爱华网* 《中国社会保障》2006年第9期。
当前，收入分配问题成为举国上下关注的焦点，改善国民收入分配格局、努力缓解收入分配差距扩大趋势的问题已经纳入国家的政治议程。最近，中央提出了“改革收入分配制度，规范收入分配秩序，构建科学合理、公平公正的社会收入分配体系”的战略目标，有关部门正在抓紧制定收入分配制度改革的方案，这些举措预示着我国的收入分配政策将有重大的调整。
一、改善国民收入分配状况是一项系统的社会工程 收入分配差距持续扩大、分配结果有失公允，是我国经济社会运行过程中长期积累并日益凸显的社会问题。有数据表明，中国的基尼系数已从1981年的0.29攀升至2005年的0.47，从一个收入分配最为平均的国家沦入严重不公平国家之列。收入分配差距扩大已然在经济和社会生活中产生了一系列负面效应——加剧了社会的分化和对立，使社会心理和人们价值观发生扭曲，引发了诸多社会问题，削弱了经济和社会发展的可持续性，并且在政治上与国家的社会主义性质相偏离。 导致我国收入差距的原因是多方面的。从经济社会发展状况上看，既有地理环境、资源禀赋等自然条件差异的影响，又有生产力布局、产业结构演进、经济社会发展水平等历史因素的影响；既有社会结构变动、劳动力供求关系变动、劳资关系力量对比变动等社会因素的影响，又有社会成员受教育程度、健康水平等人文发展差异的影响，等等。这些是形成城乡之间、区域之间、社会阶层之间收入分配差距的社会历史原因。从政策层面上看，由于我国经济和社会发展战略中曾经存在的政策偏误，诸如重产出轻分配、重资本轻劳工、重城市轻农村、重增长轻发展、重经济建设轻社会建设等等，则促使上述各类因素的消极作用不断强化，原有的差距不仅未能通过合理的政策调节得以缩减或弥合，反而呈现持续扩大的态势。此外，在市场化改革过程中，人们把收入分配视为纯粹由市场机制主导的领域并默认其结果天然具有合理性，从而放任市场的支配作用、削弱了政府干预和调节的责任。这些是导致分配差距持续扩大的政策原因。 由于影响收入分配的因素具有多样性和复杂性，改善国民收入分配状况就不仅仅是经济活动过程，而是对经济社会发展战略和经济政策、社会政策加以综合调整的过程，是一项系统的社会工程。在这一过程中，不仅要关注再分配关系的调整，更要注重对初次分配关系加以调整，因为社会总产品的初次分配状况决定着国民收入分配的基本格局。不仅应关注公务员群体和已经退出劳动力市场的老龄群体收入水平的调整，更要注重那些正在参与或寻求参与社会再生产过程（包括产品和服务的生产）的劳动者收入状况的改善，因为这一群体是参与国民收入分配的主体，他们在分配关系中所处的地位及其所得份额的多寡，是衡量社会收入分配公正与否的基本尺度。不仅应关注分配领域相关政策的完善，更应着重于对收入分配过程发生重要的或决定性影响的外部条件的调整与改善。其中，劳动者的就业状况（就业水平、就业稳定性、就业中的权利保护）是影响国民收入分配格局的重要因素。 二、改善就业状况是调整收入分配关系的必要前提 在现实社会形态下，就业是劳动者谋生的第一手段和获取经济收入的主要途径，是劳动者及其家庭最基本的收入保障方式。人们一旦失业，便失去了生计，其家庭就会陷入困境。从宏观上看，就业是劳动者参与国民收入分配的前提，一国的就业状况与收入分配差距变动有着重要的相关性。当非自愿失业人数上升、失业率增高时，社会低收入群组就会扩大、贫困人口就会增加，社会收入分配的差距则相应拉大。 近十多年来，伴随着经济结构、社会结构和人口结构的变化，我国的就业形势日趋严峻，产生了庞大的失业和半失业群体。与这一形势相对应的是，这一时期社会收入分配状况持续恶化，形成了社会群体间收入差距不断扩大的趋势，贫困问题日益突出。一些资料显示，下岗和失业问题是我国城市贫困问题日益严重的主要原因。90年代末，在我国享受城市居民最低生活保障的人员和家庭总数中，下岗失业人数及家庭户数分别占到了80%和85%左右，失业人口已构成了城市贫困人口的主体部分。据预测，“十一五”期间我国城镇就业形势依然十分严峻，结构性失业难有大的改观，失业率仍将维持在一个较高水平上。这就意味着，如果不能有效地增加就业、控制失业，那么不论我们在分配领域采取何种措施和努力，仍难以有效遏制收入分配差距继续拉大的势头。 在这种形势下，实施“就业优先”的发展战略就显得尤为关键，这不仅有利于国民经济的良性增长，而且是减少贫困、改善国民收入分配格局、增进国民福利的必要条件。 一方面应当把实现充分就业作为国民经济宏观调控的首要目标，纠正以往在解决就业问题上片面强调市场导向的倾向，建立起市场导向与政府导向并举的就业促进机制，制定和实施有利于促进私人部门就业、发展公共部门就业的各项政策，尽可能扩大就业规模。