爱华网1993年，中共中央、国务院颁布《中国教育改革和发展纲要》明确提出：“财政性教育经费占国民生产总值的比重，在本世纪末达到4%”。1998年，国务院提出从当年到2002年的5年中，要做到教育经费每年增加1个百分点，争取达到4%的目标。但是，一直到2002年，中国的教育财政性支出也才占到GDP的3.32%。这一目标再次写列入了国家“十一五”的发展规划。
根据沈士团收集的数据，2001年，中国的财政性教育支出占GDP达到3.14%，突破了3%的大关；2002年达到3.32%；2003年下降为3.28%；2004年又下降到2.79%；2005年为2.82%；2006年全国财政教育支出4752.7亿元，当年GDP为209400亿元，教育支出仅占GDP的2.27%。财政性教育经费投入4%目标是基于国际标准提出的，到2006年我国财政性教育经费占GDP的比重仍然没有达到4%的目标。
全国政协委员、国务院参事任玉岭曾经指出，“我们的官民比已达到1∶26，比西汉时高出了306倍，比清末高出了35倍，史无前例。而从改革开放初期的1978年至2003年的25年间，我国行政管理费用已增长87倍，而且近年来平均每年增长23％。行政管理费占财政总支出的比重，2003年已上升到19.03％，而日本为2.38％、英国为4.19％、韩国为5.06％、法国为6.5％、加拿大为7.1％、美国为9.9％。
根据世界银行2001年的统计，澳大利亚、加拿大、法国、日本、英国和美国等高收入国家公共教育支出占GDP的均值为4.8%，而哥伦比亚、古巴、约旦、秘鲁等中低收入国家公共教育支出占GDP的均值为5.6%。中国台湾在经济起飞之际，其GDP的12%到22%都被用来办教育。而中国大陆，在GDP和国家财政收入连年大幅度增长的情况下，4%却一直可望不可及。
部分发达国家与发展中国家公共教育支出/GNP的情况
资料来源：联合国教科文组织统计所；“/”表示缺数字。
一、决定和影响公共教育支出指标的基本因素与技术因素
决定和影响公共教育支出指标的因素是复杂的，我们不应仅仅从单一的经济或政治变量来考察公共教育支出的水平。它的规模确定和衡量不仅包括教育（公共产品）本身的层次性、一国的历史与经济发展水平和财力等基本因素，还取决于指标设定的口径等技术问题。
1、决定和影响公共教育支出指标的基本因素
一国政府的公共支出活动总是在既定的体制框架内进行，对教育的公共支出行为必然受到一些基本因素的制约，主要包括以下方面：
第一，教育本身的层次性。判断教育产品在多大程度上具有公共产品、准公共产品和私人产品的性质是决定政府公共教育支出范围和规模的基本因素。一般而言，义务教育或基础教育对于提高一国国民的整体素质具有相当重要的战略意义。纵观世界上主要市场经济国家，一般将义务教育视为纯公共产品而由各级政府免费向国民提供。相对来说，高等教育作为一种准公共产品，由于该类教育产品的提供受到高校数量、基础设施、教师人数以及学校招生人数等条件的限制，一部分人享受高等教育服务必然会减少另一部分人对该类教育服务的消费；但是，高等教育对提升一国国民文化素质以及推动经济发展作用明显，因此，市场经济国家高等教育办学资金来源基本上都是政府公共支出占据最大比重。
第二，一国政府的公共财政收支是政府考虑公共教育支出水平的重要因素。政府财力雄厚对教育的支出力度必然会增强；财力薄弱的政府由于众多的公共事务需要顾及，公共教育支出自然捉襟见肘。经济发达国家由于其稳定的政治经济环境，经济一般在较长时期得到稳步发展，从而拥有了较强的财力，公共支出占GDP的水平普遍较高，这些进一步为政府的公共教育支出奠定了物质基础。另外，即使是在同样、甚至更高的支出比例情况下，实际用于教育的公共支出绝对数额要远远高于发展中国家。稳固的经济规模也为公共教育支出水平的稳定性提供了财政上的保障。相反，发展中国家由于经济总量规模小，财力薄弱，再加上相对于发达国家的不太成熟的政治经济体制环境，因而在整体上公共教育支出水平低于发达国家，并且稳定性也较差。
