城市群:城市化健康发展的主体形态3



由于中国的城市化是在城乡隔离制度的独特背景下推进的,都市区的发展受到了严重制约。同时,由于中国城市化还正处于快速推进时期,真正的戈特曼意义上的大都市连绵区还处于发育过程中。因此,国内学者更喜欢用城市群(Urban Agglomeration)来指称在中国城市化过程中,在特定地域范围内,由若干个不同性质、类型和等级规模的城市基于区域经济发展和市场纽带联系而形成的城市网络群体。进入20世纪90年代,中国的城市化进程加快,大城市的辐射带动作用及综合功能不断增强,城市间开放度加大,市场纽带作用加强,初步出现了区域一体化态势,崛起了一批初具规模的城市群和正在形成中的城市群雏形。目前,中国具有一定规模的代表性城市群主要是:以上海为中心、南京和杭州为次中心的长江三角洲城市群,共有各类城市55个;以广州为中心、深圳和珠海为次中心的珠江三角洲城市群(不含香港、澳门),共有各类城市24个;以北京和天津为中心、青岛和大连为次中心的环渤海地区城市群,共有各类城市52个。这三大城市群不论从人口和产业的集聚程度,还是从中心城市规模和总体城市数量而言,都已具备大都市连绵区(Extended Metropoliation Region)的基本特征,是正在形成中的中国大都市连绵区。据估计,到2020年,占我国国土面3%的长三角城市群、珠三角城市群、京津冀城市群产生国家2/3的GDP总量,形成具有全球意义的三大组团式城市群和国家财富积聚的战略载体。可见城市化在区域经济增长中具有关键性作用,而城市已成为区域经济发展的驱动器。随着经济发展与市化水平的提高,城市群的形成与扩张是城市化发展的趋势,并在城市化进程中发挥重要作用;在我国经济发展水平和城市化水平较高的地区,城市群的发展和完善是推进城市化发展的主要途径。

此外,中国还出现了一大批正在形成中的城市群雏形,如以成都和重庆为中心的四川盆地城市群(简称“成渝城市群”)、以武汉为中心的江汉平原城市群(简称“武汉城市群”)、以长沙为中心的湘中地区城市群(简称“长株潭城市群”)、以西安为中心的关中地区城市群(简称“关中城市群”)、以郑州为中心的中原地区城市群(简称“郑州城市群”)、以哈尔滨为中心的松嫩平原城市群(简称“哈尔滨城市群”)、以福州和厦门为中心的闽东南沿海城市群(简称“福厦城市群”)等等。中国城市化发展战略经过20多年的讨论,迄今为止仍然没有一个统一的、得到官方和学界一致认可的结论。但是,在中国城市化的实践中呈现出的轨迹却是十分明显地显示出,城市群已经成为中国创造财富的主体区域,成为托起中国城市社会主要力量,成为中国城市化的主要空间依托。

随着社会和经济建设的迅速发展,中国城市化水平不断提高,城市数量猛增,并形成了以经济为纽带的若干城市群落。预计2010年,百万人口以上的城市将达到125个左右,其中200万以上的特大城市达到50个左右,中国将达到15亿人口,形成一批与综合国力相匹配的国际性城市。发展大城市群,很大程度上是为了迎接上亿农民进城。一个重要的问题是,现在我们的城市,仅仅把农民作为外来的劳力,而没有考虑他们作为城市居民、城市主人的需求。从世界近代史来看,产业革命以后,人们为谋求城市生活,谋求现代化的工作效率,从农村大量涌入城市。城市化同时伴随着社会的近代化,必须同时创造市民化社会。没有市民化社会,城市是无法延续下去的。

21世纪国际竞争的真正据点是在城市群。在我国城市化发展滞后的情况下,有必要把确立城市群作为中国经济发展的中心环节。抓住了这个中心环节,我们就有或可以有就业的增长、工业竞争力的提高、国内需求的扩大、教育水平的提高、健康保健、环境的保护和改善,使经济进入良性循环。因此,全面的城市化战略应该是发展具有合理规模的大城市,带动其他规模较小的城市和镇的发展,并利用它们的发展分解大城市发展过程中的负效应,在特大城市周围支持卫星城镇的发展,在沿海经济发达地区具备条件的地方,可发展城市群或城市带,形成合理的城市结构、网络。因此,我们应该将城市群发展列入国家战略,要加大城市群制度创新的力度,积极探索实现城市群发展的多元化目标的途径,应准确制定城市群发展方针,建立一个与综合国力相匹配的国家城市群体系。

