爱华网世间万物都要遵循从产生到发展再到衰亡的自然规律。公共政策同其它事物一样，也有终结之时。但政策作为人类管理、改造和型塑社会的智力工具，其终结过程并非像自然生命一样会自动消亡，而是需要执政者人为地废止。2006年我国全面取消农业税政策，这一被农民盛赞为“开天辟地头一回”的重大举措，与土地革命、家庭联产承包责任制相提并论，被称之为解放中国农民的第三次制度变革。从当前学界的研究来看，人们主要从中外、城乡税制比较的视角论证了取消农业税政策的合理性与必要性，从经济学、社会学和政治学的视角探讨了取消农业税对县乡财政、农村公共产品供给和乡村治理的影响，但从公共政策变迁的角度来研究这一问题仍尚付阙如。在本文中，笔者意欲建构政策终结的动力学模型，来解释国家废止农业税条例这一政策终结现象。
一、政策终结及其动力学模型 根据P.德龙的定义，政策终结是“政府当局对某一特殊功能、计划、政策或组织，经过审慎评估的过程，而加以结束或终止。”布鲁尔则将政策终结定义为：“政策与计划的调适，大凡政策与计划无法发生功能或已成为多余与过时、甚至不必要时，则将政策与计划予以终止或结束。”[1]由此可知，“政策终结这个概念隐含了一套期望、规则和惯例的终止，政策活动的停止、机关组织的裁撤”，同时它也是“新期望的提出，新规则、惯例的建立，崭新活动的展开，机关组织的更新与发展”。[2]因此，政策终结不但意味着旧政策的结束，而且象征着新政策的开始。 动力学是理论力学的一个分支学科，它主要研究作用于物体的力与物体运动的关系。根据牛顿定律，一切物体在不受外力的作用时，总是保持静止或匀速直线运动状态。在有外力介入的情况下，当推力大于阻力的时候，物体沿着推力的方向运动；当推力小于阻力的时候，物体沿着推力的反方向运动；当推力等于阻力的时候，物体保持静止或匀速运动状态。 从动力学的角度看，政策终结意味着维持与变更政策的两种力量均衡格局的打破，亦即当主张终结现行政策的力量相对于维持现行政策安排的力量占优势时，产生终结政策的强烈需求，并在一定的条件下导致政策终结的发生。因此，与政策制定一样，政策终结也是一种政治过程，存在着推动政策终结的驱动力和阻止政策终结的抑制力，公共政策的终结与否取决于各种社会政治力量较量的结果。政策主体欲使过时无效的政策得以顺利终结，就必须对现行政策安排下的各方力量的对比情况进行分析，使推力大于阻力。由此，我们可以建构出一个政策终结的动力学模型（图略）。 现有理论一般把推动政策终结的力量分为反对政策者、明智领导者、锐意改革者和政策评估者四种，把阻碍政策终结的力量分为政策制定者、政策执行者和政策受益者三种。[3]但这种静态划分法无法充分展现各种力量的动态博弈态势。因此，本文从动态博弈过程视角出发，把政策终结的驱动力归结为触发机制的引动力、政策评估的助动力、执政理念的主动力和公共舆论的外动力四种，其中执政理念是引起公共政策终结的主导力量。把政策终结的阻动力归结为既得利益集团、意识形态障碍、体制惯性和公共舆论四种。公共舆论作为社会心理态度的一种反映，既有可能是推动政策终结的力量，也有可能成为阻碍政策终结的力量。从动力学理论可知，终结政策的推力等于或小于终结政策的阻力时，政策维持现状；当终结政策的推力大于终结政策的阻力时，政策才开始走向终结。若终结政策的推力超过终结政策的阻力越多，则政策终结的速度越快，政策就越早被终结。因此，要使一项政策终结有三种可供选择的方法：一是不断增加推力；二是抑制和消减阻力；三是增加推力和消减阻力并举。一般认为，第三种方法通常最为有效，第二种方法次之，第一种方法效果最差。 二、基于取消农业税的实证分析 2005年12月29日全国人民代表大会常务委员会第十九次会议以162票赞成，1票弃权，0票反对顺利通过了关于自2006年1月1日起废止《中华人民共和国农业税条例》的决定。