的所有违法经营行为，包括违法主体、违法当事人、违法行为、行政处罚结果等。市场监管信息发布制度，一方面有利于震慑违法行为，警示其他市场主体，另一方面有利于社会包括案件举报人在内监督监管部门的执法工作。 第八，严格监管责任的追究。对行政不作为、滥用职权、违法行政的行为，制定具体和严厉的行政处分措施，有效抵制说情风，保障执法的廉洁公正。 2. 全面加强政府市场监管 市场监管是政府的四大职能之一。国家赋予了政府市场监管的职责、职权、手段，政府具有市场监管的完全行政行为能力，因而担负着市场监管的全面责任，这种责任是其他组织或力量无法取代的，政府责无旁贷。 （1）依法进行市场监管 依法监管既是建设法治社会、法治政府的需要，也是政府监管市场的最基本的要求，逾越法律法规的框架，必然产生行政乱作为，造成执法混乱。在完善市场监管法律法规体系的前提下，要把市场监管的每一个行动、每一个环节全部置于宪法和法律法规的框架之内，使市场监管过程真正成为依法行政的过程。 （2）实行市场监管大部门制 政府实施市场监管的对象是各类市场主体。对于市场主体，其主要任务是依法开展经济活动，赢取利润，实现发展；其主要责任是依法纳税，支持国家政权建设，服务社会。市场主体依法享有在法律框架内自主开展经济活动的权利，不受干涉。因此，政府实行市场监管大部门制，努力减少对市场主体的行政干预势在必行。市场监管大部门制的基本要求是：把各部门对市场主体及其市场活动的监管职能统一整合到一个市场监管的大部门；赋予市场监管部门监管市场主体及其经济活动的全部职权；市场监管部门能够独立行使市场监管职权；市场监管责任由市场监管部门全面负责。 （3）赋予市场监管部门必要充分的监管职权与手段 市场监管部门要完成政府承担的繁重的市场监管任务，必须赋予其必要且充分的市场监管职权与手段。这些职权与手段要通过法律法规的设定来赋予。通过这些职权与手段，应能使监管部门通过市场监管，足以查处和遏制市场主体的违法经济活动，足以遏止市场主体再次从事违法经济活动，足以教育和影响其他市场主体努力避免违法经济活动。 从多年来工商行政管理部门的市场监管执法实践看，要真正完成好市场监管使命，必须赋予监管部门对直接当事人的留置调查权、对市场主体资金流动情况调查权、资金的临时冻结权等。 （4）加强对市场监管工作的监督 市场监管的大部门制，市场监管部门将整合现有政府多个监管部门对市场主体及其市场活动的监管责任与职权，如何正确有效行使职权将成为重大课题，有效的监督成为必然。在部门内部，必须建立健全自我监督机制，使市场监管的各项工作都能够置于有效的监督之下，防止行政不作为、行政乱作为和权力滥用、执法腐败。要特别加强纪检监察部门的监督，同时要充分发挥市场主体和社会公众对市场监管工作的监督作用。 3. 充分发挥社会监督举报的作用 要实现市场监管的目标，首先需要掌握市场主体及其经济活动存在的问题，这是市场监管不可或缺的前提和基础。现阶段，我国的市场主体良莠不齐，有名无实的市场主体大量存在，市场主体经济活动十分活跃，违法行为突出，而且分布范围广，隐蔽性强，违法手段狡诈，仅仅依靠市场监管部门的力量无法全部依法查处，不少市场主体多次出现违法“免查”现象，违法经营的侥幸心理普遍存在。因此，必须充分利用社会监督的力量，发现和举报违法的市场主体及其违法经济活动，让违法行为无处藏匿，成为过街之鼠人人喊打。 社会公众、新闻媒体及其从业人员、社会机构、市场主体、违法经营市场主体内部工作人员等共同形成的社会监督力量是正义的，也是无尽的，违法经济活动能够躲过监管部门的检查，但不可能逃过置身于各个角落的社会监督者的眼睛。国务院副总理、原广东省委书记汪洋同志2012年5月在广东省打击制假售假专项行动小组工作会上提出，要鼓励新闻媒体记者对制假售假典型案例进行暗访，必要时还要安排公安人员进行保护，确保更深入调查和跟踪报道。充分体现中央领导对社会监督的高度重视。要有效发挥社会监督的作用，必须建立社会监督与举报奖励制度，以调动社会监督的积极性。