爱华网------透过“北京共识”看中国经济改革
摘要：“北京共识”将中国经济改革的成就归功于渐进式的改革模式，进而极大地推崇这一模式，并引起了全面的共鸣。实际上，用渐进式的改革模式来解释中国的改革成就不确切，而且难以解释历史事实。通过回顾中国的改革历史，我们认为放权与收权交替推进的战略才是国民经济持续、稳定、快速增长的主因。放权增强了地方的积极性，激励了其创造力，保证经济沿着市场经济的轨道快速增长；收权制约地方乱用权利和控制改革中的越轨行为，保证了社会稳定和经济的有序运行。
关键词：北京共识 放权 收权 经济改革
一、问题的提出
英国著名思想库伦敦外交政策中心在2004年5月发表乔舒亚·库珀·拉莫的一篇论文，题为《北京共识》，对中国20多年的经济改革成就作了全面理性的思考与分析，指出中国的经济发展模式不仅适合中国，也是适于追求经济增长和改善人民生活的发展中国家效仿的榜样。[①]北京共识一出台，经济学家、社会学家和政策决策者们便将其等同于一种经济发展模式——渐进式改革模式；并认为北京共识之所以如此引人注目，是因为它作为一种渐变的改革模式已经历了26年的检验，并取得了骄人的成果。[②]
但是就北京共识而言，人们首先认可的是中国改革的巨大成就，没有这20多年来国民经济持续、稳定、快速发展就不会有北京共识，即使是拉莫本人也是在分析中国改革的巨大成就并归因于一定的改革模式之后才提出北京共识；其次，如果改革的成就真正源于一定的改革模式，人们为了溯源才会肯定这种改革模式。如果将中国经济持续、稳定、快速发展归因于渐进式改革模式，似乎太笼统，无法解释历史事实。实际上，50年代的南斯拉夫和60年代晚期的匈牙利开始的渐进式改革取得了一定的成功，但到80年代后遇到了困难，中国的改革战略在很大程度上沿用了东欧渐进式改革的许多方法。[③]如果说中国运用渐进式改革而成功，那么为什么它适用于中国却不适用于东欧呢？由此可见，用渐进式改革方式解释中国改革取得的巨大成绩不确切，其背后必然隐藏着更深层次的内容。
国内各界力图解释中国经济改革取得巨大成就的原因。其中极具代表性的观点是，中国的经济绩效来自于一定初始条件下的体制外经济的快速增长。樊纲将制度转轨中的经济分为国有和非国有两大部门，并把经济转轨过程的实质概括为非国有经济比重的加大和国有经济比重的下降。并认为中国自1978年以来的改革绩效不在于国有经济改革的完成，而应该归功于非国有经济的发展。[④]吴敬琏在《通往市场经济之路》一书中指出，中国经济改革的战略和苏联东欧改革的真正区别，在于中国是从体制外开始，大力发展非国有经济，从而使经济越过了市场取向不可逆转的“临界点”，这是促使经济迅速发展和繁荣的根本原因，也是中国改革获得巨大成功的秘密所在。[⑤]邹薇和庄子银论证了改革的过程共性之外的个性因素，强调转型改革研究中改革背景和特殊条件的重要性。[⑥]
尽管他们的解释具有极强的权威性和现实性，但是仍然给我们留下了一些问题：体制外经济是自发地发展起来的还是在一定改革战略的引导下成长起来的？国民经济如何在快速发展中越过了市场取向不可逆转的“临界点”？综合这些问题，考察中国改革的历程，我们认为取得巨大经济成就的关键原因是，采取了放权与收权交替推进的试错战略。放权产生了创新的动力和突破市场取向不可逆转的“临界点”的刺激，鼓励体制外经济自主地壮大；收权有效地约束了试错的错误极限，保证了政治、经济、社会的稳定，使经济改革能持续、有秩序地进行。
二、放权与收权的内涵
为了便于分析，这里把放权分为两类：一类是中央政府向地方政府的放权，一类是政府向企业和家庭的放权。经济学家们常常将前者称为“行政性放权”，将后者称为“经济性放权”。中央政府向地方政府的放权不但对于市场的发展有着决定性意义，而且这两种放权是相互补充而不是相互替代的关系。 “收权”是“放权”的反向操作，与之相对应也分为两类：一类是中央政府将下放给地方政府的权利部分或全部收回，一类是政府将给予企业和家庭的权利全部或部分收回。文中使用的“放权” 和“收权”同时包括两种类型，但主要指由中央政府向地方政府的放权和收权。
就中央政府放权的幅度而言，放权有三种类型：（1）不伴随权利下放的行政代理；（2）权利的有放有收；（3）完全的放权。
