爱华网专访财税法学家、中国政法大学财税法研究中心主任施正文 预算被看做是政府财政体制的核心环节，一个国家的预算体制改革，与政府财政体制改革乃至整个政府体制和政治体制改革密切相关。 著名财税法学家、中国政法大学财税法研究中心主任施正文认为，现代法治政府和公共财政的理念，要求建立规范和监督政府收支行为的法治型预算，而不是强化政府预算管理权力的管理型预算。“正在修订之中的《预算法》应该以上述理念为立法指导原则。” 《中国经营报》：现在关于《预算法》修改的问题，可以说是“冰火两重天”的局面，一方面学者和舆论给予高度关注，另一方面是政府低调处理，普通民众对待这部法律的态度也很冷淡。你认为这是什么原因造成的？《预算法》究竟是一部什么样的法律呢？ 施正文：对待《预算法》冷热不均的状态原因有很多。一方面是因为《预算法》专业性较强，民众对其了解度不够。另一方面在于有关方面不太愿意让这部法律那么热，因为这部法律涉及到很多深层次的体制问题。 《预算法》可以说是经济领域内的“宪法”，事关国计民生。从宏观上事关政府经济调节和公共政策，从微观上事关每个公民的衣食住行、生老病死，实实在在与民众的生活息息相关。 《预算法》是财富分配法、民生促进法和权利保障法。在这三个特征当中权利保障法是最根本的，这部法律对于约束以行政权为代表的公权力，实现法治、民主具有极其重大的意义。因为在实质上，《预算法》调整的是立法机关和行政机关、公民和国家之间的基本关系，涉及立法权和行政权、私权和公权的划分、制约和平衡问题，关乎公民基本经济社会权利和基本政治权利的保障，对于政府治理、法治进步、政治文明具有极其重要的意义。如果把预算能够控制在宪政的框架下，那我们就约束了政府最核心的权力。 美国历史上最重要的首席大法官马歇尔大法官说“国家征税的权力是事关毁灭的权力”，在政府行政权当中，最重要的是政府的收支权力。现代预算制度是对政府和官员“非暴力的制度控制方法”。从民众憎恨的巨额三公经费开支，到让百姓揪心的医疗、教育、就业问题，背后都离不开看不见的“预算之手”的作用。 《中国经营报》：2012年8月，全国人大常委会在其网站上公布了《预算法》修正案（草案二次审议稿）（以下简称“二审稿”），并公开向社会各界征求意见。包括你在内的多位财税法专家学者，对于“二审稿”提出了尖锐的批评，认为《预算法》二审稿不但进步之处不多，反而有诸多条款是“倒退”。为什么会出现这种情况？ 施正文：《预算法》自从2004年启动修改程序以来，有关方面进行了大量工作，《预算法》的“二审稿”，一定程度上有助于增强预算完整性、科学性、透明度，健全财政管理体制，增强预算执行的规范性，完善预算审查监督，这些成绩是值得肯定的。 但修正案草案存在的问题是众多而突出的。第一点是，预算的理念和原则不符合法治预算和公共财政的要求。这集中表现在修正案第一条对立法宗旨只字未改，其立法精神依然停留在强化政府预算管理权力和宏观调控职能的传统思维。 1994年，《预算法》出台时，还在奉行计划经济体制下的管理性财政理念。而现在政府要建立与市场经济相适应的公共财政体制，着力建设法治政府。修正案草案没有将规范政府收支行为作为立法目的，而是固守强化预算管理和宏观调控的管理法理念，忽视了更为重要的对预算活动的法律控制和保障政府履行公共职能，如果不修改，不仅背离了现代预算制度的精神，也违反了与时俱进的要求。所以，现在的《预算法》就是一个管理法，而非控权法。 二是，预算权力配套严重失衡，人大预算权被虚化。人大预算权被虚置的突出表现是修正案草案存在大量空白授权条款，将分税制财政体制、公共预算之外的其他预算收支范围、转移支付、预算公开、地方债、国库管理等一揽子授权国务院规定。 