多年来，我国的行政执法部门也曾制定过对违法经济活动的举报奖励制度，但规定普遍存在过于简单、操作不便等问题，使大量的社会举报无法兑现奖励，积极性渐逝。 社会监督与举报奖励制度应明确规定以下主要内容： （1）明确监督举报实行实名制 实名制包括个人实名与单位实名。实名制可有效避免同行业恶意举报和因个人恩怨等引起的故意诋毁性举报，保护正当经营，减少无谓的行政浪费。实名举报也有利于扶持社会正义力量，也便于为举报人兑现举报奖励。 （2）明确监督举报受理部门 对经济违法行为的举报宜统一向市场监管大部门制下的监管部门中设立的举报中心提出，以便统一受理，分类处理。这一规定可避免社会监督举报无门和乱举报，使监督举报行为有序化，受理与处理举报规范化，同时利于对监督举报人的高度保密。 （3）明确监督举报反馈渠道 所有的监督举报人都会期盼对举报事项的处理结果。要明确统一由市场监管部门的举报中心对监督举报人进行结果反馈，兑现举报奖励，使举报者获得成就感，并调动其继续监督举报的积极性。 （4）明确监督举报奖励金 社会监督举报是伸张社会正义的举动，对举报者进行资金奖励必不可少。资金奖励应与所举报违法经济活动的社会危害程度相关，这一社会危害程度的衡量标准应是对违法经济活动的罚没金额。因此，奖励金应按照罚没金额的一定比例确定，这一比例应足以调动社会监督举报的积极性，但也不宜超越举报行为的应有本意。对于轻微违法行为的举报，应设最低举报奖励金标准。海南省2012年6月发布实施的食品安全有奖举报实施办法（试行）设定按罚没金额的15%和最高50万元、最低100元的举报奖励，做出了有益尝试。 （5）明确对监督举报的保密措施 对举报者保密，是有效保护和调动监督举报积极性的必需措施。对举报者的相关信息，应由市场监管部门的举报中心独立掌握，举报人只与举报中心单线联系，举报案件的办理部门在办理案件过程中，必要时可经举报中心联络举报人予以配合，但必须为举报人的相关信息保密。 4. 促使市场主体自律，初步建立规范有序市场 市场主体自律，是建设信用、规范有序市场，实现市场生态平衡的必要条件和阶段。完善市场监管法律法规体系、加强市场监管、发挥社会监督举报作用，有效打击与遏止经济违法活动，其重要目标之一就是促进市场主体自律，建设良好的市场经营环境和社会信用环境。在有效打击取缔非法市场主体、清理名存实亡市场主体的前提下，合法的市场主体对自身市场经济活动被动或主动地进行自律、依法信用开展经营活动是政府市场监管的重要阶段性目标。 针对现阶段部分市场主体存在的不良经营思想和违法经营、破坏正常市场规则的行为、漠视消费者权益的行为、以破坏资源与环境为代价谋求自己发展的漠视国家利益、公共利益的行为等，必须通过教育引导、社会监督、严厉打击等措施，使市场主体在依法信用经营和冒险违法获利之间权衡利弊，被迫选择或自愿选择依法信用经营。市场主体自律需要相当长的过程，必然经历被动自律和主动自律两个阶段。 被动自律是指存在违法经营、市场信用不良的市场主体在政府监管、社会监督、道德评判等的综合作用下，通过权衡依法信用经营、维护国家利益、公共利益、消费者权益与违法经营、漠视国家利益、公共利益、消费者权益分别带来的可能性结果，使其不敢擅闯法律“红线”，非自愿的被迫放弃或停止经济违法活动，依法经营，规范自身的经营行为。其特征是“被动”，是不良市场主体迫于政府和社会正义的压力而作出的“无奈”选择。 被动自律对存在违法投机经营理念的市场主体来说是痛苦的，但却是其转变经营理念、矫正经营行为的必经过程，为逐步培养主动自律经营理念打下了重要基础。 （二）实现市场主体主动自律，全面建成信用规范有序的市场 经过10年左右的努力，在实现市场主体被动自律、市场逐步规范的基础上，实现市场主体主动自律，全面建成信用规范有序的市场是市场监管的第二步战略目标。其主要特征是，在规范有序的基础上，信用已发展成为市场最突出的标志；市场主体通过被动自律阶段的锤炼，已把主动自律作为自己的自觉行动；依法诚信经营已成为市场的主流，失信行为失去市场，并逐步被市场淘汰。 主动自律是市场主体自律发展的第二阶段，也是高级阶段。