爱华网党的十六大报告已明确指出，城乡统筹是全面建设小康社会的一项重要内容。根据我的学术研究和工作体会来看，无论把城乡统筹作为目标、政策，还是作为工作、方法，人们对它的认识都还不能说是清楚自觉的。因此，这里就下述三个问题谈一下我的看法，即为什么要实施城乡统筹，城乡统筹的真实含义是什么，以及当前城乡统筹要做的有哪些主要工作。一、先进生产力的必然要求这个标题就是对为什么要实施城乡统筹的简括回答。为了说明这一点，需要对当前普遍存在的两个主要看法做一个分析。一个看法认为，城市化是现代化的必由之路和一般规律，所以必须统筹考虑农村城市化的问题；另一个看法认为，没有农村的现代化就没有中国整体的现代化，因此必须以某种统筹的方式来协调城乡的发展，遏制城乡差距的扩大，保证农民的利益。这两个看法一般说来是有道理的，但缺乏中国现代化的针对性。首先，必由之路和一般规律的看法基本上是以发达国家的现代化经历为根据或以它们的模式或水平为标准的，然而这些经历、模式、甚至水平根本不适合中国。至少由于中国农村人口太多，发达国家那种由市场自由化机制而自然达致的城市化进程就无法适用于中国，而作为产业结构变化自身特征的农业小部门化趋势，在太多农村人口的中国也将呈现出与发达国家不同的形态。其次，城乡差距本身与是否以及能否现代化并无直接关系，而保证农民利益则是一个道义问题。然而如果问题仅在于此，那么现在要求的城乡统筹必定另有含义，因为过去我们采取城市剥夺农村的做法恰恰也是对城乡的一种统筹，但却和今天的要求正好相反。因此，实施城乡统筹既不是为了城市化，也不仅仅是出于对农村发展的道义考虑，而是包含了这两层含义的某种先进生产力的必然要求。中国要建设的是具有自己特色的社会主义现代化，所以，必须坚持共同富裕的原则，必须遏制城乡差距的扩大。但是，这种政治理念并不是主观臆测，而是一种自觉的选择。因此，一方面必须谋求整体协调发展，另一方面则要求在各阶段都能有保证共同富裕的切实手段。如果说过去城市剥夺农村也是一种城乡统筹，那么不管道义上对不对，至少也是条件所限的一种迫不得已，而且那时候城市的生活水平也不高，在这方面的城乡差距还没有今天这么大。正因为如此，在全国取得了翻两番的发展之后的今天，生产力水平已大大提高，这就不仅在道义上，而且在物质手段上有了保证全体人民共同富裕的条件。具体说来，先进生产力应是技术潜能和公正机制的统一，所以尽管发达国家的生产力水平很高，但却未必是先进生产力，那里如果有什么城乡统筹，也只是市场运作的自然要求，而不具有中国城乡统筹的自觉选择意义。二、城乡协调互助的政策机制这个标题可以作为城乡统筹是什么的简括回答。道义原则和必备的物质条件提出了城乡统筹的要求，但如何实施城乡统筹的另一个前提是弄清楚城乡统筹是什么，或者说要实施什么样的统筹。毫无疑问，中国特色是在自觉选择中生成的，包括主观和客观两个方面，即一方面有明确的政治理念，另一方面有对中国诸发展条件的合理开发和利用。正因为如此，尽管具体的城乡统筹有各种各样的工作和方式，但作为全面建设小康社会的一项重要内容来讲，城乡统筹应该（也只能）是建立能够达致城乡以协调互助的方式来发展的政策机制。所谓协调互助，主要指城市和农村各自的发展一方面要尽可能地对城乡双方都有利，另一方面要尽可能不违背、并且有利于社会的整体进步。只有这样，共同富裕才能成为发展的目的，而发展也才能成为共同富裕的保证。具体的协调互助方式很多，比如按一定标准由农户直接向超市提供农副产品的所谓“农改超”做法，一方面满足了城市对物质生活条件不断提高的要求，另一方面又开发了农村生产技术潜能，并增加了农民收入。然而具体的做法是因地制宜和不断变化的，城乡统筹则是促使和保证这些做法合理高效的一整套机制，并主要体现为各种政策和法规。在这些机制中，最主要的有以下几个方面。第一是平等机制。城乡统筹要建立的平等机制并不等于共同富裕的平均化，因为无论是城乡比较还是城乡各方乃至一个具体单位（比如村或企业），每个人的经济收入、生活水平、发展机遇等各方面的差别总是存在的。城乡统筹并不是（事实上也不可能）消除这些差别。而是在社会、经济、政治等各方面建立符合协调互助原则的平等机制。