最极端的放权形式是完全的放权，即国家把一切政治经济权利完全下放到地方，包括国防、财政和货币等。在完全放权的情况下，权利下放非常彻底，以至于中央政府实际上已经不存在，即使它还没有在字面上消失。与完全的放权相对应，放权程度最低的是不伴随权利下放的行政代理。它仅仅把贯彻执行政策的任务放给了地方，却并不给地方制定计划和选择政策的权利。在这种情况下中央政府不但制定计划和政策，而且确定和监督政策、计划的执行者，地方政府没有任何自主权。在高度集中的计划经济中实践的就是这种放权。介于这两种极端类型之间的是一种适度的放权形式：有放有收的灵活放权。中央政府将政策制定、监督、计划的权利逐步的下放给地方政府，扩大地方政府自主发展经济的权利，包括财税、金融、投资、分配等权利。地方政府不能乱用这些权利，也不能倒逼索要权利，中央政府根据经济、政治的具体形势可能扩大权利的下放，也可能收回部分或全部权利。这种形式的放权有利于调动中央和地方两个积极性，尤其是地方的主动创造性。
在20多年的改革中，中国实践的是权利有放有收的改革战略。建设有中国特色的市场经济之路是前无古人、现无可仿效者之路，只有立足于国情，“摸着石头过河”，不断努力、试错和创新。为了降低“摸着石头过河”的改革成本，放权与收权的改革战略是最优的设计。从结果来看，它已为中国积聚了巨大的经济实力和创造了巨大的发展潜力。从改革的历史来看，唯有这种战略才能适应其初始条件。
三、放权与收权的历史回顾
开始于1978年的改革伴随着放权和收权的过程。放权（包括中央向地方的放权和政府向企业的放权）、市场化、对外开放和宏观调控（实际上是收权）形成了改革的四个主题。下面回顾放权与收权的历史，从中透视这种改革路径对改革成果的贡献。
改革的开始：1978——1982年。从1979年开始，许多省份被允许建立自己的外贸公司，从而开始了外贸领域的放权化过程；同时农村联产承包责任制全面推行，揭开了中国农村改革的序幕，开始出现“个体经济”。1980年开始了财政领域里的放权改革，实行了被称为“分灶吃饭”的财政收入分成体制，极大地调动了地方财政创收和发展地方经济的积极性。同年，中国建立了四个经济特区，它们不仅取得了税收方面的优惠，而且享受了一个更有利的制度和政策环境，以及更多的经济发展的自主权。在经济体制改革还未开始的情况下进行大规模的放权，导致重工业快速增长拉动投资膨胀，出现了首次经济过热。为了控制始于1978年的经济过热，中央政府开始调整方式，由放权转变为调整、整顿。1979年4月，中央经济工作会议提出对整个国民经济实行“调整、改革、整顿、提高”的方针，并强调经济建设必须符合中国国情，符合经济规律和自然规律。[⑦]为了防止收权过程中的“一收就死”的局面，1982年的“六五”计划中指出，“要在大的方面用计划管住，在小的方面放开搞活，并通过工商行政管理和运用经济杠杆加以制约。要结合价格税收信贷等方面的改革，通过更多的试点，摸索经验，逐步解决。”[⑧]
改革的高潮：1983——1986年。从1983—1984年分两步实行“利改税”，地方政府和企业投资自主权进一步扩大。1984年中央银行体系正式形成，并尝试象市场经济那样，取消贷款的指令性计划，银行信贷自主权扩大。1984年到1985年开始“扩大企业自主权”和企业工资管理体制改革，试行“工资效益挂钩”，扩大了收入分配自主权。通过这些放权，一方面增强了地方、企业和个人的生产激励，提高了地方经济上的灵活性，从而掀起了以工业企业改革为中心的城市经济体制改革，私有工业企业得以较快成长，并催生一大批乡镇企业的发展，使个体私营企业快速增长。但如此同时，也出现了货币供给的倒逼形势、“三角债”日益增加、“工资失控”和“公款消费”大幅度上涨等现象，并伴随着投资和消费“双膨胀”主导下的经济过热和经济波动。为了减少经济和社会中出现的不正常现象，在1985——1986年的短暂紧缩和调整过程中，某些下放了的自主权又被收了回去，比如在银行系统内，加强了“信贷额度”控制，也就是加强了直接控制，减少了间接环节；对投资也实行了规模控制，实行了“奖金税”等抑制个人收入增长等等。
改革的继续：1987——1993年。到1987年底，82%的国有大中型企业实行各种形式的承包经营责任制，这实际上是国家在进一步“放权让利”。地方经济管理自主权进一步扩大，特别是沿海地区开放的过程中，沿海各省份的投资、生产计划自主权进一步扩大；随着自主权的扩大，地方政府为了增强地方经济实力，积极创造条件发展乡镇企业和外资企业。地方政府与地方银行的关系更加紧密，中央银行对货币供给更加难以控制，贷款指标经常被突破。随着生产经营和支出自主权的下放，“官倒”活动日益发展，腐败盛行，扩大了消费需求；同时，放权导致了地方和企业的各种“短期行为”。为了抑制这些现象的蔓延，中央再一次收权，1989年初开始贯彻的压缩投资与控制信贷规模的政策，其中最主要的是压缩投资的各种直接的行政控制手段，包括规定压缩幅度、停缓建各种项目的指令性计划、派出固定资产投资“检查小组”等等。