第三，国家不同时期的经济发展水平是公共教育支出的财力基点。一般来说，经济处于低层次发展阶段，政府公共教育支出的主要关注点在基础教育和中等教育阶段，而当一国经济发展处于较高层次时，对高等教育的需求就会增加，相应地，政府对于高等教育的支出必然也会增大。美国20世纪60-70年代是经济高速发展的黄金时期，经济的大发展有力推动了国民对高等教育的需求，这一时期也成为美国高等教育从20世纪60年代开始由精英化走向大众化的发展关键时期，其背后是政府公共教育支出的有力支撑。
2、影响公共教育支出指标的技术因素:指标口径的选取
在计算公共教育支出指标时，往往由于指标选取和统计口径的不同而出现差别：
第一，公共教育支出口径计算的不同主要是指公共教育支出实际包括的范围大小存在不同。由于各国对教育的支出所包括的范围必然会存在差异，因此利用有差异的公共教育支出口径来与国民经济发展的各项指标进行比较时，自然得出的结果也会有不同。
第二，一国采用的国民经济发展指标，比如采用GDP或GNP指标时，由于这两个指标定义是从不同角度来阐述的，所包括的范围不同，因而在统计上存在一定的差异。
第三，一国政府对财政收支统计口径的不同也会影响公共教育支出的统计口径。对政府财政支出范围的界定各国存在着不同，市场经济国家的财政支出都是通过编列严格的预算，所有的财政支出受到预算的监督，也只有政府预算的开支才能列入财政支出的范围。我国由于历史和国情，目前还存在着一部分的财政性教育经费尚未纳入预算管理，如城乡教育费附加、企业办学支出和校办产业减免税部分用于教育的支出等。尽管如此，但这部分投入仍然属于预算资金，包括在财政性教育投入中。因此，未纳入预算管理的资金是否列入政府公共支出的范围，对公共教育支出的大小是有影响的。
3、我国财政性教育投入的含义及口径的基本适应性
20世纪80年代末，原国家教委成立专门的“教育经费研讨小组”，着手研究我国教育经费投入规模和指标问题，参照国际通用的、把公共教育支出占国民生产总值的比重作为衡量一国政府对教育经费投入水平的重要指标，根据当前和今后一个时期我国教育事业改革发展的基本需要，提出我国财政预算内教育拨款占国民生产总值的比重在90年代中期或到2000年应达到发展中国家4%的平均水平。从4%的历史形成过程来看，这一目标是在参照国际上主要市场经济国家公共教育支出占GNP（GDP）的经验比例和我国经济与教育发展现实水平的基础上确定并形成的。
根据国务院相关部门意见，财政部门又进一步将我国公共教育支出的计算口径扩大为国家财政性教育经费支出（与国际口径相比，增加了三项：城乡教育费附加、企业办学支出和校办产业减免税部分用于教育的支出），并将此指标正式列入1993年的《中国教育改革和发展纲要》，之后又在《教育法》中做出相应规定。
从计算口径上看，市场经济发达国家和联合国对公共教育支出的统计口径基本一致，即公共教育支出一般分为经常性公共教育支出和资本性公共教育支出。也就是说，国际通用的经常性公共教育支出口径相当于中国财政性教育经费预算内拨款的教育事业费部分，资本性公共教育支出相当于中国财政性教育经费预算内拨款的基建拨款部分。因此，从严格的意义上讲，国际通用的公共教育支出所包括的范围相当于中国财政预算内教育拨款。
在西方市场经济国家，政府收支和财政收支是同一概念。都必须通过政府预算来反映。而我国国家的财政收支存在着预算内和预算外之分，由财政预算内资金和预算外资金分别反映。因此关于政府财政的统计分析和比较不能仅仅考虑财政预算内基数，这样比较是不科学的。我国国家的财政性教育经费支出应是用于教育事业的各项费用开支。其中，由政府支付的公共教育经费是国家财政支出的一部分，财政性教育经费除预算内拨款的其他部分虽然没有列入国家的财政预算列支，但是却具有国家财政支出的主要基本特征。因此，将部分预算外资金划入计算口径具有理论和现实的合理性。可以认为，《教育改革发展纲要》关于财政性教育经费支出的范围界定正是考虑了我国预算体制的实际情况。从口径的计算上，充分体现了我国在经济体制转轨过程中，在国家财力不足的情况下，采用更加灵活的预算外资金作为必要补充的合理性。可见，目前我国所采用的财政性教育经费投入与其他国家的公共教育支出的资金性质是基本相同的，其指标的计算口径具有一定的可比性。