这一激动人心的时刻是历史的分水岭，意味着9亿中国农民从2006年开始，将依法彻底告别延续了2600年的“皇粮国税”——农业税。从政策终结的动力学视角来看，决策者主要采取了增加推力和消减阻力并举的方式，得到了农业税政策各方利益者的普遍服从与认同。 （一）增强政策终结驱动力 1．触发机制的引动力：“李昌平上书”的符号意义 所谓触发机制，是指诱发催促公共政策终结的催化机制。拉雷.N.格斯顿在《公共政策的制定：程序和原理》一书中对此进行了专门研究。在他看来，虽然有些问题确实是日常生活中需要政府解决的困难，但是，公众反应却是消极的。当一个事项或整个事件出现，对于存在的问题，原来只是个人的话，现在突然变成了人们共同的恼怒，从而使政策议程的建立成为可能。在政治过程的背景中，一种触发机制就是一个重要的事件，“该事件把例行的日常问题转化为一种普遍共有的、消极的公众反应。公众反应反过来成为政策问题的基础，而政策问题随之引起触发事件。”触发机制对于重组公众及公共政策制定者的意识水平很重要。作为政策终结的催化剂的“触发机制的价值来自于三个因素的相互作用：范围、强度和触发时间。这三个因素共同构成要求政治变化的核心要素”。[4]范围是指一个重要事件影响到的公众的数量，如果一个事件影响到社会的很多人，就说明这一事件所反映的社会公共问题具有普遍意义，它很有可能激发决策者作出终结政策的抉择。强度指的是一个事件对公众刺激的程度，如果某个事件虽然是预料之外，但它不能将人们激发到非行动不可的地步，这一事件也不会成为政策终结的触发因素。重要事件展开的时间，也是构成政策终结重要影响的因素。某个事件虽然广为人知，也对人们有较大震动，但是时机不成熟，也不会触发政策决策者的终结行动。因此，政策终结的驱动力之一就在于当出现了如上所说的触发事件时，政府的决策者或政策的制定者能敏锐地觉察其重要性并牢牢抓住这一契机，将已经引起公众谴责的过时的、无效的政策予以废止。 在我国以农业税为载体的农民负担问题从1980年代中期就开始“浮出水面”，由于特产税分摊等办法的普遍实行，在1990年代以后迅速加重。随着农民负担问题的日趋严重化和表面化，中央政府的态度发生着明显的转变。在1985年农民负担问题仅仅是“消极因素”，1993年定性为“政治问题”，到1999年已经将其定性为“重大政治任务”。[5]对中央政府来说，农民负担问题已严重威胁到政府的长远利益，不仅影响政府的经济目标，而且也威胁到了国家的政治稳定。但在社会上特别是城市社会，人们对农民负担问题并没有引起很大的关注。2000年3月，时任监利县棋盘乡党委书记的李昌平含泪上书时任总理朱镕基同志，反映农村盲流如“洪水”、负担如“泰山”、债台如“珠峰”、干部如“蝗虫”的现状，发出“农民真苦，农村真穷，农业真危险”的呼喊。李昌平的上书通过媒体报道，震动了全国也再次引起了中央高层和社会各界对农民负担问题的高度重视，一些学者也开始把研究转向“三农”问题。在这样的背景下，2002年中央果断决策在全国推行农村税费改革，从2004年起连续四年发出“一号文件”关注三农问题。正如一些媒体所评论的，“李昌平事件”在中国农村历史上具有符号意义，作为一种触发机制，它推动和加速了国家从制度层面来解决农民负担问题。 2．政策评估的助动力：农业税负面效应凸显 政策评估是依据一定的标准和程序，通过考察政策过程的各个阶段、各个环节，对政策的效率、效能、效益及其价值进行检测评价，以判断政策结果实现目标的程度。政策评估的事实标准一般包括三个：政策效率，即政策的投入与产出或成本与收益之间的比例关系；政策效能，即某项政策达到预期结果或影响的程度；政策效益，即政策目标得以实现的程度。