爱华网第二节 粮食保护主义与粮食贸易自由化：争论中的两条路径
分析这次世界粮食危机发生的原因，不公平的世界粮食贸易体制，往往被一些国家、专家学者判定为本次粮食危机的重要因素之一。应该指出，粮食危机在根本上是粮食供求关系问题，但不公平的粮食贸易体制在相当程度上扭曲了粮食供求关系，从而间接地加剧了粮食危机。因此，有些国家主张消除粮食危机，首先应建立真正公平与自由的粮食贸易体制，充分发挥市场调节粮食生产与需求的作用，使粮食供求达到真正平衡。然而，也有一些国家认为，世界粮食贸易自由化的实际效果与市场设计存在巨大反差，统一粮食市场并不臻至完美，因此不宜过度迷信粮食贸易自由化。特别是粮食有别于一般生活必需品，不应该将粮食的生产与供给完全交付给贸易自由化。需要指出的是，世界固然不乏有识之士选择各自的立场，但对作为国际贸易的主体——主权国家来说，进行国际贸易的动机是复杂的，利益诉求是多元的，参与国际贸易并不仅仅为了商品交换。因此，在粮食贸易争论和应对粮食危机过程中，往往会出现奇妙的场景，恰恰是那些最主张贸易自由化的国家，同时也是最坚定奉行粮食保护主义的国家。这些国家粮食贸易政策的取舍，既未考虑如何消除世界粮食危机，也没考虑如何消除一些国家的饥饿风险，而是完全取决于各自在国际市场中所处位置以及各自国家的利益。64追求自给自足的“粮食保护主义”aihuau.com1从长远来看，解决粮食危机的根本途径，只能是扩大粮食生产，增加粮食产量，保证增加粮食供给。从一些具备相应条件的国家来看，为了确保国家粮食安全，维护本国社会稳定和国家利益，在相当程度上实现粮食自给自足是必要的。在这次粮食危机中，一些粮食自给能力不足的国家受到的冲击远比能够实现自给自足的国家严重得多。因此，加大农业投入，扩大粮食生产，提高粮食自给能力，已成为一些国家解决本国粮食问题的优先政策选择。这与在世界范围内从根本上解决粮食危机的目标和方式是一致的。这些国家在确保实现这一政策目标的同时，往往会在粮食贸易领域实行一些具有“贸易保护主义”色彩的措施，如对本国农业生产进行补贴、调整本国粮食进出口关税、设置贸易壁垒等等，以求减少国际粮食市场对本国粮食市场的冲击。实现粮食自给自足的政策目标以及确保实现这一目标的贸易保护政策，往往被相信和倡导世界粮食贸易自由化的人们认为是“粮食保护主义”。面对这一新情况，在西方发达国家中出现了“自相矛盾”的声音：一方面，西方发达国家认为世界粮食危机的根源，在于一些国家在日益增长的粮食需求面前，自身粮食供给严重不足，解决粮食危机必须加大对农业的投入，增加粮食产量；另一方面，西方发达国家又认为发展中国家追求粮食自给自足的政策是错误的，不仅会进一步加深世界粮食危机，而且对世界贸易也是有害的。国际货币基金组织总裁斯特劳斯·卡恩认为，要从根本上解决粮食危机，必须鼓励有条件的国家政府和农民加大对粮食生产投入，以增加世界粮食产量。美国《华盛顿邮报》发表专栏文章，呼吁美国国会改变有关法律，建议美国购买发展中国家的粮食以刺激当地粮食生产，并主张一些发达国家及其他多边机构开展对发展中国家农业的投入，支持和帮助其发展粮食生产。针对发展中国家力争实现粮食自给自足的政策和措施，一些发达国家认为，如果发展中国家离开国际粮食市场，追求粮食自给自足，可能会加剧粮食危机。美国驻联合国粮农组织代表加蒂·瓦斯凯兹表示，发展中国家回归粮食的自给自足可能会使粮食难题复杂化。联合国高级农业官员与美国怀有同样的担忧。粮农组织助理总干事何塞·桑普西说，一些发展中国家现在倾向于回归农业的自给自足。他表示：“这是一个问题。自给自足与保护主义往往相伴而行。”桑普西警告称，非洲国家已经开始起草农业发展长期计划，以实现粮食自给自足，但一些主要粮食生产国希望能说服他们放弃计划，或者至少降低目标。总部位于罗马的联合国国际农业发展基金会主席莱纳德·巴治表示：“保持国际粮食市场的开放十分重要。”一些西方媒体也将粮价飙涨的原因，归咎于一些传统的粮食出口国禁止粮食出口，而并非食物短缺。瓦斯凯兹在接受采访时向英国《金融时报》表示：“通过世界粮食自由市场形成的粮食相互依赖是好事。”这些主张归根结底就是要建立更加自由化的世界粮食贸易。具体措施包括降低各国对本国农业的补贴、削减农产品进口关税、降低农产品准入限制等，考虑到世界粮食贸易市场的既有结构，其实质就是要发展中国家向发达国家完全开放本国粮食市场。