综上所述，虽然联合国教科文组织在2000年制订6%的发展目标，但从目前的实际发展水平来看，发达国家平均5%，发展中国家平均4%的公共教育支出水平（占GDP的比重）是世界各国普遍选择的公共教育支出规模。我国在1993年制定的到2000年达到4%的目标是符合一般发展中国家现实水平的，通过经验数据提供的4%发展目标为政策部门规划和制定政策提供了重要的参考，具有科学性和前瞻性。
二、四大“人本生产”之一的教育是国力强大的根本
人本生产，是指人本身的生产和维持生命延续的物质生产。它包括人的三次生产和食物生产。人的三次生产是指人的生育生产、人的劳动能力生产、人的健康生产。
现代社会的人，有三次生产过程。第一次是生育生产，即父母生产了生理上的人，例似于计算机的硬件。从三岁开始，就由学校开始了长达18—20几年（从幼儿圆到大学）以上的第二次生产，它生产了人的劳动知识、技能、态度和行为规范，例似于计算机的软件。第三次生产是生产了人的健康体能，人的健康生产贯穿于人的终生，例似于计算机的硬件维护。社会道德教化和社会价值观、人生观教育，例似于给人安装了“杀毒工具”，适时、经常地进行人的“软件维护与保护”。
人类生存最根本的是食物的生产，食物生产是由农业产业完成的。
四大“人本生产”不足，是指当今中国社会，人本生产的四大环节，由于观念和政策原因等，导致四大环节的生产处于相对危险和弱势状态。
第一，人的生育生产可以有计划，不可以处于负生产状态。中国人口规模大，目前是13亿，近20-30年内会将会出现16亿以上的人口规模。之所以人口规模大，是因为中国有“多子多福、传宗接代”等传统观念。
经近30多年的计划生育政策实施，压住了人口猛增的势头，这是计划生育政策的正式效应，其负效应不可小视，一是未富先老；二是独生子女的社会负效应抵消了人口红利；三是贫困地区人口增长比例相对比发达地区高的逆调节等。同时，在城市里出现了，“80后们”结婚迟或不愿意结婚的大有人在，养育子女没有极积性，甚至出现“丁克家庭”（ 丁克是英文Double Income No Kids的缩写 DINK的音译，意思是双收入却不要孩子）。
中国的特点就是，国家大，地区之间差别大，一个政策照顾不到方方面面，在制订国家政策时，要对不同地区、不同人群采取不同政策调节。管理学有句名言：“细节决定成败”。国家管理也一样，政策和法律能做到照顾到方方面面的细节的话，决定国家的繁荣与昌盛。
因此，计划生育政策的大方向不能动摇，但必须进行区别对待。尤其是在大中城市里，对夫妻双方都是大学毕业的“80后们”，应鼓励生育第二胎。比如在个人所得税和社会福利方面有所体现，以改变高素质人群不生和少生的现状。
第二，人的劳动能力生产，高等教育和职业教育就是直接生产人的劳动能力的部门，但是该部门，中国是世界上相对投入较少的几个国家之一，这种状况必须改变。“高等教育和职业教育是人的第二次生产”是改革开放30年之后的正确认识，是全社会“以人为本”观念在社会实践方面的重点之一。它不仅对全社会生产力的提高有直接的影响，对提高全社会人口品质，也有直接的促进作用。
因此，中国对高等教育和职业教育的重视程度要更进一步加大，一是要加大投入力度；二是要对高等教育和职业教育机构，实行“改革开放”，中国经济体制改革开放30年了，但对高等教育和职业教育，只是从经济和功利角度有所改变，但从人文观怀方面、学术本位方面、减政放权方面，不仅没有改革开放，相反，其本能有所削弱和倒退。