制度变迁理论认为，“如果预期的收益超过预期的成本，一项制度安排就会被创新。只有当这一条件得到满足时，我们才可望发现在一个社会内改变现有制度和产权结构的企图”，“正是获利能力无法在现存的安排结构内实现，才导致了一种新的制度安排（或变更旧的制度安排）的形成”。[6]政策评估从成本－收益、标的群体反应、目标绩效三个方面反映出一项政策的好与坏。因此，它既是政策终结的前提和依据，同时也是政策终结的驱动力之一。经过这些多元评估主体的评估之后，政府政策的制定者就可综合他们的评估结果，从而得出比较公正、客观的结论并以此来决定是否应该终止原来的政策、计划和组织。政策终结只有建立在这样的综合评估结果之上才是真正可行和科学的，也才是最有说服力的。 新中国建立初期，为了解决资本相对稀缺与发展重工业的目标之间的矛盾，政府通过农业税和工农产品剪刀差提取农业剩余以支持工业和城市的发展。据统计，在改革前的1950年至1978年的29年间，政府通过农村税费制度提取农业剩余4500亿元，平均每年155亿元。在1979年至1994年的16年间，政府通过农村税费制度提取农业剩余12986亿元，平均每年811亿元。[7]农业税政策为国家在短期内积累社会财富建设完整的工业体系奠定了基础，对于我国经济发展发挥了不可磨灭的贡献。目前我国的国内生产总值已达到13万亿元，非农产业占国内生产总值的比重达到85%，农业税占财政收入的比重已经从1950年的41%下降到2004年的不足1%。2001年我国的农业总产值占整个GDP的比重为15.2％，2001年农牧业税人总额为285.8亿元，如果包括耕地占用税、农业特产税和契税则为481.7亿元，当年我国的社会固定资产投资总额为37213.49亿元，即使把农业各税都提高一倍用以支持工业建设，也只不过是使全社会的固定资产投资增加了1.3％。[8]从这些数字的比较中，可以看到从农业提取积累以支持我国工业发展的阶段早已过去，工业发展所需要的积累必须来自非农产业的部门。 另一方面，农业税政策的执行成本越来越高。根据党国英对河北某地的调查，在一些合理假设下进行计算，每向农民征收1元税费，国家付出的代价是1.7元。[9]在“收税养人、养人收税”的逻辑支配下，基层政府机构膨胀，冗员沉重，蜕化为侵害农民利益的汲取型政权。从1994年到2000年，全国县乡财政供养人员由2251万人猛增至2959万人，平均每年仅“人头费”一项就需增加地方财政支出上千亿元。到上世纪末，乡镇政府借农业税之名向农民的集资摊派等行为不断扩张，农民已不堪重负，以至在一些地方最终酿成农民集体围攻乡镇政府和大规模上访等恶性事件的屡屡发生。农业税政策已进入老化失效周期，政策运行的社会成本越来越大，其制度绩效与合理性日渐式微。 3．执政理念的主动力：以人为本的价值导向 在整个政策运行过程中，执政者的价值观起着主导性的作用。正如布罗姆利所言：“不存在单一有效的政策选择，只存在对应于每一种可能的既定制度条件下的某种有效率的政策选择。去选择某个有效率的结果，也就是去选择制度安排的某个特定结构及其相应的收入分配。关键的问题不是效率，而是对谁有效率？”[10]一项政策变迁离不开其所处的社会价值环境，而一个国家的发展战略和执政理念构成社会价值的核心要素和主流方向。执政理念是政党在执政过程中对自身执政活动的总的观点和看法，是政党用以指导整个执政活动的根本原则，是一个政党对执掌政权的宗旨、目的和价值追求，是对为了实现这一宗旨、目的而制定和实施的执政方针、原则、方式等方面的认识和把握。执政理念作为政党对于执政活动所形成的理性认识，反映的是政党在执政过程中的整体态度。一旦形成，就会贯穿于政党的全部执政活动之中，转化为党的路线方针和政策。