是指市场主体在被动自律阶段自身经营发展的基础上，在社会市场主体整体经营理念逐步转变为信用规范经营立业、违法经营已逐步成为社会公敌的环境条件下，通过对社会市场经济整体活动状况和自身经营理念的评估，从思想上转变经营和发展理念，自觉选择依法信用经营，维护国家利益、公共利益、消费者权益，自觉抵制违法经营，自觉维护市场秩序。 实现第二步战略目标，应从两个方面努力： 1. 稳定政策，推进被动自律向主动自律转变 在完善市场监管法律法规的基础上，继续坚持加强市场监管，强化社会监督，手段不软，力度不减，保持对市场的高压态势，保持市场监管政策措施的连续性，强力推进市场主体由被动自律向主动自律的转变。 2. 强化公共服务，营造市场信用氛围 在市场主体由被动自律向主动自律转变的关键时期，政府对市场主体的公共服务职能显得更加重要。政府要从市场主体发展的需要出发，提供更多更好的资金、人才、信息、环境服务和基础服务，与市场主体开展信用互动、发展互动。同时通过广泛的社会舆论宣传，在全社会逐步形成信用环境。 （三）建设和谐市场，实现市场生态平衡 到本世纪中叶，在实现市场主体主动自律、市场高度信用规范有序的基础上，全面建成和谐市场，实现市场生态平衡。这是市场监管的第三阶段战略目标，也是最高目标。其主要特征表现在：市场主体在市场中规则公平、权利公平、机会公平；市场信息真实公开透明，市场成为资源配置的主导力量；政府对市场主体由监管为主转为服务为主；市场主体之间、市场主体与消费者之间建立平等的市场关系；政府、社会、市场主体、消费者各方通过市场实现互利共赢。 三、 中国市场监管体制改革 政府要实现市场监管三步走的战略目标，必须进行市场监管体制改革。党的十七届五中全会通过的第十二个五年规划纲要建议明确提出要“进一步转变政府职能，深化行政审批制度改革，加快推进政企分开，减少政府对微观经济活动的干预”；“继续优化政府结构、行政层级、职能责任，降低行政成本，坚定推进大部门制改革”。因此，市场监管体制改革的核心，是全力推进大部门制改革，通过大部门制改革，把市场监管职责统一整合到市场监管部门，一个部门行使市场监管职权，承担市场监管责任。 政府市场监管部门的设置是否科学、合理，是否符合我国现阶段市场经济发展与监管的实际需要，是否能够真正承担起政府监管市场的责任，实现政府市场监管的目标，是检验市场监管大部门制改革成败的标准。设置好政府的市场监管部门，是一个重大的现实课题。研究认为，市场监管部门的设置应科学确定设置原则，务实设置部门职能，合理配置内设机构，同时理顺管理体制，使监管部门能够依法履行法律确定的市场监管职责，真正做到监管到位；能够依法保护市场主体合法权利；能够依法维护消费者权益；能够依法维护国家利益、公共利益；能够有效担负政府赋予的各项工作职责。 （一）市场监管部门设置原则 1. 职能需要原则 市场监管部门作为政府的重要组成部门，政府职能的需要是其设置的根本依据。市场监管是政府的四大职能之一，因此，必须有代表政府对市场进行监管的部门来承担这一职能。 2. 低本高效原则 市场监管部门的设置，应有效整合政府的市场监管职能，把传统中对市场监管的“一家一职”转变为“一家多职”，一个部门对市场，解决多头管理、互相扯皮问题，大幅减少对市场主体的检查频次，减轻市场主体负担，降低政府行政成本，提高政府行政效率。 3. 全面监管原则 要实现市场监管部门对市场的全过程、全方位监管。市场主体及其市场活动都是市场监管的重要内容，市场监管部门应全面担负起从市场主体的设立，到市场主体的市场活动，再到市场主体退出市场的全过程监管。同时，市场监管部门要对市场主体的所有市场活动进行全方位监管，全面承担市场监管责任。 4. 职责法定原则 市场监管部门实施市场监管，必须符合建设法治政府的要求，市场监管活动必须全面且充分体现依法行政。因此，部门的每一项职责均需通过法律、法规、规章及部门的“三定”方案等形式予以确定。 5. 权责相当原则 市场监管部门职权的授予，应与其承担的市场监管职责、政府赋予的市场监管目标任务相适应，努力避免重权轻责或责重权轻问题。 6. 