爱华网摘 要：高校是我国公益性的投资部门，但存在一定的发展边界，盲目扩张会产生边界风险。目前，由于我国对高校实行廉价的制度供给，在银行信用的推动下，高校存在边界风险，并将引发财政风险，解决的新路径是利用外汇储备给高校注资，实现外汇储备向能力储备转化，对提升我国综合国力具有战略意义。
关 键 词：高校扩张；边界风险；外汇注资；能力储备
一、引言
从国家角度而言，教育是一种生产要素的投资性部门，通过有意识的投资，教育能“抽引”人的潜能，形成有利于国家发展的战略资源—人力资本，从而为国家的发展做出贡献。高校是人才和科研的生产部门，承担着为整个民族进行能力储备的重任，而基于高校的社会公益性，即对社会具有明显的公益乘数效应，是否意味着高校越大越好？其实不然，高校不具有自我循环的生存能力，需要外界的给养，高校发展存在一个边界问题。目前，我国高校存在盲目扩张的现象，银行信贷助长了扩张冲动，而这种扩张仅停留于外在规模，使得高校边界风险进一步放大，而随着银行贷款回收期的到来，高校财务危机隐患凸现，最终会演变成国家财政风险，这是一种粗放型的发展，不符合高校的科学发展观。因而，探究高校边界风险的根源并找寻一条适合我国高校可持续发展的新路径，对于我国实行能力储备和提升综合国力具有战略意义。
二、高校扩张：表现及成因
（一）高校扩张的表现：信贷与圈地
随着1999年扩招以来，我国高校得到了前所未有的发展，高校的声誉追求和规模偏好使其投入成本具有无限扩大的倾向[①]，银行信贷更为高校泡沫式的发展提供动力，然而贷款的用途大部分是用于圈地和基建，“粗放型”和“透支式”的发展必将导致高校的财务危机，从而加大高校的边界风险。根据中国社会科学院发布的《2006年：中国社会形势分析与预测》，1999－2004年期间，中国普通高等学校增长了近1倍，在校生人数增长了2.2倍，其中研究生人数增长了3.1倍。2005年我国各种形式的高等教育在校生总规模超过2300万人，高等教育毛入学率达到21%，中国进入国际公认的高等教育大众化发展阶段。然而，我国教育经费占GDP的比例已经连续三年呈下降趋势，2004年更为明显，教育经费占GDP比例为2.79%，比上年减少了0.49%。国家财政对高校的经费投入正逐渐转嫁给学生家庭，自从1994年以来，高校学费猛涨了20倍，国民收入上升仅约4倍，而在校生生均学杂费已经突破了农村居民家庭的承受能力，同时学杂费亦成为城镇居民的最大的负担。《2005年中国居民生活质量指数研究报告》表明，教育花费占农村和城市家庭收入的比重分别达到了32.6%和25.9%。随着高校的飞速扩张，在国家投入的不足和学费收入的约束下，银行信贷无疑是最快捷的资金补充方式。据不完全统计，目前中国公办高校向银行贷款大致为1500亿元至2000亿元，有的高校贷款已高达10亿元至20亿元。[②]在银行贷款的支持下，高校俨然成了一个经济实体，“大跃进”式发展成为地方经济的一大亮点。目前，我国已有高校城60多个，其中仅江苏一省就设立了9个，在这60多个大学城中，河北廊坊的东方大学城，占地7.3平方公里，投资50亿元；南京的仙林大学城，规划面积70平方公里，投资50亿元；同属南京的江宁大学城，占地30平方公里，投资40多亿元；广州的广州大学城，占地43平方公里，投资120亿元；长沙的岳麓山大学城，占地44平方公里；武汉的黄家湖大学城，占地50平方公里；郑州的郑州大学城，占地50平方公里等。[③]高校获取的大量银行信贷主要是用在“物”的建设，而高校能力的最终提升在于“智”，人才储备和学术能力才是高校发展的内涵。
