经过三十余年的高速成长,开发区成为中国经济、科技和工业发展路途上一道靓丽的风景。近年来,国家级经济技术开发区、高新技术产业开发区、保税区、出口加工区以及省级各类工业园区等省级、市级的开发区上百家,加上县、区级的开发区总数已达数千个。
为促进开发区的发展,国家和地方政府在税收、贷款、土地利用、基础设施建设等方面都给予很多优惠政策。而开发区利用政策优势和产业集中的特点,成为所在区域经济发展的新引擎,而这又带动了配套设施如区域交通设施、通讯网络、金融服务和住宅建设等的发展。
数据显示,开发区对区域经济GDP的贡献平均达到12%以上,并成为高效开发、利用土地的典范;也是中国稳定就业、创造就业的渠道之一,聚集了创新创业人才。同时,其吸引了大量资金、技术和管理经验,促进了高新技术转化与研发,培育了大批快速成长的公司——作为创新型企业的典范,它们又对传统企业的升级转型起到良好的示范和带动的作用。
开发区甚至成为国家税收和地方政府收入的重要来源。尽管受金融危机洗礼,沿海地区以出口导向为主的高新区发展速度受到一定影响。但在整体扩张、规模经济、产业转型、产品升级的背景下,高新区占中国经济的重要性日益提升。根据2009 年的数据,高新区共上缴税款3995 亿,占国家增值税的21.6%;出口创税2007 亿美元,已占全国出口创税的16.8%。2010 年,高新区创造了全国11.5%的工业增加值,8%的GDP以及16.8%的出口创汇。
成绩固然可喜,但前途亦堪忧。经过三十年的高速成长,作为一个曾经深具增长活力的经济板块,开发区的整体增长速度(包括总收入、总产值)出现了瓶颈,甚至不断下降,对城市的拉动作用的边际效应也在减退,许多高新区工业产值占当地工业产值比重降幅较大。
“如果用一个比喻来说明这个情况,这就好像是在高速公路上开动跑车,刚起步的时候马力越强,加速越快,可是一旦达到某个时速,再加大马力所得到的效果就大打折扣了。”安信证券在《高新区与新三板专题投资报告》中如是说。
究其原因:首先,随着各类开发区数量的增加,各城市经济技术开发区、高新区之间的竞争越来越激烈,项目重复建设,恶性竞争,造成了很大的资源浪费;而各地的优惠政策逐渐趋同,地区间的“政策差”所形成的“势能”日趋缩小,开发区利用优惠政策的优势逐渐削弱。“外部竞争非常激烈,外资、外来技术却没有增加,相对来说只有减少之势。蛋糕没变大,分的市场却急速增加。”对于开发区的建设发展,业内人士忧心忡忡。
其次,以往单一的通过优惠政策以吸引外资和项目的方式还带来另一弊端:即导致高技术产业组织程度低。高技术产业具有跨学科、国际性的特点,在现行经济运行体制下,仅凭“政策推动”不能有效地组织多学科的合作和取得多种资源的可靠保障;优惠政策支持的产业和领域较狭窄,而高技术产业的发展还需其它产业的配套支持,脱离全社会的综合开发与行业配套建设。这就使高新区的经济增长受到了限制,高新区的持续发展面临严峻的挑战。
同时,一些内陆地区的高新区在科研力量、产业链配合等方面还有所欠缺,这对优质企业的吸引力并不强。此外,很多高新区相继落成,竞相争取入驻企业,但因为定位不清晰,体制不到位,则又很快陷入重复建设、资源浪费、低端竞争的困局。因此,高新区的数目在逐年增加,进入高新区企业的数目也在逐年增长,但收入和产值的增长速度却在不断下降。
西安高新区大手笔的招商引资,就凸显了中国高新区发展的窘境。与发达国家相比,中国高新区前期开发规模过大,仅第一批27个国家级高新区的总规划面积就超过了美、法、日等 9 个发达国家科学园区面积的总和,平均占地面积接近后者的8倍。不规范的土地扩充,投资分散,土地利用粗放,聚集力微弱。土地资源经济价值未能得到充分体现,对高新区发展的贡献率也远未达到它应有的水平,更谈不上对环境的保护和治理。
而随着开发区不断地发展,土地、资源等制约因素开始显露出来,并有逐渐扩大的趋势。经济发展在“量”上取得很大突破,在“质”的提高上则没有发展;资源的开发与配置呈现高开采、低利用、高排放的特征,这种不可持续的发展模式,依靠要素投入和政策优惠形成的发展优势逐步弱化。此外,资本市场发展迟缓,有效激励机制远未形成,不能支持企业通过技术创新优势实现更高经济效益,制约了国家高新区的进一步发展。