爱华网引题："大部制”改革方案出台已经两月有余，卫生部在此改革的路上已经走出多远？面临哪些困难？将会采取哪些措施？ 大部制之卫生途径 第六次国务院机构改革方案已经历了两个多月的过渡。卫生部在走向“大卫生”的路径上，究竟走到了哪一步，与国家食品药品监督管理局之间的职能划分和相关的调整、磨合是否顺利？ 国家食品药品监督管理局新闻发言人颜江瑛，在4月8日的新闻发布会上表示，国家食品药品监督管理局和卫生部正在对“三定”方案(即定职能、定机构、定编制)进行研究，待有关部门批准确定后，将向社会公布。 此项改革的阶段性任务进行得如何？据中央政策研究室副主任郑新立透露：此番机构改革方案所涉及的部委，当前已基本完成“三定”方案。各部委在完成“三定”方案之后，需先上报中编办（中央机构编制委员会下设的正部级办事机构），由中编办协调审定之后，再报国务院审批。郑新立预计，“三定”方案最快也得到2008年6月才能全部审批完毕。人事安排方面，需待“三定”方案经过国务院审批后，相关人员才能到位。 “三定”方案是重中之重 “大部制”改革就是要解决职能的有机统一问题，而不是简单地把两个机构“合”在一起。职能的有机统一主要体现在决策、执行、监督三权制约上。目前，这一过程还处在探索之中。只有解决了职能的有机统一，确定了原则性的框架，才能建立相对独立的行政执行系统。而中央和地方权责划分，以及省与市县权责划分也急需界定清楚，否则即使给予充分的探索时间，也不能把原则性东西有效落实。 从原则性框架到具体职能的重新界定都需要经过一个摸索、调节、整合的过程，这些最终体现在具体的“三定”方案之中。这也是为什么人们对“三定”方案如此关注的原因。换言之，就是只有尽快确定并落实“定职能、定机构、定编制”的“三定”方案，才能使“大部制”真正进入实质性阶段和“可操作”状态。 按国务院机构改革方案规定，国家药监局“归口”卫生部管理。因此，卫生部“三定”方案最核心的内容就是如何调整和理顺药监与卫生交叉职能。“三定”方案必须尽可能实现机构改革原则，即决策、执行、监督分立，即卫生部负责卫生政策、卫生标准、药物制度等政策制定，药监局将负责卫生和药品领域监管和执法。此外，由于药品监督在省以下的地方都是垂直管理，那么，在地方上如何处理两个政府部门的关系，还存在着管理体系不同的“对接”难题。可以说，在中央层面整合还相对容易，但在地方基层却面临比较复杂的局面。因为，全国药监系统是省以下由省药监部门直管(区级没有药监部门)，而且只到市和县层面。但卫生监督则是各级卫生行政部门自管，区级也有卫生行政部门和卫生监督所。
在地方的整合上，是把本来垂直管理的药监部门并入地方卫生行政部门，还是维持现状，都只能等“三定”方案来确定。除上述政府部门的整合外，“大卫生”方案还需要厘清地方卫生监督部门和药品监督部门的执法权限和职能。改革前的各级卫生行政部门都有所属的卫生监督所。该部门现在是事业单位性质，履行卫生行政部门赋予的卫生监督和执法职能。同一地方一般还存在各级药监部门负责监督的“稽查大队”。如何整合一个县内的两支卫生监督执法队伍？是否存在重复执法的问题？对此，业内人士分析，“三定”方案可能会给出一些指导原则，地方政府可根据自身特点自行调整。但最有可能的是省级调整管理体制，即省级药监局“合并”入卫生厅，省以下暂时不调整。 此外，卫生部门还具有“办医院”的职能。如何体现本次机构改革的决策、监督分立精神和怎样监管医疗机构，将是“三定”面临的难题。 “大部制”推动医改 根据国务院机构改革方案，卫生部整合国家药监局后，要负责组织制定食品安全标准、药品法典，建立国家基本药物制度；药监局负责食品卫生许可，监管餐饮业、食堂消费环节食品安全，监管药品的科研、生产、流通、使用和药品安全等。不难看出，改革后的卫生部整合了政策制定的职能，而药监局则合并了之前和卫生部门交叉的食品卫生监管职能。同时，国家工商行政管理总局、国家质量监督检验检疫总局等部门的部分职能也将被整合——工商总局对流通领域的食品监管、质检总局的食品部分职能都将划归卫生部食品药品监督管理局；国家食品质量监督检验中心也将划归卫生部。由此，卫生部将成为统揽医、药、食品、公共卫生四大领域的“总管家”。 值得注意的是，卫生部目前面临的最主要任务就是推动医药体制改革顺利实施，而卫生部能够直辖医、药、食品、公共卫生将为顺利实施医改创造条件。 在已经公布的医改方案信息中，公共卫生体系、医疗服务体系、医疗保障体系、药品供应体系将成为支撑该方案的“四梁”。卫生部整合上述部门调整出的职能后，组织制定食品安全标准、药品法典，建立国家基本药物制度等工作将会更有利于保障医改方案的顺利实施。据悉，卫生部一些部门已经根据方案开始为下一步的调整做准备。而卫生部新闻发言人毛群安则给出了一个医改方案出台大概时间：“医改方案要奥运会后才正式出台。