我国有关法规明文规定，高校是国家公益性的事业单位，不能将其公共教育设施用作贷款抵押，只能采取信用贷款，而贷款权利和责任高度不对称,导致的后果是高校边界的盲目扩张，[④]引发高校财务危机，在未引入高校退出机制的前提下，高校仍然可以负债经营，势必会引起银行资产的恶化，进而引发财政风险。2005年6月28日，国家审计署审计长李金华曾在十届全国人大常委会第十六次会议上指出，在对18所中央部属高校2003年度财务收支情况进行审计和调查后，发现不少高校大规模进行基本建设，造成债务负担沉重。截止2003年末，18所高校债务总额72.75亿元，比2002年增长45%，其中基本建设形成的债务占82%。根据审计署对农行2004年度审计结果公告（2006年第4号）显示，高校贷款存在潜在风险，如山东某学院2004年末银行贷款余额高达6.53亿元，日均利息支出10多万元，靠财政拨款和学费收入结余还贷难度很大。另外当前高校贷款普遍以学费收费权作质押，而学费收入属财政性资金，银行未必能真正行使对收费权的质押权力，因而风险隐患很大。
（二）高校扩张的原因：边界刚性
边界是物体生存和发展的“边缘”[⑤]空间的度量概念，衡量主体和环境之间的区别和联系，具有很强的弹性和张力。高校的边界是一个发展度的问题，其外在表象是规模问题，我们将其称为实际边界，实际边界是高校符合社会利益最大化的范畴；其内涵是高校内部的效率问题，我们将其称为有效边界，有效边界是高校内部交易效率达到最大化或者相对交易成本最小化的状态。德姆塞茨认为，企业的边界取决于市场的交易成本和企业内部的管理成本，当企业的成本小于市场的交易成本时，效率不断上升，企业边界就将扩张，相反则会缩小。[⑥]高校是生产人力资本的专业部门，为社会培养和调配所需人才，能提高整个社会对人才的交易效率，这种专业优势将促使高校进一步扩张，然而扩张的同时会增加内部管理成本，降低内部效率，从而制约高校边界的进一步扩张，直至两种成本平衡为止，实质上是规模和效率均衡博弈的过程。然而，高校不是市场化的企业，由于政府的无限担保、高校经营压力的缺失和规模偏好的激励，高校具有很强的边界刚性—只能大而不能小，最终将会造成高校的“亏本”经营或者低效运行，而无法实现优胜劣汰的市场机制，劣势有效已是我国高校体制运行的一大特征。
三、高校扩张引致财政风险：形成机理
高校的发展是个循序渐进的过程，有其自身的发展规律，在政府赤字和银行信用的促进下，高校会采取机会主义的策略，过度利用银行信用，从而取得泡沫式发展，最终陷入赤字陷阱。目前我国的部分高校运行存在危机，在国家担保下正进行着负债经营，其隐患已不容忽视，如重庆全市各高校贷款总额为30多亿元，相当于年总收入的1.5倍；山东省教育厅所属23所高校贷款余额75.4亿元，是2004年总收入的1.57倍，其中５所高校贷款余额超过总收入的2倍。从1999年扩招开始卷入贷款风潮中的中国高校，2008年前后将陆续面临还款高峰，过度借贷的高校必将会发生财务危机，2003年部分高校已经出现了银行逼债的现象，不良债务最终还得由政府来买单。浙江省政府最近已决定拿出40亿元为高校贷款贴息；河南省政府也酝酿拿出一些资金为高校偿还1/3的利息；江苏省将通过“三三制”来化解——政府拿出三四十亿元，另外通过资金运作再筹集三四十亿元，余下部分由高校自己承担。
（一）高校的边界风险：规模不经济
高校边界的扩张从表面上看是我国对人才需求旺盛引致，实际上教育的卖方市场命题不是引发教育过度的充分条件，教育过度也并非说明对教育的投入已经过剩，边界风险主要是由资源配置的盲目性所致。高校的边界风险是高校扩张引致财政风险的直接原因，而其是由高校的有效边界和实际边界的不匹配引起。高校的有效边界有其自身的发展规律，有赖于内部知识和能力的积累而扩张，而实际边界往往由政府规划或学校偏好等主观意愿决定。有效边界由于受到内部资源的约束具有向上的阻力，而实际边界受到高校自身、地方政府等的利益驱动具有向下的刚性，因而两者总是存在一定的差距，这种差距就是高校的边界风险，如图1所示。
这种风险可以直接理解为规模不经济带来的损失，在我国现实的情况是规模偏大造成的资源配置非最优化，我们可以从宏观的视角来加以简单论证。自20 世纪90 年代后期以来，我国高等教育事业取得了飞跃的发展，1998—2005年，高等教育毛入学率由9.18 %上升到21%。伴随高等教育规模的扩张，高校毕业生的就业率缺呈现总体下降的趋势，1998—2005年分别为76.18 %、79.13 %、82.10 %、90.10 %、80.10 %、70 %、73 %和74.5%，这说明我国存在“高等教育过度”[⑦]的现象，导致“知识失业”[⑧]，教育收益下降，高校边界是规模不经济的。同时，由于“知识失业”会引发教育替代即高层次人才取代低层次的就业岗位，人才高消费现象严重，而个体为了获得高层次的就业机会，不惜代价获取更高的学历，从而进一步强化对高校教育的需求，促发高校边界的进一步扩张，过度教育的现象持续发生，边界风险呈现自我恶化的特征。