目前中国城市群进一步发展的最大的挑战是如何突破行政分割问题。当前,城市间发展的整体协调范围较窄,协调力度不够,各城市追求自身利益的狭隘性和近期性,导致城市群整体发展的不经济性和不可持续性。因区域整体协调不足及区域资源类似,城市群内各城市的功能不明确,专业化分工合作得不到深层次的开展。各城市群的中心城市辐射和影响能力不足,除上海市外,其他城市群中心城市对区内其他地区产生的辐射和影响力还不够明显,其本身还有待进一步发展。虽然城市群的形成从根本上看是较长时期生产力发展的结果,不是人们主观上赋予其群体概念,也不是表面几个邻近城市的拼凑,但我们对城市群的形成和发展决非无能为力,而是可以引导和调控,关键是要未雨绸缪,加强规划,适时研究制定实施科学的政策措施。为促进城市群的形成和发展,建立和培育良性运行机制是根本的出路,重点包括:(1)建立城市群经济一体化理念与机制;(2)建立城市群优化分工与协调的统一竞争规则;(3)以产业群和产业链为依托融入经济全球化过程;(4)培育功能强大的中心城市。

在考虑中国未来的城市群发展时,还需要特别关注未来人口合理的空间分布格局。根据预测,到2030年中国人口达到高峰时将有15亿,其中城市人口将达到9亿,净增3.6亿。这就决定了中国只发展几个大的城市群是不够的,需要在资源环境承载能力较强、集聚经济和人口条件较好的区域,发展若干新的城市群,承接现有城市群地区结构升级和优化整合后转移出来的产业,承接生态环境脆弱地区和自然保护区的转移出来的人口,逐步成为支撑全国经济持续增长的新的经济密集区和人口密集区。而在资源环境承载能力较弱、大规模集聚经济和人口条件不够好的生态环境脆弱区域,重点是发展好现有的城市,提高城市质量,而不是盲目地单纯扩大规模。

从发展趋势来看,随着经济日益全球化,以城市群为龙头和单元的区域性国际化竞争态势将成为主流。因此,随着经济发展和城市化水平的提高,城市群的形成和发展是城市化的发展趋势,并在城市化进程中起着越来越重要的作用。要充分发挥大城市在国家区域发展中的核心作用,大力扶持和推进中等城市、小城市的发展。在城市化的速度和布局方面,一是要优化整合业已形成的珠江三角洲、长江三角洲、环渤海地区三大城市群,明确城市群内各城镇的主体功能定位,加强分工协作和优势互补,保护绿色空间,消除低水平盲目竞争,增强城市群的整体竞争实力。二是通过统筹规划,合理布局,形成若干用地少、就业多、要素集聚能力强、人口规模适宜的新型城市群。为此,目前要加快可能形成新城市群地区的工业化进程,承接产业转移,逐步成为支撑全国经济增长的新的经济密集区。三是在人口分散、资源条件较差的区域,要实行有限推进城市化的方针,在充分考虑资源环境承载能力的前提下,科学发展城市化。

中国城市群是国家城市体系的一个重要组成部分。只要城市经济在发展,城市规模的人口增加和城市化区域面积就必然会扩大,今后10~20年,我国大城市的人口数量都将有较大幅度的增长。因此,在国家战略层面,建立国家城市群体系,营建大规模、高密度的21世纪城市群空间,是中国面临的一大挑战。国外城市群的形成是在区域城市化水平发展到一定程度,形成城市群的条件成熟时自然发展而成的,而我国大多数城市群的形成则是在其条件还不太成熟时,通过如政府等外部因素的促进而形成的,从现实情况考虑,我国的这种做法无疑是切实可行的,但,这就为各级政府提出了一个难题即如何抓住时机促使城市群的形成与发展,推动我国城市化健康发展,这也是日后研究应该关注的问题之一。

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