65推崇世界粮食贸易自由化一些发达国家面对世界粮食危机，依然认为消除粮食危机的主要途径是建立自由化的世界粮食市场，特别是一些主要粮食生产国是粮食市场自由化的积极推动者。同时，一些相关国际组织也是建立世界粮食贸易自由化的主要倡导者。一些国家和相关组织主张建立世界粮食贸易自由化的理论基础是比较优势理论。在西方经济学中该理论有着十分悠久的历史，可直接追溯到西方经济学的理论奠基人李嘉图。20世纪20年代，瑞典经济学家赫克歇尔和俄林对国际贸易中的比较优势作出了正统的说明。他们的基本观点是：各国的不同生产要素的相对存量是有差别的，而且这种不同的要素供给结构影响了生产特定产品的成本，在国际贸易中各国都应该出口充裕要素密集型的产品，而进口本国所缺乏要素的密集型产品。成本在一定程度上决定了产品的价格。因此，比较优势理论在国际贸易的实践中就表现为“卖贵买贱”。对很多粮食进口国而言，进口粮食并不是因为本身不具备粮食自给自足的能力，而是因为国际市场粮食价格要比本国自行生产还要低廉。而且粮食是大宗商品，细小的单价差异乘以贸易总量，金额也大得惊人。因此，有的国家认为出口粮食很“赚钱”，有的国家认为进口粮食很“经济”。因而，有的经济学家又从比较优势理论得出推论，由于各国的比较优势不同，一些国家大力发展农业以实现粮食自给自足是不“经济”的，不符合客观经济规律。因此，在农业领域不具备比较优势的国家应该积极参与国际贸易，在国际市场上出售本国具有成本优势的产品，以换取不具备成本优势的粮食，这样才能实现彼此的利益最大化。应该承认，比较优势理论是一个重要的经济学理论。比较优势理论是在绝对成本理论基础上发展起来的，对合理配置和利用资源，发挥比较优势，促进国际贸易，加强国际经济技术合作的作用是显而易见的。要倡导和支持一些国家发挥比较优势，积极开展国际贸易合作。但是，在发挥比较优势的同时，必须不断健全完善国际正常贸易秩序，认真履行世界贸易规则。现在的问题是，由于有的国家的贸易政策违背世界贸易规则，造成农产品贸易价格扭曲，使发挥比较优势成为一句空话。诚然，比较优势理论是符合经济规律的重要经济理论。但问题在于，价格果真能反映一种商品的真实成本吗？一种商品的价格能够真实反映生产国的比较优势吗？按照比较优势理论生产出来的粮食，在现今粮食贸易动因和规则情况下进行交易，对粮食进口国来说，进口的粮食价格能够符合比较优势理论的初衷吗？世界粮食贸易的现实给出的答案是否定的。这是因为：第一，粮食与其他商品的自然属性和商品属性不同。粮食是维持人类生存的战略性物资，需求弹性很小。人们对粮食的需求具有重要性、紧迫性、长期性和不可替代性，而其他商品则不完全具备粮食的特殊属性。正因为如此，往往使生产并出口粮食的国家掌握主动权和主导权，而不生产粮食并进口粮食的国家处于被动性和从属性。因而，出口粮食的国家和进口粮食的国家在粮食贸易中，往往是不平等的贸易主体。处于被动地位的粮食进口国无法防范和应对粮食出口国的制约，也无法防范和应对国际粮食市场的突变和危机。第二，国际农产品贸易的事实证明，同其他商品比较，国际农产品贸易具有极强的复杂性和特殊性。就粮食而言，在目前缺乏真正平等的国际贸易秩序的情况下，粮食生产和交换往往并不能够实现比较优势理论的预期和结果。从应对市场变化情况看，按照比较优势理论生产的粮食、肉类、油料等产品并不完全能够按照比较优势理论进行贸易，甚至对进口粮食等农产品的国家无法实现按照比较优势进行生产和贸易其他商品的目标和预期。第三，随着农业国际化的发展，农业跨国公司对世界农业的主导力和控制力日益增强。粮食、肉类、水果等贸易主要掌握在少数相应的跨国公司手里。一些跨国公司凭借垄断地位，为了攫取最高利润，扭曲贸易规则，往往使得粮食等农产品不能自给自足的国家难以承受高价粮食，造成粮食短缺和粮价上涨，甚至引发通货膨胀和社会动荡。第四，粮食生产与工业生产不同，是自然再生产的过程，除了面临市场风险外，还面临自然风险。一旦粮食生产遭灾减产，粮食供求发生变化，粮食进口国的比较优势就会失去。综上所述，由于粮食的特殊性及粮食贸易的复杂性，对于具备条件的国家而言，积极发展粮食生产，提高粮食自给能力，无疑对本国乃至世界粮食供给都是有益的。这就是说，对于粮食进口来说，比较优势理论的预期目标由于受到一些因素的制约而难以实现。谁迷信并依赖粮食贸易自由化，谁简单地从比较优势理论概念出发，谁就可能在粮食危机面前束手无策。目前，世界上一些粮食出口大国，同时也是世界上实行巨额农业补贴的国家。在巨额的农业补贴下，这些国家的农产品价格并不能反映真实的生产成本。