正如罗尔斯在《正义论》开篇中说道:“正义是制度的首要价值……某些法律和制度，不管它们如何有效率和条理，只要们不正义就必须加以改造和废除”，[11]因此，那些与党的执政理念相悖的政策必然要被废除。 改革开放后的一段时期内，“经济增长”占据我国执政理念的核心位置，成为公共政策的核心和社会发展的主导价值取向。但片面追求经济发展战略所带来的负面效应越来越凸显，如城乡发展失衡、贫富差距扩大等。党的十六大以来，党中央审时度势地提出了科学发展观和构建社会主义和谐社会的战略指导思想。这对政策制定者的传统价值观产生冲击，促进政策制定的价值理念从“以物为本”的发展转向“以人为本”的发展，共享改革成果成为衡量政策价值的重要标准。这种理念在“三农”政策价值取向上主要体现为“少取、多予、放活”的六字方针。在总结几十年来处理城乡关系问题经验的基础上，2003年中央提出了“统筹城乡经济社会发展，建设现代农业，发展农村经济，增加农民收入，是全面建设小康社会的重大任务”的要求。2004年在中央农村工作会议进一步强调，“更多地关注农村，关心农民，支持农业，把解决好农业、农村和农民问题作为全党工作的重中之重，放在更加突出的位置”。2005年党的十六届五中全会又提出了“建设社会主义新农村”的重大战略任务。从国内来看，近年来我国经济持续快速发展，国家财力不断壮大，国家财政有能力和实力承担取消农业税的成本。从国际上来看，世界各国的税收制度基本不单独设立农业税这一独立税种，发达国家尤其如此。显然，无论从党的执政理念，还是从国际背景来看，取消农业税已势在必然。 4．公共舆论的外动力：弱势群体的道德感召 在公共政策运行环境中，公众舆论确定了公共政策的基本范围和方向。[12]公共舆论既是影响和阻碍政策终结的要素，也是促使政策得以终结的要素。可以说，反对政策终结的人借助媒体制造出的公共舆论就是阻碍政策终结的要素，反之，赞同政策终结的人借助媒体制造出的公共舆论就是推动政策终结的要素。因此，公共舆论是公共政策得以终结的催化剂，其作用不可小视。无论在资本主义社会还是在社会主义社会，公共舆论在政治生活中都有着极其重要的影响作用。国内外的许多政策实践也都表明，当公共舆论对政策终结持积极态度时，政策终结就显得比较容易；相反，当公共舆论对政策终结持消极态度时，就会阻碍政策终结的进行。在西方国家，公共舆论因为在政治生活中的特殊作用而被誉为“第四种权利”。托马斯·戴伊甚至将媒体制造出的公共舆论作为新政策制定和旧政策终结的必要条件。[13]
随着中央政府对“三农”问题的高度重视，媒体逐渐出现大量“三农”议题的报道，农民的弱势群体地位和贫苦生存状态通过各种媒体传达到公众视野中，赢得了社会各界的广泛同情。2003年中秋节温家宝总理在看望国务院参事室和中央文史研究馆工作人员的座谈会上，引用唐代诗人白居易的诗句：“心中为念农桑苦，耳里如闻饥冻声”，来表达他对农民的关切之情，经媒体报道后使公众深受震撼，深为感动。[14]在理论界，不少专家学者从减负增收、农民权益保护等方面，不断呼吁减免农业税，改革现行农业税制，给农民以国民待遇，努力消除“一国两策”的城乡二元社会结构。全社会形成了关注“三农”的空前舆论氛围，为取消农业税提供了充分的思想合力与理论支撑。 （二）消减政策终结阻动力 1．“两个趋向论”消解“淡化论” 制度经济学认为，基于人们对现实理解基础上的意识形态是构成制度安排约束的一个重要条件。一致的意识形态可以降低交易费用，是制度变迁的节约工具；落后的意识形态会使制度变迁扭曲变形甚至无法实施。受几千年“皇粮国税”封建意识的影响，一些人对取消农业税持怀疑担忧的态度。譬如河南省某农业部门官员在接受记者采访时就表示，取消农业税对中国农村的政治经济文化和意识形态都是一个冲击，会淡化农民的国家意识和集体观念。