爱华网公立医院绩效评价研究（一） ──国外关于绩效与卫生系统绩效评价研究综述 从国外对公共支出绩效评价的实践看，同任何绩效评价一样，公共支出绩效评价的复杂性主要表现在绩效的度量上，由于绩效的度量直接关系到绩效评价的结果和工作目标的实现程度，因此，必须借助和依据一套科学可行的指标体系，提高绩效评价工作的科学性和有效性，才能准确地度量一项公共支出的实际效果。所以，选择科学的指标体系也就成为整个绩效评价工作的核心和评价目标实现的关键。在选择一套绩效评价的指标时，首先应该了解和掌握绩效评价的内涵与方法。 目前，国外关于绩效的定义，主要有两种观点：一种观点认为绩效是结果；另一种观点认为绩效是行为。“绩效是结果”的观点认为，绩效工作所达到的结果是组织或个人的工作成绩的记录。表示绩效结果的相关概念有：职责、关键结果领域、结果、责任、任务及事务、目的、目标、生产量、关键成功因素等。“绩效是行为”的观点认为，绩效是行为的同义词，它是人们实际的行为表现并是能观察得到的，它只包括与组织目标有关的行动或行为，能够用个人的熟练程度(即贡献水平)来定等级(测量)，绩效不是行为的后果或结果，而是行为本身。 所以，目前无论是在企业还是在公共组织的绩效评价与管理的具体实践中，也大都采用较为宽泛的绩效概念，即包括行为和结果两个方面，行为是达到绩效结果的条件之一。这一观点在学者Brumbrach(1988)给绩效下的定义中得到很好的体现，即“绩效指行为和结果。行为由从事工作的人表现出来，将工作任务付诸实施。行为不仅仅是结果的工具，行为本身也是结果，是为完成工作任务所付出的脑力和体力的结果，并且能与结果分开进行判断”；Bernadin等（1995）还认为，“绩效应该定义为工作的结果，因为这些工作结果与组织的战略目标、顾客满意感及所投资金的关系最为密切”。这些定义告诉我们，当对绩效进行评价和管理时，既要考虑投入(行为)，也要考虑产出(结果)。因此，绩效的涵义应该包括结果和行为两个方面，即工作中应该做什么和如何做。 美国著名的管理大师彼得·德鲁克曾在《有效的主管》一书中简明扼要地指出：“效率是‘以正确的方式做事’，而效能则是‘做正确的事’。效率和效能不应偏废，但这并不意味着效率和效能具有同样的重要性。我们当然希望同时提高效率和效能，但在效率与效能无法兼得时，我们首先应着眼于效能，然后再设法提高效率”。彼得·德鲁克提出了两组并列的概念：效率和效能，正确做事和做正确的事。在现实生活中，任何组织的行为，第一重要的应该是效能而非效率，应该是做正确的事而非正确做事。“正确地做事”强调的是效率，其结果是让我们更快地朝目标迈进；“做正确的事”强调的则是效能，其结果是确保我们的工作是在坚实地朝着自己的目标迈进。 通过对绩效内涵的揭示，我们看出绩效评价就是对一项活动的效率和有效性的评价。既然如此，也就不难理解如何选择评价的指标了。这就是说，绩效评价的指标从选择的范围看，主要包括效率类指标和有效性指标二个方面。然而，在实践中，有时由于这些指标的数据很难直接获得或直接度量，这时就需要通过一些与这两方面有关的间接指标来实现，即活动的投入、活动的过程、活动的产出以及活动的效果。 一般来说，对一个具体的评价对象，绩效评价指标选取应坚持以下原则： 指标的相关性。衡量指标与政府部门的目标及公共服务组织目标有直接的联系，不能因为容易收集就使用，例如投入或产出的衡量相对容易，但如果政府部门的目标及公共服务组织目标的相关性存在问题，单纯的投入指标或产出指标就不能很好地反映项目的实际影响。 指标的经济性。指标的选取要考虑实现条件及可操作性，数据的获得应符合成本效益原则，在合理成本的基础上收集信息。