爱华网系列专题：改革开放三十年
中国改革开放的三十年是市场经济日益发展和完善的三十年，在这个过程中，中国的各项事业呈现出了蓬勃生机。如果从中找出一些经验或教训的话，应该说这些经验和教训都可以和制度相联，即中国的飞速发展是制度创新的结果，而改革中存在的问题也都是与制度不完善相联系（高尚全，2008）。因而，面对中国高校存在的问题，从制度变迁的角度探讨其原因及发展路径，将会对中国大学制度的进一步改革和完善提供较好的思路。
一、我国大学发展中的政策演进
新中国成立初期是国家建设与政府管理的探索时期，这一时期政府在国家管理方面走了不少的弯路，使得我们的大学与政府都付出了巨大代价。一方面政府误将政治生活视为所有社会生活的核心并替代了其它的社会生活，以行政命令代替其它管理方式来管理所有社会事务，以至于大学完全成为政府的附属机构，失去其真正的意义与价值所在。另一方面，由于中央政府在权能关系上未能有很好的把握，致使政府最终陷入各个微观领域的事无巨细的管理，政府事务繁重不堪而成效难尽如人意。这一时期，国家政府也曾考虑过政府与大学关系的建构问题，但各种努力多次因为政治运动的开展而中断。总体来看，在建国之后的这一特殊时期，政府对大学实行的是高度中央集权的管理模式。
改革开放以来，政府拨乱反正、励精图治，不断提高自身的社会管理能力，政府的职能逐渐发展成熟，由单一的阶级统治职能向社会管理职能、服务职能及平衡职能拓展。政府对大学的管理因此逐渐由单一粗暴的行政命令模式向运用多种手段的间接管理模式转变，并且随着政府与大学双方的进一步发展成熟，我国政府开始探索与尝试对大学的多元管理模式。
1978年中共十一届三中全会的召开确立了经济建设的重要地位，经济建设和改革开放成为新时期社会建设的重心，政府的职能也由政治统治职能拓展到了社会管理、服务等多种职能，政府对大学的管理手段与方法开始出现多样化，由单一的政治、行政命令手段发展到了政治、经济、法律和道德手段并用，政府与大学的关系随之进入一个崭新的时期。
1985年被教育界誉为经典的《中共中央关于教育体制改革的决定》[①]颁布实施，将“扩大高等学校办学自主权”作为五个重要的议题之一加以提出。《决定》具体规定了大学在招生、专业、科研、人事、资金等多个方面的自主权，“在执行国家的政策、法令、计划的前提下，高等学校有权在计划外接收委托培养学生和招收自费生；有权调整专业方向，制订教学计划和教学大纲，编写和选用教材有权接受委托或与单位合作，进行科学和技术开发，建立教学、科研、生产联合体；有权提名任免副校长和任免其他各级干部；有权具体安排国家拨发的基建投资；有权利用自筹资金，开展国际教育和学术交流。”《决定》为政府有计划的放权提供了依据和模式。
此后1986年国务院颁发的《高等教育管理职责暂行规定》及1993年颁发《中国教育改革和发展纲要》分别从具体内容和思想原则上进一步对政府的管理及大学的自主方面做出了深入的规定。
1995年《中华人民共和国教育法》[②]第一次以法律的形式对政府管理原则及大学的权力范围做出了界定。1998年《中华人民共和国高等教育法》的颁布，深入详尽地从法律上明确规定了高等学校七大自主权力:高等学校根据社会需求，办学条件和国家核定的办学规模，制定招生方案，自主调节系科招生比例；依法自主设置和调整学科、专业；根据教学需要，自主制定教学计划、选编教材、组织实施教学活动；自主开展科学研究、技术开发和社会服务；按照国家有关规定，自主开展与境外高校之间的科学技术文化交流与合作；自主确定教学、科学研究、行政职能部门等内部组织机构的设置和人员配备；按照国家有关规定，评聘教师和其他专业技术人员的职务，调整津贴及工资分配；对举办者提供的财产、国家财政性资助、受捐赠财产依法自主管理和使用。至此，我国政府对大学的管理已从单纯的行政命令超越出来，逐渐发展到宏观管理及借助经济、法律等多种手段的间接管理。
