爱华网系列专题：2008中国营销
中国的社会保障制度改革若从1985年算起，至今已经是第二十三个年头了。在这期间，社会保障制度的改革，既有成绩，也有不足。如今，借改革开放三十年之际，对此进行一番总结，应该是很有必要的。 一．历史的回顾 中国社会保障制度改革23年来，其背后的理念是有着深刻的变化的，基本上可以划分为两个阶段。 “配套工程”和“社会稳定器” 1985年，中国社科院朱传一教授访美归来，以“老龄化”与“社会保障制度改革”为题上书中央，引起了重视。此后，社会保障制度研究逐渐成为一个热门话题。但是，在目标为“市场经济”的体制改革尚无定论之前，这些研究仍属于“清谈”性质。不过，在学习了国际通行的理论体系和各国经验以后，中国社会保障制度的框架结构有了一个大致的说法。
1993年出台的《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》关于“社会保障制度”有这样一段表述：“建立多层次的社会保障体系，对于深化企业和事业单位改革，保持社会稳定，顺利建立社会主义市场经济体制具有重大意义。” 这个说法对此后一个时期的社会保障制度改革的影响颇大，直到今天，很多与社会保障相关的文献著作乃至教课书中都非常强调社会保障制度的两个作用：其一，社会保障是“经济体制改革的配套工程”，其二，社会保障是“社会的稳定器”。[1] 当然，“保障基本生活”，亦即社会保障制度本身的最基本的“民生”目标，通常也会被提及。因此可以说，中国社会保障制度改革，既有制度本身“保障基本生活”的“民生目标”，又有诸如“社会稳定器”的“政治目标”和“经济体制改革的配套工程”的“经济目标”。在有些文献著作中，还会列举更多的其他目标，最多的有“十大”之多。 如果我们把社会保障看成是一个社会系统，当一个系统具有多重的社会经济目标时，情况会变得非常复杂：当这些多重目标的发展方向基本一致时，系统本身的发展就会比较顺利。然而，当不同目标的发展方向不一致，甚至方向相反，因而导致发生冲突时，事情就难办了。中国的社会保障制度改革，由于过于强调 作为“经济体制改革的配套工程”的经济目标和作为“社会的稳定器”的政治目标，致使“保障基本生活”的民生目标往往要让位于经济的和政治的考量，这就会使社会保障制度的民生目标反倒被置诸脑后。因此，一直以来，由于中国社会保障制度的改革被赋予太多的“重任”，其结果却总是难尽人意。 为过于强调社会保障是“经济体制改革的配套工程”，致使社会保障制度，尤其是社会保险制度的设计，往往不是面向全民或全体劳动者的，而是“亲疏立显”：为国有企业及其职工以及党政机关、事业单位考虑太多，为集体企业、“三资”企业、私营企业及其职工，以及个体工商户考虑太少，而对农民以及农民工，口头上的重视多于实际行动。 因为过于强调社会保障是“社会的稳定器”，致使政府对长远的制度建设所投入的成本（包括机会成本）远远不及对 “花钱买稳定”的临时性应急措施的投入。同时，因为这种应对方式的结果是鼓励“会哭的孩子有奶吃”，因此也促使的“上有政策，下有对策”的尴尬局面的形成。 上个世纪90年代的社会保障制度改革，基本上是以社会保险为核心的。然而，当“民生”目标被忽视时，其结果是令人遗憾的，因为与社会保险制度相关的三个方面，似乎谁也没有得到好处：政府化了很大的精力去策划和推行改革，结果是政府掏的钱反而更多了，一年至少掏出1000多个亿；企业在社会保障方面的支出也是仍在增加，现在各种社会保险缴费加上住房公积金已经差不多相当于工资总额的60—80%，甚至更多；个人也没有从改革中得到好处，结果也是保险费越缴越多，若包括住房公积金，大约要相当于工资的15—25%甚至更多，但得到的待遇却今不如昔。 一般认为，社会保险是整个社会保障制度的主体，社会保险一疲软，整个制度框架当然也不可能雄起。近年来，社会保障的不到位是影响到内需不足的重要因素的观点在学界已基本达成共识。社会学家孙立平对此作出了这样的解释：上个世纪，中国社会是一个以生活必需品消费为主导的社会；进入新世纪，中国社会正在向以耐用消费品消费为主导的社会转型，但中国社会却没有对这样的社会变迁做好准备。