存在大量例外规定，例如，政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保障预算由国务院规定，人大实际上只管一般公共预算；宽泛授权财政部门设立具有“小金库”性质的周转金、预备费、预算稳定调节资金；财政部可以决定财政专户的设立；预算年度开始后至预算批准前的预算由政府自行决定；科目调剂不需人大批准；超收收入使用不需人大批准；部门预算未纳入人大审查批准范围等。 除此之外，政府预算权力又过分集中于财政部门，后者集预算编制权、执行权和国库资金拨付权于一身。 美国的预算编制由总统的行政预算办公室来编，财政部管执行，国库拨款委员会在议会那里，预算编制权、执行权和国库资金拨付权是分立的。而我们三个权都在财政部。 相反，修正案草案对人大的预算决定权和监督权并没有明确规定，也不具有行使的程序保障，《预算法》沦落为强化政府权力的管理法而非限制政府权力的控权法。 第三个问题是，法律规定太原则，不具有规范性和操作性。修正案草案通篇使用的是概括性、宣示性和原则性的语言，没有明确和具体规定预算主体、权利义务、程序规则、法律责任、争议救济等法律规范必备的逻辑结构和构成要素，很难将预算活动纳入法律轨道；不能在预算主体之间建立法律关系，产生不了规范作用；很难说是一部法律文件，实际上是一部预算政策文件、预算发展规划。 四是，缺乏有效的问责机制和救济机制。草案中规定的问责也只是行政处分而已，而且这个行政处分可能还要依据其他法，更看不到有关经济制裁和政治责任的规定。 《中国经营报》：现在对于《预算法》的修改，存在进行“大改”还是“小改”的争议。持有“小改”观点的人认为，我国尚处于体制转型期，在宪法没有根本修改的前提下，目前进行“大改”的条件并不成熟，所以只能进行“小改”。你怎么看这个问题？ 施正文：据对《预算法》性质、目标以及现在存在问题的分析，我们不可能把《预算法》一次修改好，所以这次《预算法》修改的目标和内容我认为应该是“中改”。 我对“中改”的理解是，首先在理念上本着建设法治预算、公共财政和民主宪政的理念，着眼于建立现代预算制度。 我认为现代预算制度包含着若干预算制度体系，比如建立科学的预算收支分类制度；建立一个合理划分事权、财权的分税制财政管理体制；建立一个保障公众知情权的预算公开制度；建立一个统一开放的预算编制制度；建立一个充分反映民意的人大预算审批制度；建立一个严格规范的预算执行制度；建立一个严格的预算问责制度；建立一个公开及时的预算救济制度等。 在这一系列制度中，建立以人大为主导的外部监督尤其重要。现在实行的是内部监督，所谓的“财政监督”是财政部门作为监督主体所实施的对其他机关的监督。 所以建立现代预算制度是一个务实的修法思路，是一个脚踏实地、仰望星空的立法路径，可以对政府收支行为和公务内容进行有效规范监督，从而提高政府公信力和保障公民经济社会权利，这是我的看法。 《中国经营报》：接下来《预算法》将要进行三审，你对此有什么建议？ 施正文：对于《预算法》下一步的修改，我有如下建议： 一、立法宗旨一定要修改。修改要体现控权的法律精神。《预算法》实质上是预算权利在预算主体之间的分配与制衡的控权法。因此，建议将修正案草案第一条修改为：“为了规范预算收支和管理行为，强化预算的分配、调控和监督职能，保障政府有效履行公共职能，保护公众对预算活动的参与和监督，促进经济和社会健康发展，根据宪法，制定本法。” 二、建立科学的预算支出经济分类。这次《预算法》对经济分类的编制要求并不明确，所以我提出来要建立经济分类，而且经济分类也要细化，要编制到三级。同时经济分类科目设置要调整，现行经济分类的科目没有反映和回应预算活动中的突出问题，甚至有意规避这些社会公众反映强烈的要害问题（现行预算科目中并没有“三公消费”），有些科目根本揭示不了有用的预算信息，所以要启动新的政府收支分类改革，按照预算公开、透明、规范、完整的要求，设置科学合理有效的预算收支科目，为预算的编制、审批、执行、监督提供前提条件。 三、完善预算公开制度。预算公开制度是现代预算制度的核心内容，对于各项预算制度的建立和预算机制的运行都产生重要影响。