在这方面要注意的是，既不要以各种所谓实际情况、条件不成熟等借口来延缓这种平等机制的建立，也不要以理想的期望赋予这种平等机制所不能和不应承载的功能。第二是社会繁荣机制。城乡统筹并不只是针对经济运作的，它作为运作规则，所包括的领域和要解决问题是全方位的，因此是一种促进社会繁荣的机制。如果说，平等机制主要针对主体的身份待遇，那么社会繁荣机制更多是在公正原则前提下的运作方式。由于农村在发展条件方面相对城市来讲处于弱势，合理有效的社会繁荣机制就必然会具有对城乡发展进行协调和统筹的功能，或者反过来讲，只有城乡统筹才能达致社会繁荣所必需的运作机制。第三是科技进步机制。这一点对城乡统筹来讲特别重要，因为当今世界的市场竞争主要取决于科技对产品增值所起作用的能力和程度。由于世界农产品的数量已能够满足人口的生存需要，对于发达国家来讲，农产品出口就是一种纯赢利。中国则不同，一方面，世界意义上的经济一体化使中国不得不参与这种纯赢利的竞争，但是另一方面，只有通过科技进步才能最终使众多农业人口摆脱单纯数量型增长的低收入境况。第四是由上述三种机制所提供或形成的对于新增生产力的促进、保护、协调和统筹机制。相对说来，前三种机制是这种机制的条件，而这种机制才是中国特色社会主义现代化自觉选择的基本常态。我们现在还很难说这种城乡协调和统筹机制的具体内容是什么，但它所要达到的效果，是使农村这一自然区域成为包括城市和农村两方面的社会整体单元的发展空间，而不是建设负担；使农业成为整体经济的优化要素，而不是亏损补贴；使农民在各种产业化过程中形成新的生存方式，而不再是劳动力转移的压力。三、当前的几项主要工作城乡统筹的工作千头万绪，认识也参差不一。比如，农村城市化、郊区城市化、城乡一体化，等等这些说法尽管都可能含有第一节中所说的普遍看法的误解，但毕竟是意识到了城乡统筹的迫切性和必要性。为此，我认为下述几项工作应是当务之急。这几项工作并不是城乡统筹的具体办法，而主要是指政府行为的改革路径。第一，统一领导和统一管理。当前最要紧的工作应是对城乡统筹工作有一个统一领导和统一管理。这种统一并不是抹杀地域差别，而是指为建立健全第二节所说的各种机制提供一种共同的根据或原则。可以说，统一领导和统一管理是从实际操作层面彻底打破各种城乡二元结构的前提。为了形成这种统一领导和统一管理，必须建立相应的领导机构和管理规则。建立统一领导的机构，是城乡统筹的任务决定的，因为现有的政府及职能部门基本上仍是以城乡二元结构的体制来设置的，至少，现有的机构都缺乏城乡统筹所必需的协调功能和统筹权力。城乡统筹是全局性的工作，相应的领导机构可以考虑由各级政府最高领导人负责，由各（或主要）职能部门的领导共同组成。除了日常工作外，还有必要建立由各职能部门主要领导参加的联席会议制度，以处理城乡统筹中带有政策性的重要问题。这个机构的建立及相应权限和职能等问题，应由各级人大以立法形式加以确认和保证，同时规定相应的监督机制。所谓统一的管理规则，主要就是在居民身份和待遇上实施同一标准。这方面最明显的问题就是户口。其实，城乡居民在权利和待遇上的差别是由体制来划定和保证的，但正因为如此，户口的区别只是为了这种划分和保证而采取的一种手段。所以，现在的问题根本不是把农村户口转为城市户口，而是彻底改变现行的户籍制度，将所有居民按同一规则管理。当然，这样做既不等于城乡差别消除了，更不等于农民的收入就能够增加了，而是提供一种统一管理机制，把户口与各种权利和待遇分离开来，使户籍成为单纯的人口管理。其他诸如社会保障（特别是低保）、就业、教育等问题也是如此，有了同一的规则和标准，并不等于实际差别的消除，而是打通城乡统筹运作中的各种体制隔离或掣肘。比如，城乡低保实施统一标准，但通过具体核算（比如年龄、生活资料、就业潜能等情况）实际的保障数额是不一样的。规则或标准统一或同一了，城乡统筹才能有公平和公正的管理机制，而要做到这一点必须首先纠正三个不正确的看法。一是二元结构的思维习惯，这种思维即使是从道义上维护农民利益，也总是以城乡分别对待为前提；另一是怕苦畏难，总是强调所谓现实情况，凡事都要分几步、慢慢来，殊不知这样麻烦反而更多；还有一个就是片面理解共同富裕，好像统一管理或者同一标准就是城乡一样化、就应该没有城乡差别、就财富平均主义了。应该说，这些对城乡统筹机制的误解，其实都是和二元结构的思维互为因果、互为表里的。第二，增强服务性管理职能，缩减控制性行政权力。中国的政治体制是城市领导农村，反映在行政权力方面就是省、市、县、乡的管辖结构。如果说，统一领导是给城乡统筹以法定权力和有效职能，统一管理是给城乡统筹以公正原则和合理机制，那么增强政府的服务性管理职能、缩减其控制性行政权力就是城乡统筹的实际运作形态。