（二）边界风险的现实原因：过度银行信用
高校边界风险实质是人为的盲目扩张超越教育资源充分利用的经济范围，意即政府的扩张意愿大于高校能力。那么是什么在引发高校盲目扩张的动力呢？国家财政投入已呈现逐年下降的趋势，民间力量由于体制约束亦难以有效整合，家庭学费贡献也因两极分化严重而式微，[⑨]最快捷的方式是利用政府担保获取银行信用，表面上看政府可以不花费任何代价，且学校可以在短期内获取大量资金。然而，在产权共有的条件下，政府、高校和银行之间的关系越发难以厘清，由于存在政府担保，银行一般将高校都列为优质客户，加上相互间的激烈竞争，高校获得了超越自身偿还能力的贷款，同时在同一产权下，银行的监督激励弱化，银行信用最终充当了“准财政”的功能，因而高校的边界风险会产生银行风险，而银行风险最终会转化为财政风险。据不完全统计，目前广东省属高校贷款余额已超过200亿元，其中省政府贴息贷款达180亿元，江苏省内高校债务达100多亿元，四川省内高校各项贷款总额达52亿元，湖南省25所高校中长期贷款近百亿元，河北省教育厅直属高校贷款金额50.73亿元。
（三）高校的道德风险：规模倒逼
高校的价值在于追求声誉的无限大，声誉与规模往往成一定的正相关性，随着声誉的提高，高校的生源也将增多，扩招后的高校必然扩大规模，因而高校具有很强的规模偏好。同时，公立高校在产权国有的条件下，缺乏对规模的自我约束机制，投入成本会呈现无限大的趋势。再者，公立高校实施的是任命制，且缺乏相关的责任追究制度，在所有者虚置的情况下，管理者无需对任何人负经济效益的责任，高校官僚化倾向明显；同时我国的高校是有行政级别的，级别越高意味着规模越大，而在做大规模和提升排名的同时，高校官员的地位往往能得到相应提升，而且更有理由向政府索取财政补贴份额，从而达到内部控制权收益的最大化，这是一种规模倒逼效应，而财政拨款的使用效益却无法考证，因而高校的机会主义倾向和道德风险严重，内在扩张动机强烈。
（四）高校扩张风险根源：制度诱导
高校扩张源于政府廉价的制度供给，首先表现为政府对公立教育市场规制的放松，“升级”热、合并和扩招等使得高校无法抑制扩张动机，专科升本科、学院变大学和进入“211”及“985”都需要巨额资金的支持。其次，在扩大内需、刺激消费的特殊时期，政府为了鼓励消费和缓解就业压力，启动了高校扩招政策，以教育拉动消费从而刺激经济发展，从而诱导了高校的扩张热情。这种政策只是权宜之计，目前，虽然扩招风已渐趋于紧缩，然而高校边界刚性使其规模不会随之下降。第三，政府的赤字政策和隐性担保使得高校的财务运作比较宽松，其超额的支出最终由政府来负担，而无需自身承担，这是软预算约束的结果。
由上可见，高校的扩张风险源于政府廉价的制度供给，始于高校自身的内在动机和道德风险，通过银行的过度信用支持，在脱离有效的社会需求和高校自身能力的情况下，低层次的简单复制能在短期内取得飞快的发展，满足各既定团体的利益最大化，这种“粗放型”发展必然会造成无序的竞争，从而产生局部非优质教育资源的过剩和整体优质教育资源的短缺并存的现象[⑩]，产生高校的边界风险，低效运行将导致高校的财政危机，银行资金链断裂，产生不良资产，政府出面收拾残局，财政风险最终发生，政府在缺乏资金的情况下，更会使用赤字政策，从而陷入恶性循环。
四、化解高校扩张财政风险的新思路：外汇注资