从理论上去探讨并参照国际经验，社会保障是新的社会运行模式的重要基础。这项制度使老百姓的生活必需品消费得到保障，免除了他们的后顾之忧，于是人们才能放心大胆地去享用甚至超前享用住宅、汽车、电脑等等耐用消费品，才能走进我们所希冀的“全面小康”社会。而社会保障制度的不健全，使人们为日常生活花费太多（消费方式不小康），并且心存太多的忧虑（生活感受不小康），于是耐用消费品的市场便止步于少数的高收入阶层，内需自然得不到充分开发。在消费这个最终环节上一出问题，通货紧缩也是必然的结果。所以，建立完善的社会保障制度并使其合理地运行是我们迈向全面小康社会征途上亟待解决的重要问题。[2] “以民生为重点的社会建设” 进入新世纪，党的执政理念逐渐发生变化，社会保障制度改革背后的理念也随之发生变化。2005年十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》中提出：“完善社会保障制度，保障群众基本生活。”[3] 2007年的十七大报告中，将社会保障制度作为“加快推进改善民生为重点的社会建设”的“六大任务”之一，再次强调：“加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系，保障人民基本生活。” 进入新世纪，社会保障制度改革的重点有所转移，由于各种主观的和客观的原因，被寄予厚望的社会保险制度仍然不尽人意，于是，以“最低生活保障制度”著称的城乡社会救助制度得到青睐。继而，被冠以“新型”的农村合作医疗制度重新登上历史舞台，政府破天荒地第一次为农民的社会保障制度买单。后来，又发展出城市居民基本医疗保险制度。这两项制度迅速地得到推广和普及，最终名副其实地成为“覆盖城乡居民”的社会保障制度。 在社会保险制度改革方面，虽然花了更大的力气，包括辽宁试点及后续行动、企业年金的试行、推迟退休年龄的讨论、被称为“口袋转移”的“计发办法”改革，等等，虽然也解决了一些眼前的问题，但似乎仍然没有可以看到前景光明的亮点。 二．社会保障制度改革方向前瞻 以社会保险为重点的社会保障制度改革，为什么总是难以突破？这不得不使人怀疑，是否社会保险制度本身具有一定的局限性。近年来国际国内的一些研究正在这个方向上取得一些突破性的进展。 在当今世界上，与就业和社会保障相关的经济政策和社会政策，大多肇始于19世纪末、20世纪初或者更早，成熟于二战后到1950、1960年代。那个年代，对欧美发达国家来说，也是一个以制造业为主的大工业的年代，因此，就业和社会保障政策也就深深地打上了那个时代的烙印。譬如，这些政策设计的基础之一就是“充分就业”。于是，与职业关联的社会保险制度就成为就业和社会保障制度的核心。 但是，从20世纪80年代开始，我们这个星球逐渐走向了后工业化、后现代化和全球化，资本密集和知识密集逐渐成为国家竞争力和企业竞争力的基础，而劳动力则相对贬值，重新落入一个对社会经济风险防不胜防的窘境之中。如今，“充分就业”已经成为新的“天方夜谭”，而“非正规就业”的规模则在不断扩大，以往以与职业关联的社会保险制度为核心的社会保障政策，现在正在逐渐地失去最基本的依托。就像一座貌似宏伟的高楼大厦的地基正在一点点遭到侵害、蚕食、掏空。新的经济增长模式与传统的就业和社会保障政策之间的摩擦不断增加，而且发展的趋势是南辕北辙。我们越是在旧的轨道上挣扎向前，其结果则可能越是与我们所要达致的目标渐行渐远。举几个例子： “按人头收费”的筹资方式已不合时宜 在工业化时代，“大企业”、“雇佣人数多的企业”、“经济效益好的企业”是基本上能在同一意义上使用的。因此，在当时，按雇用的职工的“人头”缴费，是资本和劳动双方都能够接受的方式。但是，当人类社会进入“第三次浪潮”后，事情有了本质的变化：劳动密集型企业利润空间越来越有限，资本密集型企业和技术密集型企业的利润空间则相对较大。因此，按人头缴费，雇员多的企业是吃亏的，而雇员少的企业则占了便宜。