廉洁行政原则 市场监管部门整合多个部门市场监管的职能后，廉洁行政问题将更加突出。必须设计预防和治理执法腐败的好制度，形成预防与治理相结合的有效机制，不给腐败以条件和机会。对出现的腐败问题，要建立切实有效的严查严办机制。 （二）市场监管部门职能设置 根据政府市场监管的职能要求，大部门制下的市场监管部门应具有市场主体准入许可及市场主体资格监管、市场主体活动监管、市场主体退出监管三个方面的职能： 1.市场主体准入许可及市场主体资格监管职能 按照市场监管部门全程监管的原则，该部门对市场主体进入市场主体资格的许可、确保市场主体合法有效是关键的职能。市场主体准入许可，是市场监管部门依据拟设立的市场主体的申请，对照法定条件进行审查，决定是否批准其成为合法市场主体及确定其经营资格范围的过程。在我国对市场主体资格管理的传统体制下，市场主体申请人要取得合法的市场主体资格，必须取得企业法人营业执照或营业执照、若干个行业经营许可证，这一过程需要申请人花费大量的时间和精力，跑遍若干个政府部门，其中一个部门遇到高门槛或被刁难，将前功尽弃，申请人良好的经营理想、已经建立的市场渠道只能毁于一旦，或者冒险以不合法的市场主体的身份开展经营活动。取得正常主体资格的市场主体，在办公场所悬挂规格尺寸不一的若干个镜框装裱的行政许可证。大部门制下的市场监管部门对市场主体准入的行政许可，应将传统管理上的行政许可进行整合，统一整合到营业执照当中，最终向市场主体发放的只有企业法人营业执照或营业执照，除极特殊行业或项目外，不再发放其他许可证，使营业执照成为市场主体依法开展市场活动的唯一且充分的法定要件，确立营业执照的唯一性、权威性。 对市场主体的监管，体现在两个方面： （1）对非法市场主体的清理。要对未经市场监管部门批准而擅自从事市场经济活动的人员或机构进行清理和取缔，或通过行政处罚，责令其依法进行市场主体登记注册。 （2）对合法市场主体资格的监管。市场主体变更登记事项或备案事项必须在法定期限内进行变更登记、重大事项备案登记，市场主体要依法进行年度检验，注销执照需及时提出申请办理，使市场监管部门及时、准确、全面掌握市场主体的基本资格信息。 在市场主体准入及其市场主体资格监管的过程中，市场监管部门肩负的责任比多部门监管体制下更加繁重，既要审查市场主体的一般资格，又要审查市场主体特别经营项目的资格，市场主体开展市场活动的资格条件，必须而且只有通过营业执照标注的经营范围予以规范。市场主体获得营业执照，即成为合法的市场主体，市场主体的营业执照注册号，如同公民的身份证号一样，自然成为市场主体组织机构代码证的编号，不再需要重复向传统上的质量技术监督部门申请组织机构代码证。 2.市场主体市场活动的监管职能 这是市场监管部门市场监管的重点职能，这一职能体现于市场主体市场经济活动的全部内容、过程和环节。对于市场主体，其市场活动涉及原材料采购、生产加工、市场开发与营销、广告宣传、商业批发零售、商业运输与商业流通、商业服务等等，涵盖第一、二、三产业和政府准许经营的各个行业，市场活动的内容、方式可谓千姿百态、无所不包。市场监管部门的工作重点无疑在于市场经济活动的监管。 完成如此繁重的市场监管任务，市场监管部门的监管职能必须在传统的基础上进行质的提升，必须对原有的对市场主体的检查调查权进行拓展，提高其监管效能。要在传统法定的检查调查权、行政处罚权等的基础上，增加更切合实际的、能够有效打击违法市场经济活动的职能，如要赋予市场监管部门对违法的市场主体的资金流动情况调查及必要时的资金冻结权、对违法市场主体主要涉案当事人的临时留置调查权、对违法市场主体涉及违法经营事项的财务资料等的审计检查权、对违法物质及相关场所的现场封存权、对违法市场主体不依法配合检查调查的处罚权等。只有配置上述职能，才能使市场监管部门通过有效的行政执法，完成政府市场监管的使命。 需要明确的是，市场监管部门对市场主体市场活动的监管并不是大包大揽，对市场主体的安全生产、环境保护等非具体的生产经营问题，以及企业党建、计划生育、社会活动等社会公共事务，不宜列入市场监管部门的职能范围，但市场监管部门有依法配合的义务。 