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从科举考试到高等教育自学考试是教育制度变迁与创新。制度变迁是制度的替代、转换与交易过程。制度变迁可以被理解为一种效益更高的制度（即所谓“目标模式”）对另一种制度（即所谓“起点模式”）的替代过程。[11]国家教育制度和其他制度一样，作为公共品，它的替代、转换与交易活动也存在着各种约束条件。在国家教育制度变迁的过程中，实际制度需求的约束条件是教育制度的边际成本，对大多数求学者而言，就是放弃工作的机会成本。如果先就业，可以挣得工资，选择继续接受教育需要放弃这部分收益。对于国家而言是选到适合的人才，而不是让优秀人才外流或者浪费。根据微观经济学的边际收益递减规律，生产最优规模的约束条件是边际转换成本等于边际收益。类似的，实际制度供给的约束条件是制度的边际转换成本等于制度的边际收益。[12]而教育考试制度的变迁涉及到人力资本投资的问题，与物质资本投资不同，人力资本投资的边际收益是递增而不是递减，当人力资本投资有很高的回报率时，作为升学途径的国家教育考试就会受到人们的强烈追捧。
传统的教育考试制度是为上一级学校选拔人才，通过不同等级的教育培养适合社会需要的人才，但是教育资源的有限性要求不能只有为上级学校提供选拔的教育考试。提供一个合理的教育考试制度既能使国家利益最大化，又能尽量满足各相关利益者的利益最大化条件，自学考试制度正好符合以上条件。从提高国民素质，增加人力资本含量又不增加各利益方投资成本或者可以接受的成本看，无论是从国家、社会、还是家庭与个人，自学考试制度都是具有最大收益的制度，具有较强的正外部性。制度设计者从科举考试制度中吸取了个人自学、社会助考、国家主考的合理内核以及考教分离而派生出的公平公正和防止作弊两个最突出的优点。
国家教育考试制度变迁的动力是政治和经济发展的转型。政治的原因和国家教育考试制度是相辅相成的。统一稳定的政治制度和国家教育考试制度是稳定和控制的基础。一定的经济发展规模和经济结构影响着教育的发展，教育的发展影响着国家教育考试制度的变迁。从科举选官考试到国家教育考试是农业社会对政治人才的需求转向社会现代化发展对各种专业人才需求的必然选择。
科举制考试是中国古代社会政治发展对人才与社会稳定的要求。从国家的政治发展看，我国古代东汉末年的“三分天下”、西晋16国鼎立，以及南北朝的三百年大乱就是明证。但自隋唐以来中国人把科举考试推上解决政治和社会冲突的历史大舞台之后，围绕官本位展开的政治和社会冲突开始走向有序、规范并可以调控的道路。自此，中国1000多年的社会冲突转变为一种在公正、公开旗帜下展开的考试竞争冲突。以前对抗性的政治和社会冲突转变成了非对抗性的以能力竞争为主并较规范的冲突，官民之间有了某种程度的沟通；经济、政治和社会冲突转变成了非暴力的冲突，社会成员之间出现了一种空前的热忱和相互之间、上下之间的凝聚力，使国家和民族出现了相对的稳定和繁荣，化解了以前无法解决的多种政治和社会冲突。[13]
自学考试是社会现代化时期政治经济发展对人才的要求。社会现代化是社会各要素综合现代化的过程。自学考试制度产生于我国20世纪八十年代初改革开放时期，这与当时的政治经济发展对人才的需求以及当时教育发展不能满足社会需求是密切相关的。一个从传统农业国家向现代化转型的国家需要大量有知识懂技术的人才，国家体制内的教育不能满足社会需要，创新教育考试制度，激励我国从人力资源大国向人力资源强国迈进具有重大的战略意义。无奈我国单一的高考制度只是一条狭窄的教育之路，远远不能满足全民对教育的需求。基于全民的教育需求、国家政治经济发展与社会现代化的人才需求，自学考试制度的创立自然有其政治、经济和文化基础。国家需要大量的人才，需要教育保障提供大量合格的人才，而不只是需要农业社会的管理人才。现行的教育资源不能提供足够的专业人才，相对于大量的社会需求而言，教育体制资源不能满足社会与个人的教育需求，这就需要教育制度创新。高等教育自学考试制度就是在这种矛盾中产生的。自学考试制度具有比普通高等教育成本小，学习方式灵活，适应对象广泛等特点正好适应了国家、社会与个人的需求。
自学考试制度成为创新的教育制度主要表现在学校教育范围的创新、教育因素的创新和教育理念的创新。自学考试制度使教育从单一的学校教育向全社会、终身教育扩展，打破了大学的围墙，甚至出现无边界教育。自学考试制度使教育要素的创新体现在教育不一定要教师的“传道、授业、解惑”，催生了多媒体教育工具与远程教育、网络教育的兴起，同时也催生了教材的多媒体声像化，名牌教师通过录像产品的传播使之教育市场化与明星化。自学考试制度使教育终身化理念得到更好的落实，使高考失败者重新找到成功的路径、拓宽专业者找到一个不传统接受第二学位教育更经济的拓宽专业教育的渠道。
我国教育自学考试制度，能看到从科举制选官制度变迁，从最初的学校教育考试到封建社会选官用人制度，再到为国家培养人才的教育制度，吸收了科举考试制度精华，适应了社会经济发展需要，满足了个人终身教育需求，也是教育制度的创新。