虽然并不是所有公立高校都存在倒闭的隐患，但是高校边界的无序扩张引起的风险已足以令人担忧，如何防范高校陷入“大而不倒”的劣势运行状态，避免高校边界风险扩大，最终的根源还在于政府本身的政策定位。本文认为，在无法改变现有高校国有和政府主宰的前提下，不妨大胆扭转“穷国办教育”思想下的现实路径，变消极的赤字政策为积极的教育投入政策，建设教育大国为教育强国。问题是对教育的积极财政政策是需要巨额资金，而目前我国外汇储备过万亿，成为世界第一，过高的外汇储备会引发资产风险，同时过多的外汇债权意味着资源外流严重，机会成本很高，会影响未来竞争力的提高，所以动用外汇储备对高校进行注资，对于防止教育贬值和提升人力资本以及夯实能力储备，不失为一个战略举措。
（一）外汇注资的性质：化资产储备为能力储备
截至2007年3月底，我国的外汇储备余额已超过12020亿美元，过高的储备将带来风险，外汇储备向能力储备的转型已属必然。国家总理温家宝提出，可以拿出部分外汇资金专门用来购买高新技术，同时国家副主席曾庆红认为可以购买中国稀缺的原材料。而对于我国未来竞争力而言，目前我国最稀缺的是战略性人才，而人才储备的关键在于引进和培养，外汇注资高校是国家实现能力储备的最好媒介之一。正如经济学家William Massy论证的，高校是一个多产品的非盈利组织，不象企业那样有客观的利润指标，其追求主观决定的效用最大化，无法进行投入和产出的定量。[9322;]但对于国家而言，高校是一个“抽引”人的潜能的特殊通道，是可以进行宏观衡量的，通道的产出减去投入就是最终的利润，而且这种利润具有很强的自我强化性，同时具有公益乘数效应，因而国家代表民意履行对高校教育的投资具有一定的义务性。高校自我平衡收支的同时，亦不断追求声誉，这种声誉有利于教育价值的体现，声誉好的高校能为国家培养和储备一流的人力资本，而人力资本是能力储备中的重要组成，决定着国家的竞争力。一个国家的富裕不仅是物质上的，更多是精神上和人文上的，而高校就是精神和人文财富的产地，而且国家未来的竞争力也取决于人才的优劣，因而国家对高校进行注资具有战略意义。我国历史上曾出现“庚子赔款”用于发展高等教育和资助中国学生留学，不仅奠定了清华大学的基石，同时为我国近现代人才储备甚至民族复兴做出了巨大贡献。因而，将外汇储备注入高校进行人才储备和智力储备，是国家实施能力储备战略的重要步骤。
（二）外汇注资的合法性
我国的外汇储备有其特殊性，是对外债权和对内负债的结合体，动用任何一笔外汇储备都将牵涉公众利益，因而其决策必须有一定的法律依据和民主认证程序，否则注资高校的行为将得不到法律的保护，甚至出现按照个人或政府意愿对高校进行随意投资，必然影响注资行为的公益性和公正性。同时外汇注资国内公共产品，会形成外汇二次结汇和货币二次投放，等于央行直接印钞票去消费，这会引起国内通货膨胀，麦金农认为这是一个技术错误，如何规避这种错误是注资的关键。
1、法律基础
目前援引《中国人民银行法》中第四条第七款：“第四条中国人民银行履行下列职责：（七）持有、管理、经营国家外汇储备、黄金储备。”由此可见，财政部无权干涉外汇储备，央行也无权将其作为资金赠与高校，对高校的注资是央行经营外汇行为，且注资应是央行注于高校的资本。同时根据《教育法》第六十二条：“国家鼓励运用金融、信贷手段，支持教育事业的发展。”目前，我国公立高校软预算约束的存在，银行的信贷支持最终会弱化，而运用外汇储备无疑是金融支持的最佳体现。
2、技术处理
央行对外汇储备不能进行无偿划拨，否则侵犯了财政的职能，从而给注资带来了技术难题。规避的路径是：第一，由财政部发行人民币债券，用从市场换回的人民币来购买外汇储备，然后注入高校资本；第二，注入高校的外汇必须进行海外投资，如引进人才和作为人才培养的留学基金。国家通过财政借债来实现外汇注资高校，第一规避了外汇储备的二次货币投放效应，第二实现了外汇储备向能力储备的转化，第三避免央行取代财政补贴高校的功能，符合“中国人民银行不得对政府财政透支……”的法律规定。
国家利用外汇储备注入高校实现人才储备，高校以人才储备回报国家，社会是最终的受益者，财政部利用税收功能对债券进行回购，最终实现外汇储备向能力储备的良性循环。
（三）外汇注资的作用和意义
1、主要用途