同时，在大学职能发展方面也由单一的教学职能拓展出了科研职能及社会服务职能，西方大学为之争论了几个世纪才发展成熟的大学三大职能亦在我国以短短数十年的时间达到统一。大学职能的完善及大学自身的发展成熟，使得大学的自我意识得到加强，激发了大学内在对自治的期望并在发展中逐渐具备自我管理的各种能力。当然，我们应该看到我国大学发展历史尚短，为西方大学所信奉并坚持了近800年的“大学理想”在我国大学的起源与发展中已缺乏必要的生存土壤，我国产生于内忧外患之中并历经多次政治动荡的大学在改革开放短短二十多年的时间内“速成”为集三大功能为一体的高等教育机构，其中自然会存在一些问题与缺陷需要我们去努力改进，其中最核心的问题就是大学自身对自主性的认识，我国的大学一开始就是在政府主导下诞生的，之后又屡受各种政治运动的介入使得大学具有了对政府依赖的“惯性”而缺乏真正的自主意识。
二、我国大学发展中的制度困境
（一）强制性制度变迁的分析思路
和改革开放前相比，改革开放后，大学的自主办学意识、大学内的学术权力意识、社会的参与治理意识开始觉醒，大学办学自主权在更深刻、更广泛意义上得到了确立。大学治理处于以强制性制度变迁为主导，转为诱导性制度变迁为主体的过程。虽然，通过诱致性变迁方式可以在一定程度上缓解强制性变迁方式下大学缺乏活力和效率低下的问题，但是，诱致性力量明显不足，强制性力量仍居主导，即扩大大学办学自主权只是政府根据自身的认识单向度、有限地把一些权力交给高校，大学的控制权仍掌握在政府手里，大学治理结构的演变基本上是在政府意志之下进行的，表现了鲜明的强制性制度变迁的特征:
其一，大学治理结构的主体实质上仍然是国家行政机构，主体单一性和行政性色彩并未褪去，只是表面上看来稍稍有所淡化。
其二，就大学治理结构的客体内容来看，也存在明显的缺陷。这个时期，我国大学治理结构的客体内容开始了对大学管理者行为的治理。如确立校长的法人代表地位，规定其权利和义务。虽说此举措也有政校分开、从而规范政府作为所有者行为的意思，但在政府职能没实现转变时，要在大学治理中预先设计对政府作为所有者的行为进行治理的内容，是难以想象的，也是不切合实际的。
最后，从大学治理的机制结构变迁来看，同样具有强制性。大学治理机制长期以来注重的是内部治理机制，主要依靠建立和健全大学内部的激励机制、约束机制和决策机制来确保对大学治理的有效性。但在我国大学内部治理机制上，大学内部的决策机制、激励机制并没有及时跟上。长期以来我们比较强调集中管理，政府对各级各类院校一直采取以行政命令为主的高度集中的管理方式。政府包揽了从举办到办学、管理的一系列权力。学校的办学权力实际上是很有限的。比如，独立财产权是法人至关重要的权利。高等学校法人独立的财产权是高等学校自主地从事多项办学活动的最重要的基础。高等学校可以依法享有对高等学校财产行使分配、收益和章程规定的处分权利。但事实上，我国国有高等教育资产的所有权归国家所有，其使用管理权则属于高等教育主管部门，高等学校对所获得的办学资源，只能按照主管部门的计划进行再分配和使用，没有财产自主权。
