爱华网改变“地方政府项目申报规模越来越大，中央预算投资越来越多，资金有效使用率越来越低”的现状 地方政府使用中央财政拨付资金的习惯，或许将面临重大改变。6月1日开始，财政部开始执行《经济建设项目资金预算管理规则》（下称《规则》），这意味着支撑地方大规模基建投资的中央财政拨付资金，在拨付后，将接受财政部的全程监管。 与此同时，对于已拨付的中央财政资金，财政部也将拥有“视情况暂缓下达”“停止下达投资预算”的重要权力。此前，在获得国家发改委的项目立项批复、财政部拨付中央财政资金后，对地方政府资金使用的实质监督，一直“虚置”。 5月13日，国务院总理李克强召开国务院机构职能转变动员会议，要求在转变职能并向地方放权的同时，强化事后监管职能，确保市场经济的良好、有序运转。在这样的背景下，地方政府已经习惯依靠大规模投资，拉动经济增长的模式，正在面临新的“转型压力”。 全程监督 政绩权衡收益 “经济建设项目的绩效管理，不仅对任务目标进行监督，还对其过程有个绩效考核，避免造成一些不必要的投资和浪费。”中国政法大学财税法研究中心主任施正文说。 根据《规则》，基本建设类投资预算绩效管理的办法制定、工作组织和指导监督由主管部门负责。财政部可根据工作需要，选择部分项目资金实施绩效运行监控和绩效再评价，推动主管部门完善投资政策、加强项目资金管理。 以西北地区一个正在审批高铁项目的省份为例，2013年，其铁路建设的投资近百亿元，其中高铁项目有10条，目前正在审批的项目还有3个。对他们而言，6月1日，将成为项目审批的一个分水岭。
“一旦预算绩效管理制度推行，意味着审批会更难，现在只要上报，通过审批的可能性有8成，但是6月以后，在预算绩效管理这块可能要加强，项目审批成功后也会有一系列的考核，对我们来说会更复杂，特别是一些收益难保证或市场前景不明朗的项目面临被打回的风险。”项目相关负责人高先生表示。 记者了解到，6月1日开始，预算绩效管理制度规定的申报项目支出预算时首先要阐明项目的绩效目标，时间角度涉及年度和长期两个维度，运行角度涉及投入、产出、效益、服务对象四个维度的目标将正式实施。 《规则》给出了项目投资预算支出的“路线图”。作为预算资金下发的财政部，其监督资金使用的权力被重申。 如在基本建设类投资绩效运行监控环节，对与绩效目标发生较大偏离的项目，财政部将“视情况暂缓下达、停止下达投资预算”。又如：对事前补助类资金，绩效目标设定时需明确一定时期内要完成的建设任务量、实现的社会效益、生态效益或经济效益和相应的绩效指标、投资规模、资金需求，以及为实现绩效目标应采取的工作程序、技术路线、职责分工、长效机制、奖惩措施等多项内容。 “之所以按照绩效管理，主要还是经济建设项目，后期会进入资本市场，多数有一定的收益或者能弥补成本，是地方财政的一个来源，但是现在很多地方政府都把这项投资作为一项政绩工程来建，导致投资失败或投资无收益的项目很多。”北京大岳咨询公司总经理金永祥发出了这样的感叹。 在从事多年地方政府经济建设项目顾问后，金永祥表示，他们和很多地方铁路、环境保护、污染治理等部门经常打交道，在这个过程中，他深有感触：地方政府和中央“两张皮”现象严重。“地方政府项目申报规模越来越大，中央预算投资也越来越多，但是资金的有效使用率却越来越低。” 进入5月份，各省纷纷公布了基建投资方案。如广东省政府下发《加快推进全省重要基础设施建设工作方案（2013~2015年）》，提出“十二五”后3年，涉及公路、铁路、机场、港航、城建、能源、水利、环保等总投资约2.95万亿元，完成投资约1.41万亿元。 北京市在《关于促进城市南部地区加快发展第二阶段行动计划（2013~2015年）》中提出，未来3年计划安排公共服务、基础设施、生态环境、产业发展等4类232项重大项目，其中续建项目94项，新建项目138项，总投资约3960亿元。 今年以来，促投资以稳增长的目标在全国掀起“高潮”。全国各地政府陆续出台一系列基建投资计划，粗略统计，目前地方投资总额已经超过7万亿元，项目主要涉及轨道交通、公路、机场等基建项目建设。 “虽然这些方案都切实为当地经济起到带动作用，但是目前来看，很难说都能顺利通过，特别是6月份预算绩效管理制度一旦推行，对项目的审批会更注重效益和资金有效使用。”施正文说。 在他看来，以往依靠地方政府换届而带来的经济建设投资机遇或将不再，项目未来的前景和市场运营成为考核的一个指标。 对地方政府来说，预算绩效管理更像是一个“紧箍咒”，预算绩效管理制度在项目审批上的严苛，使不合格产品“下马”，造成地方财政收入的缩减。 数据显示，2013年1~4月份全国财政收入增速下滑。全国财政收入增幅比去年同期回落5.8个百分点，其中，税收收入同比增长6.5%，增幅比去年同期回落1.6个百分点。地方财政收入增速明显，收入达到23502亿元，同比增长13.9%，但同期的中央财政收入19963亿元，同比下降0.8%。 事实上，与财政收入增速的下滑形成鲜明对比的是，今年第一季度的财政支出增速为12.1%，高出收入增幅5.2个百分点，随着财政收入的减少，支出压力的增加，地方收支矛盾突出。 中国社科院财经研究院院长高培勇认为，当财政收入的减少危及政府部门收支平衡，或者危及某一或某些特殊项目的支出时，政府便不惜以放慢结构性减税步伐为代价，来维系政府财力盘子和既定支出项目的安排。 在他看来，财政收入的减少对其经济指标的实现出现阻碍或者障碍了政府部门的“招商引资”计划时，政府很可能以引发系统性和区域性金融风险为代价，重走地方债务融资平台老路，逃脱债务规模风险控制。