3.市场主体退出监管职能 改革开放以来，对市场主体退出的监管多年来被忽视，市场主体退出引发的国家与集体资产的流失、损害市场主体投资人及其他权益人利益的问题十分严重，带来的经济纠纷及其进一步引发的社会问题不容忽视。如何使市场主体有序退出、如何依法处置市场主体退出市场后的债权债务，有效维护国家与集体利益、投资人及其他权益人合法利益，成为政府无法回避的重大问题。 市场监管部门应担负起市场主体退出监管的责任，使市场主体退出市场后，及时监督成立清算组织，弄清市场主体的债权债务，按照法定顺序清偿债务，依法分享债权，减少因市场主体退出市场而引发不必要的矛盾与问题，增进社会稳定与和谐。 （三）市场监管部门机构设置 在政府市场监管职能整合的大部门监管体制下，市场监管部门名称宜确定为市场监督管理部（厅、局），列入政府组成部门，赋予其应有地位。在市场监管部门内部，宜设立四大类别的职能机构：一是市场主体监督管理机构；二是市场活动监督管理机构；三是市场主体退出监督管理机构；四是保障服务机构。 1.市场主体监督管理机构 市场主体监督管理机构行使市场主体准入及对市场主体的监督管理职责。可按市场主体的科学分类要求，下设若干市场主体准入与监督管理的机构。每个机构对口负责一类市场主体的准入与其市场主体资格的监督管理工作。 2.市场活动监督管理机构 市场活动监督管理机构行使对市场主体市场经济活动的监督管理职责。可根据市场监管需要下设市场巡查机构、案件举报受理机构及若干个案件查处办理的业务机构。 3.市场主体退出监督管理机构 市场主体退出监督管理机构行使对市场主体退出的监督管理职责。可下设市场主体退出备案登记机构、清算监督管理机构。 4.保障服务机构 包括办公厅（室）、组织人事、党建、监察、法规、财务、后勤等机构。 市场监管大部门制的建立，将实现政府市场监管的统一性、权威性、有效性，是改革开放以来我国在市场监管方面力度最大的一次综合性政治体制改革。改革必然涉及多部门、多方面利益格局的调整。我们必须按照党的十八大提出的“要始终把改革创新精神贯彻到治国理政各个环节，坚持社会主义市场经济的改革方向”的要求，以巨大的政治胆略和改革勇气，坚定不移，力排阻力，稳步推进，实现我国市场监管体制的重大历史性变革，为全面完成党的十八大提出的“确保到二○二○年实现全面建成小康社会宏伟目标”做出新的更大的贡献。 （四）中国市场监管体制改革试点 中国市场监管体制改革涉及部门多、利益格局调整面广，不能急于求成，宜先搞试点，探索经验，在此基础上补充完善，以点带面，逐步推进。 笔者认为，海南作为全国最大的经济特区，正在全力建设国际旅游岛，也是建设自由贸易岛的理想之地。省人大具有全国人大授予的地方特别立法权；实行省直管市县体制，行政效率高；陆地面积小，人口少，机构比较精简，都是进行市场监管体制改革先行试验的理想条件。 习近平总书记2013年4月在海南考察时强调，海南作为全国最大的经济特区，要以国际旅游岛为总抓手，闯出一条跨越式发展的路子来，争创中国特色社会主义实践范例。认真贯彻落实习总书记重要讲话精神，正如海南省委书记罗保铭同志强调的，海南最关键的是要弘扬特区意识，强化使命意识，更加自觉扛起开放改革、先行先试的海南担当，勇于突破思想观念的束缚和利益固化的藩篱，做到思想更解放、海南更开放，创造海南特色，争创实践范例。 七届全国人大一次会议通过的《关于建立海南经济特区的决议》，“授权海南省人民代表大会及其常务委员会，根据海南经济特区的具体情况和实际需要，遵循国家有关法律、全国人民代表大会及其常务委员会有关决定和国务院有关行政法规的原则制定法规，在海南经济特区实施”。据此，海南省人大及其常委会完全有按照国家法律法规的原则精神、依据海南市场经济及市场监管的实际情况与需要，制定海南市场监管法规的法定权力。海南完全应当而且完全有条件通过制定和完善海南市场监管法规体系，果断推行市场监管大部门制改革，让海南率先实施市场监管的全新体制，争创市场监管的实践范例，为全国市场监管体制改革提供有益经验。