第三、人的健康生产，中国卫生部门30年的改革是失败的定性，足以说明它的生产是社会弱势部门。其改革方案迟迟不能出台，既有认识不到位，又有政府财力不足的困扰。但人的基本健康生产，是社会和政府必须承担起的本职义务。
第四、食物的生产，中国农业处于所有产业的弱势地位，不容争辩。小农生产模式支撑不了现代工业商品化社会，中国农业只能自己解决自己的吃饭问题，世界食品贸易不可能解决中国人吃的问题。“以人为本”的观念，在中国产业发展上的实践，就是要大力加强农业产业的强根固本。强根，就是保证农用土地不再减少的前提下，土地必须交由（市场配置）“种养高手”来生产和经营，由小农经济模式向现代农业模式转轨。固本，就是社会资金、技术、人才、政府服务，要由发达产业和地区流向农业产业和农村。
中国经30年的改革开放，关于人本的四大生产——生育、教育、卫生、食物是当前中国处于比较危险和弱势的生产状态，而其中的教育是国力强大的根本所在，很有必要引起全社会的高度重视，不然，必然影响中国社会的协调发展和可持续发展。
三、“三本”收费标准就是高教最低成本与政府的“三个不讲理”
我国的非义务国民教育是指高中教育、职业教育（含高职教育）、高等教育三大类。
宪法第４６条规定，“中华人民共和国公民有受教育的权利和义务”。在这一规范中，教育的权利与义务并列。那么，在何种情况下公民有教育权，何种情况下公民有受教育的义务呢？宪法第１９条规定：国家举办各种学校，普及初等义务教育，发展中等教育、职业教育和高等教育，并且发展学前教育。《教育法》第１８条规定：国家实行九年制义务教育制度。各级人民政府采取各种措施保障适龄儿童、少年就学。适龄儿童、少年的父母或者其他监护人以及有关社会组织和个人有义务使适龄儿童、少年接受并完成规定年限的义务教育。这就是说，无论是在义务教育阶段还是在非义务教育阶段，对于公民来讲，受教育都是自己的基本权利。只不过在义务教育阶段，国家有义务提供不收费的教育，公民有免费接受教育的权利。在非义务教育阶段，公民可以通过付费的方式取得教育权。
中国高校最说不清楚的是成本，始终难以认定，也很难找到合适的参照系。现在是：财政资助多少是政府定，可收费标准也是政府说了算，应该说二者相加就是政府认定的最低成本。好在目前的高教体制怪胎的“独立学院”(招生称为“三本”，国家不拨款的自负盈亏高校)的收费标准也是政府批准的，从理论上、实践上，都应该承认其就是当地、当时的“高教社会平均成本”。因此，目前各高校就可以计算出国有高校主办者（各级政府）认定的最低成本与社会平均成本的差额，这个差额的弥补，要么由政府补齐，要么提高收费标准，要么最终必然降低教学质量。政府若要求高校提高教学质量就必须在社会平均成本基础上增加拨款，否则就是政府口惠而实不至。
其机理是：政府不补齐成本经费，收费标准就必须提高；收费标准不提高，就必须拨款补足，二者必选其一；否则，应给高校自行提高收费标准权。不然，就是政府行为不讲理。
政府若在拨款上“不讲理”的话，就必须承担教学质量下降的舆论责任，不愿意承担教学质量下降的舆论责任的话，就要承担财政资助的义务与责任，二者必担其一，否则，政府就是逻辑地“不讲理”。
在两个基础性“不讲理”带来的后果是，公务员提高个人待遇，教师待遇相对下降；各种价格都涨，就是教育价格不涨；石油不涨价有财政补贴，教育不涨价靠自己消化；不给补尝的限制教育收费的本质，是社会管理的政治成本向高等教育转嫁，伤害了国民教育事业发展。不承认这一点，就是第三个“不讲理”。
解决政府目前对高教管理的“三个不讲理”，只有由各级人大、政协组成一个居中裁判机构，对各高校实行教学质量评估，根据高校对社会培养人才的贡献，确定资助拨款的标准。让其生存，就给予社会平均成本拨款，不让其生存就停止拨款。需要鼓励的高校，再按国家高教政策（引导、指导），给予增量拨款。改变目前按历史资助额随长官意志意划定拨款额的落后方式，走高校社会管理（主要指拨款）的科学化、法制化、规范化之路。
2008年8月17日