在这方面，北欧社会民主主义国家的经验值得我们关注和借鉴。在解决失业问题上，大多数市场经济国家一般以减税、削减福利为主要政策手段，北欧国家则从社会民主主义的政治理念出发，采取了大力发展公共部门就业（卫生、教育和福利服务）的政策。例如20世纪中期以来，公共部门成为挪威最重要的劳动力市场，1962年至1992年期间，公共部门吸纳的就业人数占全国新增就业人口的85%，各级政府在发展公共服务方面所吸纳的就业人口占总就业人口的比重从13%增至30%。在1960年以后的30年间，所有北欧国家公共部门吸纳就业的能力比私有部门大得多。北欧国家不仅因此较好地解决了就业问题、促进了经济增长，而且增进了社会的发展与和谐。因而对于北欧国家来说，发展公共部门就业既是福利国家的结果，又是福利国家的原因。我国当前的失业问题主要是市场竞争、尤其是国有经济部门为适应竞争的需要而实行大规模结构调整和“转轨改制”（私有化的代名词）的结果，因而以政府为主导大力发展公共部门就业就具有特殊的现实意义。 另一方面，实施“就业优先”的发展战略，意味着政府应当以充分就业为目标，加强对劳动市场的调控，严格控制和减少失业，规范企业裁员和破产保护。应当扭转那种把公用事业单位和国有企业当作纯粹追求利润最大化的市场主体并加以私有化改革的偏向，将公用事业和国有经济（特别是绩优国有企业）作为政府调节劳动力市场的政策工具，起到吸纳和释放劳动力流量的“调节器”或者“拦洪坝”的作用，以平衡劳动力市场的供求关系。从经济社会协调发展的角度来看，在特定时期，以减少国有经济部门的利润水平为代价换取社会就业状况的改善（将潜在的利润和税收转化为伪装失业者的工资收入），是一种具有社会价值的、积极而必要的选择。此举不仅可以避免大规模失业带来的贫困等社会问题、有利于改善分配结构，而且为未来新一轮经济增长创造有利的社会环境。 在扩大就业的数量的同时，还应关注就业形态对收入分配的影响，注重就业质量的改善。
就业的增长只是缓解收分配差距的必要条件，正如经济增长并不必然带来就业的增长和社会福利水平的提高那样，就业增长并不必然带来收入分配差距的缓解。对于相当一部分劳动者来说，即使努力工作也难以改变低收入微薄、生活拮据的境况。我们在谋求增加就业以减少贫困的同时，也应关注那些“有工作的穷人”的景况。其中最为典型的是庞大的非正规就业群体。 90年代以来，随着经济全球化势头日益增强和全球就业形势日趋恶化，非正规经济及其就业形态的扩张成为世界各国劳动力市场结构变动的主要特征。同时，正规部门的非正规化趋势也在增强，为非正规就业的扩张起到了推波助澜的作用。近些年来，我国把灵活就业作为解决失业问题的重要途径加以大力倡导，非全日制、临时性、季节性、钟点工等各种就业形式迅速兴起。有关资料显示，我国城镇新增工作岗位中约45.5%属于非正规就业（其中尚未包括正规部门中的非正规用工数字）。非正规就业的扩展，在一定程度上缓解了就业压力，劳动者及其家庭由此获得了维持生存的必要收入。但是应当看到，非正规就业群体所从事的大多是低工资、无合同、无福利、临时性和非技术性的职业，这种就业形态具有就业不稳定（常常面临失业威胁或处于半失业状态）、收入低且不稳定、劳动条件差、缺乏法律保障和社会保障等特征，因而又被称为“卑微职业”（junk-job）。非正规就业群体的迅速扩张表明，在就业数量增加的同时，就业质量却在下降。这种状况加大了劳动力市场的差异性，在总体上进一步加剧了收入分配的差距。 在面临巨大就业压力的形势下，扩展非正规就业是一种必要的选择，但它不应成为解决失业问题、实现充分就业的基本策略，而不过是劳动者进入或者重新进入劳动力市场的切入点和向正规就业的过渡。政府应对非正规就业市场加以规范，逐步引导非正规经济及其就业形态向正规经济和正规就业转化，降低非正规就业的比重。主要政策措施应包括：免费为非正规部门从业人员提供职业教育、就业培训和就业指导服务，提高他们的技能素质，使他们有能力转到正规部门就业；在一些能够形成比较规模效益的生产服务领域，引导从业者建立自愿参加、民主管理、按劳分配的生产服务合作组织，政府在税收、信贷等方面给予优惠和扶持，并提供经营管理和法律方面的专家咨询和指导；对非正规经济单位和正规部门的非正规用工加强劳动执法监督，保障受雇人员在劳动关系、工资支付、劳动条件和福利待遇等方面的权益；调整和完善社会保障制度，把非正规就业群体及其家庭纳入社会保障体系，等等。 此外，应在公共部门开办的公益性岗位率先实现就业的正规化。在工资待遇上，则应遵循“向脏、险、苦、累岗位倾斜”的原则，使这些公益性劳动的社会价值得到应有的体现（而不是效仿资本去尽可能地压低劳动力的价格），使之从“卑微职业”变为受人尊敬的职业，并对整个社会收入分配制度的改革起到某种示范作用。