事实上，城乡发展总是有差别的，农民要求的其实只是公正和互助的发展机制。在城乡统筹工作中，目前最大的运作障碍是只有城市统辖农村，而农村根本无法把农村和城市结合起来筹划自己的发展。矛盾主要集中在市与县、乡（在直辖市则是市与区、县）的发展关系上。区、县要发展，就要做规划、上项目，但这些都要市来审批，且不说区、县在政策上几乎没有自主权，仅这些审批手续的极为繁琐、过程的极为缓慢，就已经成了区、县发展的最大障碍。说是权力下放、属地管理，但现行行政区划结构的控制性权力以及职能部门的条块分割权力使这种权力下放和属地管理几乎成了一句空话。因此，在规划、项目、基建、社会保障等各种发展政策和操作规则方面，仍是城市、尤其是上一级城市说了算，城乡统筹仍是城市控制农村。为此，城乡统筹亟需针对现在行政区划的管辖结构实行政府职能的转变，使之增强服务性管理职能，尽可能缩减其控制性行政权力。具体说来，权力应该在基本立法、监督指导和协调统筹的意义上高度集中于省（直辖市）一级，但这一级的领导机构只是实施这种权力，而不是拥有一定地域和人口的实体单元。在宏观计划、规划以及基本政策做出之后，除了一些特大或特殊的项目外，市对于区、县应实行备案制，彻底废除审批制。这里的道理在于，政府的职能主要是对社会经济各领域实施服务性管理，其相应的权力只在于保证这种管理的有效，而不是为了控制各领域的实际运作。这个道理当然对各级政府及职能部门都适用，但对于城乡统筹来讲，当务之急是从行政区划的角度破除城市对农村的控制。第三，保障和落实农民生产资料的所有权。这里讲的主要是土地问题。其实，上述第一、第二项工作是总体性的，其中就包括了对土地问题的政策法规和统筹机制的改革，只是因为土地问题过于突出，农村对此的放映特别集中，这里才专门作为一项紧迫的主要工作提出来。除了私有经济实体，中国真正拥有生产资料的人就是农民，因为他们有土地，而就中国的实际情况来讲，城乡统筹要解决的直接问题恰恰是以土地为基本生产资料的农村的发展。但是，土地之所以成为“问题”，在于它不仅是农民的基本生产资料，而且还是农民的生活资料和生存环境。这就是保障和落实农民生产资料所有权的根本困难之所在。从名义上讲，农民的土地是集体的。除了历史上城市剥夺农村的需要之外，城乡二元结构的客观性（或真实性）还在于，只有以集体经济的方式才能保障土地对农民所具有的生活资料和生存环境的性质及作用。现行的各种责任制，从法律角度来讲，土地仍是集体的，农民只是在经营方面对土地拥有部分的所有权。但是，如果土地仅仅是生产资料，那么以集体名义所保留的所有权就没有意义，或者这些有限的土地将不足以维持农民的现代生存。因此，城乡统筹的一个迫切工作，是从农村发展和农民共同富裕的角度来保障和落实农民生产资料的所有权，具体说来，就是给名义上土地的集体所有以实质性内容。这个内容主要包括两个方面。一是在征地和占地问题上集体的权限，另一是农民在经营和处置土地时的实际权限（也即农民对土地所拥有的那部分所有权的实际状况）。就第二个方面来讲，人多地少和土地附加值太低是客观存在的矛盾，但这是一个随着农村发展才能逐步解决的问题，而且各地正在根据自己的实际情况摸索和实施着各种创新办法。当前比较突出的问题是第一方面。总的说来，在征地问题上仍是从城市考虑，甚至想方设法侵占农村的利益；在占地问题上，主要是集体的权限太小，在项目规划、房地产开发、土地融资、村镇改造、基础建设等各方面几乎都由城市说了算。这种情况不改变，城乡统筹就无从实施，甚至只会重蹈牺牲农村发展和农民利益的老路。