[14]胡锦涛在党的十六届四中全会上提出了“两个趋向”的重要论断，即“纵观一些工业化国家发展的历程,在工业化初始阶段，农业支持工业、为工业提供积累是带有普遍性的趋向；但在工业化达到相当程度以后，工业反哺农业、城市支持农村，实现工业与农业、城市与农村协调发展，也是带有普遍性的趋向”。“两个趋向”的重要论断，从全局和战略的高度提出了新阶段解决“三农”问题的指导思想，是我们党对工农关系和城乡关系发展趋势认识的进一步升华，对于我们科学认识和把握经济社会发展规律，解决“三农”问题具有重大的现实指导意义。“两个趋向论”有力驳斥了“淡化论”，为取消农业税提供了坚强的理论后盾。 2．加大转移支付消除基层干部忧虑 既得利益者是指那些因政策而受惠的个人和组织。这些人大多数是该项政策的积极倡导者和拥护者，他们从政策中获取利益并满足于这种状态。对于他们来说，除非政策朝着更有利于他们的方向变动，否则，他们就会强烈要求保持现状，维护现有政策。农业税政策在基层执行过程中具有“搭车功能”，是县乡政府各种名目摊派集资搭车征收的载体，如果没有农业税，其他各项费用都难以征收。“皮之不存，毛将焉附”。取消农业税无疑对基层干部的既得经济利益产生影响。同时农业税的彻底取消使乡村干部唯一可以“索引”国家强制力的渠道不复存在，诸如灌溉、道路、教育、卫生等涉及农民生产生活的公共物品生产也往往无法收取费用，使农村公共产品提供陷入困境。为保证免征农业税后基层政权和农村义务教育正常运转，中央和地方政府加大了财政转移支付力度，为支持取消农业税后的乡村治理提供了坚实的财力保障。截至2005年，中央财政累计已安排农村税费改革和取消农业税转移支付资金1830亿元。从2006年起财政每年将安排1000亿元以上的资金用于支持农村税费改革的巩固完善，其中中央财政每年将通过转移支付补助地方财政780亿元。并继续加强“三补贴”政策和支持农业生产综合能力建设。同时，将乡村两级干部工资纳入国家财政统发范畴，保障乡村组织的正常运转和工资正常发放，从而防止基层干部聚敛和农民负担的反弹。 3．启动综合改革消解体制惯性 公共政策制定和实施都需要借助于一定的组织载体。特别是政策的实施，必然会形成执行指挥层面、执行协调层面和具体操作层面的专门机构。公共政策终结过程中如果不及时对这些专门机构进行分解、压缩、转型或精简，体制的惯性就会使原政策“回潮”，偏离公共政策终结的预期目标。历史上税费改革进行过不止一次，像唐朝时的“两税法”、明朝时的“一条鞭法”、清代的“摊丁入亩”等等。但每次税费改革后，由于当时社会政治环境的局限性，农民负担在下降一段时间后反而会涨到一个比改革前更高的水平，走向原先改革目的的反面。明清时期的思想家黄宗羲称之为“积累莫返之害”，这就是所谓的历史上有名的“黄宗羲定律”。一些学者的调查表明，农业税虽然取消了，但农民负担反弹的压力依然很大。农村乱收费的主体开始由基层政府转向职能部门，收费的名目开始由行政事业性收费转向经营服务性收费，收费的对象开始由农民转向中小学生等。为跳出“黄宗羲定律”的怪圈，摆脱“加重—减轻—再加重”的恶性循环，2006年中央不失时机地推进农村综合改革，进行乡镇机构、农村义务教育和县乡财政管理体制改革，大力精简乡镇机构和人员，提出了“五年内乡镇机构编制只减不增”的改革目标，从根本上消除了农民负担反弹的体制根源。 三、结论与启示 政策终结是政策运作过程的最后一个环节，也是政策更新与政策发展的逻辑起点，及时地终止一项多余无效的或已经完成使命的政策，有助于提高政府的执政绩效。由于政策终结暗含着错综复杂的利益斗争，因此它要求决策者运用高超的政治智慧和政治艺术，采取灵活的策略，加以妥善处理。