改革的新阶段：1994——2004年。十四届三中全会通过了《关于建立社会主义市场经济体制的决定》。从1994年1月1日开始，一场改革旋风在外汇、税收、财政、金融与银行以及企业等领域全面展开。用统一的市场规则替代双轨制，统一汇率和税率；将企业改革的重心由“扩大企业自主权”深化到与产权、资产经营、公司治理、公司管理甚至部分私有化等相联系的问题上来；中国政府已经明确表示要实行国际上通行的规则和做法，以实现中国经济与世界经济的接轨。为了摆脱通货紧缩的困境，国家放宽政策扩大内需，鼓励私人投资和各地方设立经济开发区以吸引外资。在放权政策的刺激下，各地方发展经济的积极性高涨，经济保持快速增长，克服了通货紧缩，同时导致了2003年以来的经济过热。为阻止经济的进一步过热，中央开始收权，如土地审批权、信贷控制权、财政削减投资、派官员到各地对各类投资和建设进行“窗口指导”和行政检查等等。
回顾26年的改革历史，每次重大的体制变革和突破或宏观经济的过热、收缩都是在国家放权和收权的交替变动的路径中实现。改革之初基本上就沿着市场经济的大方向迈进，但是要发挥市场配置资源的作用，必须变革高度集权的旧体制而创立适合市场经济的新制度，有效的市场制度必须内生于市场经济，因而放权成了激励市场主体、发挥市场作用的有效选择。[⑨]在制度不完善的条件下向市场经济转轨，如果不把握好放权的度就会出现混乱，因而必要的时候收权以保证政治、经济、社会的稳定和改革的有序进行是有效率的。沿着市场经济的战略方向，实践着放权与收权的战略，逐渐稳妥地推进改革，是中国经济改革取得卓著成绩的一个主因。
四、放权与收权的绩效分析
放权与收权战略的第一个绩效是，它作为中国改革战略的一部分，有助于克服来自中央政府的对改革的抵制及对改革的政治约束。80年代初保守派的势力还保持着强大的力量时的情况可以证明这一点。在改革的共识尚未形成时，放权化的战略为冲破当时的政治障碍提供了一个有效的途径。与渐进主义结合，放权创造了一个来自地方和基层的改革支持机制，从而为改革奠定了动力基础。市场化改革从几个地区和部门取得了支持：象广东那样超高速增长的沿海地区、农村、非国有部门。
放权与收权战略的第二个绩效是，允许进行地区试点。中国的行政层级制度为这种试点创造了一个高度灵活的、适应性很强的制度基础。试点是一个避免大风险、大错误的好办法，试点是在权利有收有放条件下的改革实验，成功则推广，不行则停止。联产承包责任制、分税制、股份制、费税改革和非国有经济的兴起无不是“摸着石头过河”的结果。另外，人们可以通过试点来学习关于市场经济和恰当的经济转轨途径的知识。地区试点还可以给人们提供一些改革的实际宣传样板，它们可以帮助人们理解、接受改革，并从这些样板中学习如何进行自己的改革。例如，经济特区的宣传效果是非常巨大的。
放权与收权战略的第三个绩效是源于地方政府对中央政府改革政策不稳定的约束力和中央政府对地方政府的监督。地方政府对改革的要求、主张和坚持，有助于改革政策的连续性。从这个意义上说，放权决定着改革的持续性程度。虽然为防止中央政府政策多变而对之施加的约束是有成本的，但它在防止改革在关键时刻发生逆转方面则表现出了显而易见的优越性。另一方面，地方政府为了发展地方经济而不能顾全大局，或者地方政府官员在政绩的驱使下乱用权力、破坏改革政策的连续性和全局性，中央政府可以进行监督和权利约束。例如，2004年以来整顿各地的形象工程、开发园区和“铁本事件”就是约束地方政府的典型。
在旧体制没有完全改变的情况下，放权带来了经济的高速增长，特别是非国有部门增长，这可以被看作放权与收权战略的第四个绩效。在扩大税基的内在欲望和地区间致富竞赛的外在压力下，地方政府对以市场为基础的非国有部门的发展给予了积极的支持。成熟的市场经济体制建立起来之前，会遇到大量的社会、经济和政治问题，中央政府和地方政府应该同时担负起解决问题的责任，但地方政府往往关心的是地方利益，将自己所造成的众多问题抛给中央政府，如就业、教育、环境保护、资源开发和社会保障等问题。在不挫伤地方发展经济的积极性的条件下，中央政府通过权利的调节可以合理地解决这些问题。因此，中国非国有部门的高速增长有两个有趣而独特的特征：它是在国有部门仍在继续运转的情况下发生的，又是在地方政府的支持下进行的。