刚上任的国务院副总理李克强分管卫生，由于他同时分管财政和发改委，将有利于推动医改的顺利实施。” 监管食品安全的复杂性 原本卫生部门和药监部门都有的“食品卫生监管或执法检查”职能将调整到药监部门。但卫生部还有“履行食品安全综合监管职责，组织查处食品安全重大事故”职能，因为卫生部更熟悉相关业务知识。卫生部履行此项职能后，将担负起保障食品安全的责任，尤其是如何保障北京奥运会的食品安全。 食品安全关系到每一个人，又是一个从农田到餐桌的系列过程，期间涉及行业和部门繁多，是“责、权、利”最难厘清的一个监管领域。大卫生部成立后，明确由卫生部承担食品安全综合协调、组织查处食品安全重大事故的责任，并相应对食品安全监管队伍进行集成，这将有力保障奥运会期间的食品安全。 北京大学政府管理学院副院长周志忍教授在“两会”期间指出，药品监管应该给卫生部，这一点是大家公认的，而食品安全这块则比较复杂，可能需要一个漫长的磨合期，卫生部才能顺畅地履行这一职责。 因为食品涉及质监、卫生、工商等很多部门。北京市政府设立了一个专门的办公室协调食品安全监督的事情，就是因为涉及的部门太多、需要协调的事情太繁杂了。而各个地区负责食品安全的部门也各不相同。有的地方放在工商局，有的放在政府办公厅，所以由卫生部接手管理后，运行起来可能需要一段磨合期。过去我国对食品是采取分段管理的模式。质检部门管生产环节，卫生部门管消费环节，工商部门管流通环节。卫生部职能比较窄，如何与这些部门协调和沟通，形成有效过渡，也是一个很大的难题。 最后，目前卫生部在全国各地的执法队伍是否能够胜任食品安全的监管工作，也是不得不考虑的问题。如果不够，是否同其他行业的执法队伍合作，同谁合作，怎么合作都需要考虑，也需要在“三定”方案中有具体的体现。如果不同其他行业合作，是否意味着将来卫生部门执法队伍要增加，这是否符合本次改革的精神等等都需要考虑。 权威人士的声音 本次“大部制”改革，在部门职能整合上是一个历史性的进展，适应了当前经济发展的阶段性需求。以前政府一些比较缺失或不够完善的职能，如宏观调控、环保、公共服务等方面，这次改革都得到了加强。所以，此次“大部制”改革既适应了历史条件的变化对政府机构提出的要求，也是在总结经验的基础上往前走的一步。它肯定会推动政府职能转变。为了能够使本次的国务院机构改革顺利、有效地进行，很多专家都为此次改革建言献策，其中不乏珠玉。这些意见和建议对卫生部走向“大卫生”也同样具有借鉴和参考的作用。 中编办副主任王澜明在“两会”期间就指出，部门“三定”是机构改革实施工作的中心环节。不论是调整变动的部门，还是机构未作调整的部门，都要通过制定和完善“三定”方案，具体落实转变职能的各项要求。他还指出，“三定”方案中，“定职能”这一关尤其重要。“部委在确定职能时要尽可能少而精，并尽可能将决策、执行和监督职能分开，否则，职能臃肿与机构臃肿的后果没什么区别。”如果这次“定职能”时，还不能把原来相关部委里一些过宽过多的职能脱离出来，则此番改革所强调的优化政府职能、规范机构设置等目标，也很难实现。 全国政协委员、中国（海南）改革发展研究院执行院长迟福林，4月4日通过媒体提出了在本次机构改革中各部门要注意的问题。“要做到政府职能有机统一，必须要打破一些部门利益的掣肘”。以往，我国在不同程度上形成的一些部门利益开始影响部门的行为，这在社会上也有一些反映。“大部制”改革就是要各个部门从部门利益影响中摆脱出来，要站在全局来考虑问题。“与此同时，要改变一些传统的管理方式”。过去，我们的部门习惯于管微观、管项目和审批；现在应该探索怎样从经济发展和社会进步的角度来进行管理。因此，要从过去注重微观管理向注重宏观管理转变。当然，这也需要一个过程。 “大部制”改革必然要涉及人事变动。卫生部和国家药监局在此次改革中是否需要裁减大量公务员也是大家关注的问题之一。对此，全国政协委员、中国人事科学研究院院长兼党委书记吴江做出了如下的回答。 一个广为流传的说法是我们的行政机关人员太多，导致行政成本很高。其实，这里存在很深的误解。政府工作人员的多少是与政府的行政能力直接相关的。以前人们喜欢用“官民比”这样的数据评价政府人员的多寡。“官民比”到底是多少合适，不能简单从数字上来看，而要从政府所履行的职能和它提供的公共服务的能力来考察。从目前的“官民比”来说，我认为当前的公务员数量应该是适应目前政府工作的需要的，不能简单说“人员多了”。 在我国过去的几次政府机构改革中，人们的普遍印象是精简机构、裁减人员。其实，推行大部制与此前的改革是有区别的。不是简单的精简机构、裁减人员，而是政府内部职能的重构。实行“大部制”后，必须要有足够的执行机构来执行政府的决策。从而实现决策、执行和监督的相对分离。因此，这次机构改革，裁减人员不会是重点方向。 发布时间:2008-7-9作者:张利刚来源:《中国卫生产业》08年六期