中央政府审时度势果断废除农业税条例的做法，为其它一些过时无效的政策的终结提供了宝贵的经验借鉴和启示。 首先，准确把握政策终结的时机。选择恰当的时机是政策终结成功的一个重要因素，从某种意义上来说，政策终结成功与否完全依赖于时间和机遇。美国学者金登提出的“三源流”理论认为，在政治社会生活中，存在这问题源流、政策源流与政治源流三股涌动的力量。问题、政策和政治这三个因素就像三条溪流，平时各自互动，互不相干。当三股溪流汇合在一起时就会打开一扇“政策之窗”，从而促成一项完整的政策产出。[16]但是政策之窗并不经常打开，而且政策之窗开启的时间并不长。决策者需要抓住并利用政策之窗开启的机会促使问题、政治与政策议题这三个源流的结合，以确保政策议程的启动。历史时间是不可逆转的，如果我们在“第一轮选择”时不抓住历史的机会进行改革，时过境迁，通过渐进的改革实现制度变迁的希望就有可能落空，到头来不得不走向“剧变”的道路，社会就要蒙受更大的损失和痛苦。中国的一句古话精当概括了政策终结的最佳时机，即“天时地利人和”。 其次，广泛积聚政策终结的支持力量。一项公共政策在何时何种程度上被终结，一定程度上取决于终结这项政策所受的阻力和推力的对比情况。政策终结其实就是一个赞成终结和反对终结双方的博弈过程，是双方力量的角逐。因此，为使那些过时的、无效的政策得以终结，凝聚和增强终结政策的推力，分化和削弱终结政策的阻力是关键，而要增强终结政策的推力，就必须充分挖掘和利用政策终结的动力系统因素。 最后，建立完善科学的政策评估机制，适时公布政策评估的结果，避免过时无效政策给社会造成更大的损失。在政策终结过程中要及时启动配套政策措施，避免因政策终结而出现管理真空问题，防止因体制惯性而引发的旧政策回潮问题。同时，还要充分发挥新闻媒体的传播扩散与舆论导向作用，为政策终结营造良好的舆论环境，从而赢得社会公众的广泛支持与理解。 参考文献 [1]贾湛、彭建锋(主编).行政管理大词典[M].北京:中国社会科学出版社,1989:556. [2]林永波、张世闲.公共政策[M].台湾:台湾五南图书出版公司,1982:354. [3]宁骚.公共政策[M].北京:高等教育出版社,2000:369-371. [4][美]拉雷.N.格斯顿.公共政策的制定:程序和原理[M].成都:重庆出版社,2001:23-24. [5]林万龙.政府为什么要推行农村税费制度改革[J].中国农村观察,2003(5). [6][美]科斯，A·阿尔钦，D·诺斯,财产权利与制度变迁[M].上海:上海三联书店、上海人民出版社,1994:274. [7]刘书明.统一城乡税制与调整分配政策:减轻农民负担新论[J].经济研究,2001(2)． [8]林毅夫.有关当前农村政策的几点意见[J].三农中国,2004(1). [9]党国英.乡村低水平均衡:发生机制与突破路径[J].战略与管理,2003(5). [10][美]丹尼尔.W.布罗姆利.经济利益与经济制度:公共政策的理论基础[M].上海:上海三联书店、上海人民出版社,2006:5. [11][美]约翰.罗尔斯.正义论[M].北京:中国社会科学出版社,1998:15. [12]陈振明.政策科学:公共政策分析导论[M].北京:中国人民大学出版社,2003:366. [13][美]托马斯.R.戴伊.自上而下的政策制定[M].北京:中国人民大学出版社,2002:147. [14]中新社.温家宝谈民生:心中为念农桑苦,耳里如闻饥冻声[N].中国新闻网,2003-09-11. [15]卢波、郭高中.取消农业税之后[N].瞭望东方周刊,2005-03-01. [16][美]约翰.W.金登.议程、备选方案与公共政策[M].北京:中国人民大学出版社,2004.