五、简短的结论
随着华盛顿共识的终结[⑩]和北京共识的兴起，世人越来越强调中国的经济改革模式，并认为其他发展中国家可以仿效。本文认为，北京共识最主要的是对中国经济改革成就的肯定，没有骄人的经济成就便不会有北京共识。同时人们习惯于将改革的成绩归功于渐进式改革模式，因而从肯定改革成就转变为赞扬改革模式。这里存在一个问题，将改革的成绩归功于渐进式改革模式恰当吗？使中国经济保持25年的持续、快速增长的原因仍在争论。我们的看法是，将改革的成绩归功于渐进式改革模式是不确切的，也不能解释历史事实，相反，放权和收权的交替推进战略是中国改革取得巨大成绩的关键因素。
中央政府向地方政府的放权有三种类型，中国实践的是有放有收的放权形式。回顾26年的改革历史，放权、市场化、对外开放和宏观调控（实际上是收权）形成了改革的四个主题，在四个不同的历史时期，放权的内容和幅度各异，收权的原因和幅度也不相同，但结果是地方的自主权越来越大，地方经济越来越活跃，创造力越来越强，体制外经济增长越来越快，市场经济的取向越来越明确。
放权与收权战略之所以能产生如此良好的结果，是因为它有四个方面的绩效。第一个绩效是，它作为中国改革战略的一部分，有助于克服来自中央政府的对改革的抵制及对改革的政治约束。第二个绩效是，允许进行地区试点。第三个绩效是源于地方政府对中央政府改革政策不稳定的约束力和中央政府对地方政府的监督。在旧体制没有完全改变的情况下，放权带来了经济的高速增长，特别是非国有部门增长，这可以被看作放权与收权战略的第四个绩效。
参考文献：
[1] 樊纲：《渐进改革的政治经济学分析》，上海：上海远东出版社，1997年版[2] 陈甬军、徐强：《过渡经济的本质与中国经济改革的基本性质——与科尔奈和萨克斯教授的讨论》，载《从计划到市场的过渡——转型经济学前沿专题》，天津：南开大学出版社，2003年版 [3] 约瑟夫8226;斯蒂格利茨：《社会主义向何处去——经济体制转型的理论与证据》，沈阳：吉 林人民出版社，2003年版[4] 福山：《历史的终结与最后的人》，上海：远东出版社，1998年版[5] 陈学明，马拥军：《走近马克思——苏东巨变后西方四大思想家的思想轨迹》，北京：东方出版社，2002年版[6] 刘伟：《 转轨经济中的国家、企业和市场》， 北京：华文出版社，2001年版 [7] 吴敬琏：《 转轨中国》， 成都：四川人民出版社，2002年版[8] 钱颖一：《现代经济学与中国经济改革》，北京：中国人民大学出版社，2003年版[9] 沈明明主编：《改革发展与社会变迁》，北京：华夏出版社，2001年版
[①] 何恒远：《超越“华盛顿共识”：“ 北京共识”的转型意义》，《上海经济研究》，2004年第9期
[②] 庞中英：《国际先驱导报》2004年5月17日版
[③] 钱颖一、许成钢：《中国的经济改革为什么与众不同》，《经济社会体制比较》，1993年11期
[④] 樊纲：《金融发展与企业改革》，北京：经济科学出版社1999年版
[⑤] 吴敬琏著：《转轨中国》， 成都：四川人民出版社，2002年版
[⑥] 参见《中国改革过程的性质、特征与动态优化》载《从计划到市场的过渡——转型经济学前沿专题》，天津：南开大学出版社，2003年版
[⑦] 《中国共产党中央委员会关于建国以来党的若干历史问题的决议》，人民出版社1979年版，第36—37页
[⑧] 《关于第六个五年计划的报告》，人民出版社1982年版，第46—47页
[⑨] 樊纲、张曙光、王利民：《双轨过渡与“双轨调控”（上）---改革以来我国宏观经济的波动特点研究》，《经济研究》1993年第10期
[⑩] John Williamson, From Reform Agenda to Damaged Brand Name: A Short History of the Washington Consensus and Suggestions for What to Do Next, Finance & Development, (September, 2003) pp10-13
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