爱华网正如法有良法、恶法一样，制度也有好制度和坏制度、优质制度与劣质制度之分。一套好的制度规则，对于一个社会、一个国家是极为重要的。在行政绩效上，一种好的行政形态背后一定有好的制度在支撑；而任何行政绩效黑洞的显现，也必然有着制度方面的病灶。 从公共澡堂看制度病灶 乌克兰政府为遏制腐败曾作出一项规定，禁止政府官员上公共浴室泡澡。泡澡是俄罗斯民族延续数百年的一种消遣，俄罗斯著名作家基里亚洛夫斯基曾在一本书中写到：“澡堂是每个莫斯科人都要去的地方。没有澡堂的莫斯科，就不叫莫斯科了。”苏联时期，人们到澡堂聚会更成为一种习惯。现在许多人去浴室已经不单纯是去洗澡了，而是和朋友们聚会，澡堂因此成了人们谈生意、叙友谊的交流场所，也成为官员遭受商人“收买”的腐败之地。 从一种民族性习惯入手铲除腐败滋生的土壤，乌克兰政府的这一规定不能说不好。但是进一步的问题在于，靠什么来实施这项规定？也就是以何手段来制止官员去浴室泡澡。任何规则的价值，就在于具有可操作性，否则再严厉的规定都是没有意义的。是在公共浴室派驻警察，对每个到浴室泡澡的人进行检查；还是进行摄像监控，再对每个人进行身份核对？正像许多措词严厉却无惩治机制的制度一样，“官员禁泡澡”规定也一直处于无效力的窘境。 制度的质量决定着制度的效能，更为重要的是此类“不可实行性”制度的副产品，导致行政信誉的流失。它一方面迫使公共部门的人们说谎：即使是正常行政往来中的迎送也不会予以承认；另一方面，对这样中听、中看不中用的规则，会产生滑稽的“观赏”乃至嘲讽态度，其信誉后果是消极的。 类似例子不胜枚举，而每一个这样的例子都经不起理性诘问。任何游戏规则是根据实际需要制定出来的，必须有具体的针对性，如果不是这样，就没必要制定。但很多制度，装饰性功能太强，实际制约力太小，“印在纸上，贴在墙上，落不到行动上”。
在技术上，制度设计必须非常严密科学，否则一项制度会衍生出某种社会问题。如今天在各城市的一些场所，人们少不了听到“要发票吗？”嗟亩凳塾铮獗幌烦莆爸泄厣屎蛴铩薄４蛹际踅嵌人担嗨萍俜⑵薄⒒婆Ｆ敝嗟摹昂谏⒒疑唐贰蹦岩悦鹁涫凳侵贫嚷┒吹牟铩Ｊ裁词欠⑵保考俜⑵甭蛄烁墒裁矗坑械耐夤私⑵蔽蠼馕站荩涫盗秸咄耆煌４右环矫嫠担⑵焙褪站菀谎伎勺魑虻ノ槐ㄏ钠局ぃ欠⑵北仁站莞嘁徊愎δ埽橇暗摹?br>按照中国的征税制度，采用“以票抵税”办法，企业提前向税务部门购买发票，在商业交易中向付款方开具发票就等于缴了税。税务机关查税，则普遍以“查税看票”为准。这样的制度设计，发票成为税收中最主要环节，同时也成为最脆弱的环节。一些不良企业用假发票冲抵免税项目，或虚报招待费来达到逃税的目的。中国国家税务总局公布的“2004年十大涉税案件”中，有6起有制售假发票行为。发票属于计划经济的产物，发票制度是可考虑取消的。
绩效黑洞的两种表现
劣质的游戏规则构成的绩效黑洞到底有哪些呢？
第一是制度无效。这种无效，一是无效力（制约作用），二是无效益（政治产出）。规则创制是花费大量成本的，无效力和无效益就成为一种只有负面意义的耗费行为。
关于制度，西方制度经济学家有个比喻：每个人不过是一条拴在树上的狗，制度就是拴狗的绳子的长度。绳子的长度，决定了狗的活动范围，制度则决定着人们的行为。但在我国的制度经历中，一个意味深长的现象是，制度并不能有效决定人们的行为———大量的制度在一边，大量的“非制度行为”、大量的腐败则在另一边，或者说，一方面是大量成本不菲的制度规则在不断产出，另一方面是这些制度规则下的大量腐败行为。
这种“制度下的腐败”或“制度中的腐败”，不仅是对劣质制度的一种拷问，更是对劣质制度的一种揭示。
第二是导致制度不信任，也就是制度信誉差。好的行政以其好的制度支撑，而劣质的游戏规则必然造成行政低绩效、无绩效。当制度、法律、规则制定得不公正、执行不公正或者制度成为摆设成为常态的时候，对制度的不信任，就会成为一种不成文的制度。人们内心遵从的，将不再是公开的制度和法律等规则，而是利己的律令以及各种通行的潜规则———强者践踏规则，弱者被迫服从规则；明里遵守规则，暗里破坏规则。
制度性不信任通常是导致社会内耗和社会暴力的渊薮。在一个制度不信任的社会里，弱者的普遍选择是心字头上一把刀一一“忍”，当忍无可忍时，暴力就可能成为唯一解脱途径。
制度设计的三条规则
公共部门要提高制度设计的质量，必须坚持三条原则。
制度设计必须持定“无赖原则”。在制度设计时，应有这样一个假设，就是每个人都是“无赖”，只有以硬性的制度钳制才能让他们规规矩矩地服从公共利益。这是英格兰著名思想家休谟提出的，制度设计要从“最坏”情形出发，不能对人的“觉悟”心存侥幸。
制度设计在技术上，必须具有可行性。制度是用来派用场的，不是用来装饰的。它必须具体、可操作，具有内在逻辑性。凡是具有“不可行性”或“低度效益性”的制度，都是没有意义的东西，除了造成浪费和信誉流失等负功能，没任何正面收益。
制度设计不能搞“原则上”。制度是刚性的外在约束，不能有收缩空间和“原则上”、“一般情况”、“酌情”等模糊地带。制度设计必须考虑无懈可击、无缝可钻、无“特例”可言。广州市委组织部2005年出台的《关于党政机关领导干部在社会团体兼职问题的通知》中，规定党政机关领导干部“原则上”不得兼任社会团体领导职务。因“特殊情况”确需兼任与本职业务工作密切相关的社会团体领导职务的，必须事先报批。
很多事情，正是由于把严肃的原则演变为“原则上”，最终为制度撕开一个口子。这些模糊，为某些违规违纪行为预设了后退之路。很多本该严厉查处的违规违纪的人和事，正是由于有“原则上”这样的漏洞，才大事化小，小事化了，严重损伤了党规政纪的威信。这种冠冕堂皇的规章，最终只能是“牛栏关猫式”的摆设而已。