也就是讲多雇一个人，就要多交一份社会保险金的社会保险筹款模式逐渐与新的发展趋势南辕北辙了。 “捆绑式缴费”对劳动者不利 现行社会保险制度的缴费方式，是把劳动者缴费与企业缴费捆绑在一起，据说这样可以让劳动者监督企业。但实际上，因为社会地位、经济权力和所掌握的信息资源极其不对称，劳动者实际上无力抗衡企业实际拥有的确定劳动力价格的权力。因此，这种“捆绑式”缴费的后果反倒成了如果企业（雇主）不缴费，职工（雇员）自己想参加也参加不了了。 失业保险制度的政策目标常常难以实现 现行失业保险制度模式实际上是用以应付充分就业环境下的“常态性”失业的。所以通常都有领取失业保险津贴的时间限制，国外通常为6个月到18个月，中国的相关规定是24个月。这样的失业保险模式的设计实际上有一个假定前提，亦即在较短时间内，大部分失业者是可以重新找到工作的。然而，对于因为全球化背景下的产业结构大调整而导致的总量性、结构性的大规模失业浪潮，这种失业保险模式其实根本就无能为力。 因此，我们现在可能要改变我们业已形成的有关就业和社会保障的思维定式，而去认真讨论21世纪的就业和社会保障政策究竟应该如何创新。我们的研究要有“超越”的雄心：要超越教课书式的对就业与社会保障制度的阐述，要超越20世纪的就业和社会保障制度模式，要超越对各国就业和社会保障制度分别进行讨论的研究模式。 以往的就业和社会保障制度是针对一个人人生中一些关键点，即通常我们称之为“遭遇社会经济风险”的危机时刻，而创造一种社会机制来帮助这些人度过难关。社会保险制度采取的基本上是以就业为基础的“先存钱、后保障”的“预防模式”。但是，这样的制度安排都有一个缺陷，就是在一个人遭遇社会经济风险时，都是以“给予”的方式来解决问题。 我们现在是否能够再扩大我们的政策视野，创造一种新的社会机制，这种社会机制的本质是为每个社会成员设计一个终身的“人生规划”。这个“人生规划”立足的基点是：现代社会里，一般情况下每个人一生创造的财富应该是足以维持他“从摇篮到坟墓”的基本生活的。新思维是：能否将一个人一生创造并应该获得的社会财富，在他一生中更为均匀地分布；同时在他有特殊需要时，还可以得到足够的社会援助。这种机制是通过“借贷—还款”的方式来体现每个人的个人责任的。当然，社会机制中还包括互助互济的制度安排，假如个人因为遭遇某种难以克服的困难而不能如期还款时，可以推迟还款，甚至在必要时一笔勾销。 其实，近30年来，一些有关经济政策和社会政策的讨论已经揭示出这种新机制存在的可能性，但这些理论和实践因为“不正规”却被排斥在“正统”的社会保障的理论体系之外。在国际上，有德国、美国很多学者在讨论的“资产建设”理论、新加坡的“中央公积金”、孟加拉国的“小额贷款”、英国和其他一些发达国家的“个人发展账户”以及从兴起于北欧“积极的劳动力市场”政策，将这些理论和实践整合起来，其实就可以看到一个更加积极的社会保障的发展方向。 也许以上提到的理论探讨和社会实验还会有瑕疵甚至破绽，但终归是在一个新的更高的层面上开始了新的讨论。比起西方国家来，在中国推行这样的更加积极的社会保障制度改革应该有更多成功机会，因为我们在传统模式中陷得还不是太深，我们需要解决的问题又是那么迫切、那么繁杂。同时，这与我们当前思想更加解放、继续深化改革的“科学发展观”的大方向非常一致。 [1]劳动部课题组著，《中国社会保障体系的建立与完善》，北京，中国经济出版社1994年版；杜俭、郑维桢主编，《社会保障制度改革》，北京，立信会计出版社，1995年版；岳颂东著，《呼唤新的社会保障》，北京，中国社会科学出版社1997年版；李铁映著，《建立具有中国特色的社会保障制度》，收入《中国社会保障体制改革》，徐滇庆、尹尊声、郑玉歆主编，北京，经济科学出版社1999年版。 [2]孙立平著，《一个新的社会正在形成》，广州，《南方周末》2003年1月1日。 [3]《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》，北京，人民出版社2006年版。