我国政府和大众对外部治理机制的重要性在认识上尚不够充分不够到位，实践上有意无意加以轻视和排斥。比如，大部分公立高校治理主体单一，他们抵制和排斥教职工、学生、社会力量作为利益相关者加入大学治理，往往采取暗箱操作、不公开校务的方式对各利益相关者利益进行损害。国家通过实施强制性的相关法规和措施进行限制，保护了各利益相关者在大学治理方面的合法利益，这实际上是引入了大学治理的外部机制，在一定程度上使大学的治理机制不得不从单一的内部治理机制过渡到内外机制共存、相互补充、相互协调的机制结构上。此外，由于中国的特殊国情，大学领导体制的变革必须在党和政府的主控之下，外部的市场机制对大学经营管理者的选拔和甄别作用对大学说来到底有多大，不是一件自然而然的事情，而是取决于党和政府对市场机制的利用程度。就此而言，大学治理的机制结构变迁方式也是强制性的。
（二）中国大学制度变迁的单主体困境
制度变迁理论认为，制度变迁的主体既可以是政府，也可以是单个行为主体，即个人或利益集团。以政府为主体的变迁是强制性制度变迁，以个人或利益集团为主体的变迁是诱致性制度变迁。从历史发展的脉络中，我们可以看到，在新中国成立初期及以后对中国社会主义发展的探索时期，由于当时的时代背景，“政治决定一切”，“政治挂帅”。在中国的大学里，政治权力占绝对主导地位，学校的一切规章制度，甚至于教材的选用、课程的设置、教师的聘任等都事无巨细地由政府包办。知识分子被视为异己，被当作教育和改造的对象，没有任何的政治地位和学术权力，当然不会在制度安排上被赋予权力。随着政治和社会条件的变化，随着市场经济的逐渐发展，我们又发现，大学的政治权力日益退出，行政权力渐渐凸显，学术权力也经历了一个从完全真空到“初露端倪”的过程，教师的社会地位得到明显的提高。1998年《高等教育法》第四十二条确立了高等学校学术委员会的权限，其中规定:“高等学校设立学术委员会，审议学科、专业的设置，教学、科学研究计划方案，平定教学、科学成果等有关学术事项。”并以第四十三条规定:“高等学校通过以教师为主体的教职工代表大会等组织形式，依法保障教职工参与民主管理与监督，维护教职工合法权益。”但是我们又发现了这样的一个事实，《高等教育法》只是规定了学术委员会在相关学术事务中的优先决策权，同时赋予教职工代表大会以某些抽象的权力，却仍然没有赋予学者在大学内部事务管理中的权力。另外，中国大学在计划经济的土壤里，市场主体的缺失也直接导致了政府的主导地位。
虽然，近年来民办高等教育和其他形式的高等教育不断发展，但从根本上看，这些非国有的大学因在专业设置、办学层次、招生批次等方面受到政府的强有力的干预而致发展速度不令人满意，其在大学制度变革中的作用也将受到限制。但可以预见，随着非国有大学在数量和质量上的缓慢提高，将在中国大学制度变迁中起到重要的诱致性作用。
综上，从中国大学发展的历史进程中可以看出，我国大学发展始终以强制性变迁为主要推动力，这不仅体现在大学与政府的关系上，也反映在大学内部治理体制和运行机制中。新中国成立后，为了在经济条件十分有限的条件下推动高等教育向大众化方向前进和确保大学的社会主义方向，客观上决定了一段时间内采取强制性变迁方式的合理性。随着社会经济、政治、文化的变化和发展，强制性变迁面临困境，诱致性变迁后续跟上，经过30多年的变迁，从形式上看，大学治理结构确实有很大的变化，比如，实行校长负责制，从法律上规定大学校长的法人地位；扩大大学自主权，坚持专家治校，民主管理的要求；转变政府职能，政府由直接管理转向间接调控，等等。但实际上仍是新瓶装旧酒，大学治理的格局并未有多大实质性的变化，强制性变迁仍居主导，在强制性变迁方式下的诱致性变迁面临重重阻碍。从整体上看，我国大学治理结构的变迁效果并不好，出现治理结构的低效率情况。