草案虽然增加了一条“预算公开”，但这里的“公开”只是一个笼统的结果，是静态的，很容易使预算公开流于形式。 首先要明确规定预算公开原则。建议在修正案草案第11条中增加一款作为第一款，规定：“预算应当公开。” 其次，规定预算公开应当真实、完整、详细。审计机关应当对公开的政府预算进行审计并公布审计意见。 最后，要赋予公众申请预算公开的权利，并提供法律救济。建议在修正案草案第11条中增加一款作为第三款，规定：“公民、法人和其他组织对于未按照规定公开的预算可以申请公开；在预算公开上同被公开预算主体发生争议的，可以依法向上级机关申请行政复议。” 四、完善预算审批制度。应当建立人大对预算的分项审查制度，适当强化预算初审机构的权限和审查能力。 五、将科目资金调剂纳入预算调整范围，进一步规范政府支出行为，增强预算执行的权威性和执行力。 六、适当赋予地方政府债务发行权力，规定地方债发行的额度、方法、程序，防范债务风险。 现在我国改革已经进入了深水区，我们一直在寻求一个深化改革的新切入点，推进预算改革和建设预算法治，正是启动和联结政治、经济改革的突破口。《预算法》修改的过程和结果，也成为观察、检验中国未来政治经济改革走向的风向标。当前推进预算改革的变革之道，我认为就是按照中央所确定的贯彻落实科学发展、推进依法治国和建设市场经济的要求，提振推进政治和市场改革的决心、信心和诚意。 这里尤为重要的，要坚决革除部门立法流弊，真正实行开门立法。部门立法是自己为自己制定规则，必然强化权力，规避义务，谋取部门利益。本次《预算法》修订中出现的问题，再一次证明了部门立法是实现科学立法的最大障碍，违背了民主立法的法治原则。 《预算法修正案（草案二次审议稿）》中的部分内容 九、增加一条，作为第十一条：“经本级人民代表大会或者本级人民代表大会常务委员会批准的预算、预算调整、决算，应当及时向社会公开，但涉及国家秘密的内容除外。各级政府财政部门负责本级政府总预算、预算调整、决算的公开。各部门负责本部门预算、决算的公开。预算、预算调整、决算公开的具体办法，由国务院规定。” 十、将第八条改为第十二条，修改为：“各级政府之间应当建立财力保障与支出责任相匹配的财政管理体制。 “国家实行中央和地方分税制财政管理体制，具体办法由国务院规定，报全国人民代表大会常务委员会备案。 “地方各级政府之间的财政管理体制，由各省、自治区、直辖市政府或者其授权的下级政府按照国务院的规定制定，报本级人民代表大会常务委员会备案。” 十八、增加一条，作为第二十五条：“政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保障预算的收支范围，按照国务院的规定执行。” 二十五、将第二十七条改为第三十条，修改为：“中央政府公共预算中必需的部分资金，可以通过举借国内和国外债务等方式筹措，但是借债应当控制适当的规模，保持合理的结构。 “对中央预算中举借的债务实行余额管理。 “国务院财政部门具体负责对中央政府债务的统一管理，并对地方政府债务实施监督管理。” 四十二、将第四十八条改为第五十四条。 将第四款改为第三款，修改为：“各级国库库款的支配权属于本级政府财政部门。除法律、行政法规另有规定外，未经本级政府财政部门同意，任何部门、单位和个人都无权冻结、动用国库库款或者以其他方式支配已入国库的库款。” 增加一款，作为第五款：“国库管理的具体办法由国务院规定。” 五十七、增加一条，作为第七十五条：“县级以上各级人民代表大会常务委员会结合本级政府提出的上一年度预算执行和其他财政收支的审计工作报告，对本级决算草案进行审查，重点审查下列内容： （一）预算收入完成情况； （二）重点支出资金的使用情况； （三）本级预算调整及执行情况； （四）财政转移支付安排执行情况；
（五）本级预备费使用情况； （六）本级人民代表大会批准的预算决议落实情况； （七）其他与决算有关的重要情况。”