换言之，如果一些粮食出口大国取消对本国农产品的巨额补贴，世界很多国家的农产品都将具备相当的竞争力，结果会使一些粮食出口大国粮食出口及收入减少，这些国家的战略利益也将受到影响。因此，除非一些发达国家率先削减本国的巨额农业补贴，并就补贴和农产品贸易壁垒问题与世界其他国家形成多边协议，否则难以建立公平高效的国际粮食贸易自由市场。然而，世界贸易组织多哈回合的谈判过程表明，一些发达国家无意大幅削减本国的农业补贴，其削减程度远不能令广大发展中国家满意。66罗马—北海道—多哈：围绕农业补贴的艰难谈判由粮食危机引发的粮食安全问题已引起世界的普遍关注。一些国际组织和政府间磋商机制也把粮食安全和农产品贸易纳入到讨论研究与多边谈判的框架中来，试图找出解决粮食危机的根本出路。讨论与谈判的焦点正是发达国家扭曲国际贸易的巨额农业补贴及贸易壁垒。为应对世界粮食危机，联合国粮农组织于2008年5月在罗马召开了粮食峰会。粮食公平贸易和发达国家削减巨额农业补贴，成为峰会开幕当天的主要议题。与会的各国代表认为，粮食贸易壁垒以及出口禁令是推动粮价上涨的主要原因。联合国秘书长潘基文号召各国出于人道主义目的，应立即降低贸易壁垒，取消粮食出口禁令，因为这些手段本身扭曲了市场规律，从而使粮价涨得更高。联合国粮农组织总干事迪乌夫则表示，发达国家巨额农业补贴扭曲了国际粮食贸易，使市场对粮食供求关系的调节作用失灵。但遗憾的是，罗马峰会上各国并未就巨额农业补贴与农产品贸易壁垒等问题达成任何协议。随后，粮食问题也成为2008年7月在日本北海道召开的G8峰会的主要议题。但围绕农业补贴最激烈的争论发生在2008年7月的世界贸易组织多哈回合谈判上。从2008年7月21日开始，世界主要贸易国为在世界贸易组织框架内达成新的自由贸易协议开始旷日持久的谈判，并试图解决在农业和非农产品市场准入等关键问题上长期存在的分歧，从而为年内完成多哈回合谈判扫除障碍。但从谈判的第一天开始，各国代表就为巨额农业补贴和贸易壁垒等老问题争吵不休。22日，针对印度和巴西所代表的发展中国家提出的美国要削减巨额农业补贴的要求，美国贸易代表施瓦布给出了新的承诺：美国将把农产品补贴上限降低到150亿美元——目前美国的农业补贴上限是480亿美元。但是这一出价被发展中国家代表拒绝。印度和巴西都强调，发展中国家希望美国的农业补贴降到120亿美元。但是施瓦布坚持说，在过去的10年中，美国的农业补贴平均值为168亿美元，其中有7年都超过了150亿美元， 2005年农业补贴达到189亿美元，所以美国的让步是有限度的。但印度等发展中国家并不认可美国这一削减农业补贴的承诺。与此同时，美国反对印度提出的放宽所谓农产品特殊保障机制应用底线的要求。该机制是指发展中国家成员可在农产品进口激增的情况下，采取提高关税等特殊保障措施来保护本国农业免受冲击。以印度为代表的发展中国家希望能放宽动用此机制的底线，以维护本国粮食安全，保护本国脆弱的农业生产。但美国反对印度的提议，会议因此陷入僵局，并导致谈判的最终破裂。7月29日，世界贸易组织总干事拉米神情不悦地走进新闻发布会现场，他宣布拯救多哈回合的谈判以失败告终。据世界贸易组织官员介绍，这次日内瓦会谈，被舆论视为7年来多哈回合谈判成败的关键。世界银行行长佐利克曾说，若这次谈判没有进展，多哈回合将因美国总统大选而陷入停滞，形同死亡，起码要再拖两年时间才能进行下一轮谈判。世界贸易组织总干事拉米也对这一结果表示失望，他对谈判破裂造成的经济损失做了粗略估计：如果关税减免协议能够达成，世界贸易组织成员从协定开始实施至兑现全部承诺条款的期间，每年节省关税可达1300亿美元，其中950亿美元来自工业品关税减免，350亿美元来自农产品关税减免。欧盟贸易委员彼得·曼德尔森表示：“谈判破裂对世界贸易体系来说是一个重挫。我们丧失了首次达成一个世界贸易协议、重塑世界经济格局的机会。”谈判破裂的关键原因在于美国等发达国家根本无意大幅削减本国的巨额农业补贴，他们虽然有所让步，但离发展中国家的预期相差甚远。当现行贸易秩序对发展中国家不利的时候，谈贸易自由是毫无意义的。而现在的贸易自由是对发达国家有利的贸易自由，发展中国家需要的贸易政策是对自身有利的“自由贸易政策”。但有的发达国家并无诚意这样去做，一些发展中国家认为，他们想要建立的世界粮食自由市场的潜台词是：“你们应放弃或至少削减本国的粮食生产，并开放本国粮食市场，尽可能地购买我们的粮食。”这显然是不平等的逻辑。