外汇注资区别于人民币注资的最大功能在于：高校直接掌握外汇储备可以更主动进行能力储备，具有交易成本优势和灵活性，利用外汇向国外聘请顶尖专家和学习先进技术，全面实施“请进来”和“走出去”战略；外汇储备的用途集中于对国外的消费和投资上，否则会带来通货膨胀压力和影响国内经济的稳定，同时可以部分缓解国内流动性过剩问题。第一，引进世界一流教授[9323;]，全职担任科研基地或实验室主持人，以此吸引更多人才，组成强大的科研梯队，为高校储备一流师资，培育高校内部能力和核心知识[9324;]，促进高校有效边界的纵深发展，降低教育浪费，防止教育贬值，实现外汇储备的增值和保值，并制定合理引进人才评审制度，坚决杜绝“假人才”的引进。外汇储备的“引脑”有利于留住本国的能力型人才和资源型人才，为本国储备智力资源和维护教育市场，而且可以吸引别国的优秀人才和扩大本国的教育市场，为本国创造更多外汇储备和能力储备。第二，加强公派留学生的力度，向世界一流大学学习先进的技术和管理经验，促进基础学科的发展和科研水平的提高，并积极引进国外先进的办学模式和管理方法，聘请国外一流的管理人才，强化高校的企业化、集团化、国际化的运作。以美国的物理学为例，从1933 年至1940 年，美国先后从欧洲引进22 位著名物理学家，从而使得美国的物理学学科屹立于世界之首。同时在基金会的访问学者计划的资助下，数十名美国物理学家赴欧洲从事研究，为美国理论物理研究赶超欧洲水平奠定了人才基础。[9325;]
2、重要意义
外汇注资具有战略意义，从而会产生其他衍生效用。第一，弥补高校资金的不足。根据高校的成本补偿理论，财政投入、学费、社会捐赠和学校自身盈利是形成高校发展的主要来源，财政投入受到预算约束，学费和财政收入同出一辙，增加学费无异于向人民征税，损伤受教育者的积极性，社会捐赠发展缓慢，学校过分盈利会使其偏离教育功能，因而教育补偿机制在我国制肘颇多，外汇注资是改善目前高校资金匮乏的新路径。第二，降低高校盲目扩张风险。银行的信用投资无疑是治标不治本的工具，在现实的产权制度下，会激化高校泡沫式的发展，风险隐患极大，从现实对于银行不良资产的操作经验来看，与其等待高校边界风险危及银行资产，再对银行不良资产进行赎买，还不如将注资提前，对高校直接注入外汇储备，降低高校边界风险的同时又排除银行风险。第三，注资的同时完善对高校的监管体系，厘清高校的所有者、监管者和执行者的关系，即将成立的外汇储备投资公司可代表出资方对高校资产进行监督，解决现有体制下的所有者虚置和监管主体非法人化问题。
（四）注资的操作步骤
由于外汇储备涉及广大公众的利益，因而对于外汇储备的处理必须通过人大来决策，具体实施方案接受人大的监督，避免其他职能对于外汇储备的滥用。注资高校的使用过程必须透明和公正，定期接受审计，实行信息披露制度，建立资金监控系统，谨防黑箱操作和道德风险的发生。注资高校行为的取消或额度增加必须重新进行表决，并制定相应的法律进行保护。为防止注资制度被滥用，必须在注资对象的选择上、注资行为的独立性和注资后资本的安全性保障上采取措施，以确保注资的公正性。
1、注资对象的选定。接受注资的高校必须经过严格的选拔，设置一套完整的审核体系，引导高校的科学发展，同时引进高校的增值评价机制，定期考核高校的学术能力和发展效益，采取优胜劣汰的方式来选取注资对象，避免部分名校的长期垄断。
2、注资行为的独立性条件。为防止利益团体之间的合谋破坏注资的独立性，必须严格防止高校的“内部控制人”问题，人大有权监督和质疑其注资行为的有效性，同时在决策表决上实行记名式的集体投票制，决策者的行为定期接受监督和质询，并对其实行终身问责制，预防注资决策的个人偏好或者寻租的发生。
3、注资资本的安全性保障。首先，注资后高校的资金运用接受严格的监督，审计署定期对其进行检查，并上报人大备案，由人大组织相应的学术委员会进行听证表决，发现有不当行为，采取法律手段进行处罚，或进行行政降级处分。同时，实行“吹口哨”政策，对于高校滥用资金问题，举报者可以获取相应资金一定比例的奖励，以激励机制约束道德风险。
参考文献：
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