这就要求指标在满足评价目标的前提下要尽量精简，减少指标之间的信息重复，选定的指标应承载尽可能大的信息量，从而可以降低指标信息收集的成本。 指标的可比性。在相似目的的公共服务组织目标之间应有共同的指标，不同公共服务组织之间的衡量结果可以相互比较。 指标的重要性。根据指标在整个体系的地位和作用进行筛选，选择最具代表性、最能反映评价要求的指标，注意指标的兼容性问题，不要对指标进行杂乱无章的罗列。 实际上，根据国外的经验，在指标的选择上除了坚持上述的原则外，还应坚持以下几项原则：所选指标在评价内容的度量上要具有精确性，不能模棱两可；指标的选择应尽量充分，也就是指标能充分地对绩效进行评估；最后，选出的指标应具有可监控性，即指标应具有独立性，减少人为因素对指标的修饰。 目前，在企业和公共组织绩效评价中应用较为普遍的模型和工具有： 公共组织绩效管理评价模型(evaluationmodelofpublicorganizationperformancemanagement，简称EPOPM)。EPOPM模型指标体系从公共组织本身结构出发，分为7个方面：组织管理、过程管理、人力资源管理、运作绩效、顾客满意度、信息技术水平和环境适应能力。其中过程管理、人力资源管理和环境适应能力组成了操作模块，强调组织与运作过程的有效控制是实现绩效目标的重要手段；运作绩效、顾客满意度组成了结果模块，显示了良好管理绩效的实现情况；并且特别强调信息技术水平是整个系统的支撑技术。欧洲质量管理基金组织（EFQM）业绩、方法、部署、评估和回顾工具与模型（RADARScoringMatrix）。EFQM卓越模式是以全面质量管理的概念为基础所构建的，其基本内容包括：1、领导与目标的恒久性—持之以恒的目标、幻想和灵感的领导；2、以客户为导向—创造可持续的顾客价值；3、组织的社会责任—组织在规定框架内运营，努力理解和回报社会上受益人的期望值；4、员工发展与参与—通过员工开发和员工参与使他们对组织的贡献最大化；5、以结果为导向—能够使所有组织的受益人满意的成果；6、流程与事实管理—通过一系列相互独立和相互关系的体系、过程和事实管理组织；7、持续学习、创新与改进—向现状挑战，通过学习、开创创新和改进的机会，导致变革；8、合作关系的发展—开发和保持增值的合作伙伴关系。卓越评审模式由三大部分九大评审项目构成：促成者部分由领导能力、方针与策略、员工、合作关系与资源管理、流程组成；成果部分着重于已实现或即将实现的何种成果，包括员工、客户与社会等方面的成果组成；创新与学习部分是强调动态的，由协助促成者部分，已得到改进后的成果组成。 平衡记分卡（BSC）。以美国哈佛大学卡普兰(RobertS.Kaplan)和诺顿（DavidP.Norton）教授共同研究的名为“平衡记分卡BSC（BalancedScorecard）”的绩效评估方法从四个层面关注企业（组织）绩效：财务层面、内部流程层面、学习与发展层面和顾客层面。这种绩效测评体系可以全面地考察企业（组织），克服企业主要依靠财务方法衡量业绩的缺陷，开发出一套更全面的企业业绩评价体系。平衡计分卡强调，为实现企业的战略和远景，应该从以上四个方面衡量企业的工作，这四个方面，充分兼顾了企业长、短期目标，财务和非财务指标，滞后和先行指标以及企业外部和内部相衔接等。
我国国家行政学院在研究欧盟成员国使用的多种绩效评估模型的基础上，结合我国国情，构建了中国通用绩效评估框架（CAF）。CAF模型包括了促进和结果两大要素，共9大标准，其中：领导力、人力资源管理、战略与规划、伙伴关系和资源、流程与变革管理属于促进要素；员工结果、顾客/公民结果、社会结果和关键绩效结果属于结果要素。 绩效评估是一种推动公共组织承担责任的有效机制，因此，坚持公民导向成为公共组织绩效评估实践中的重要发展趋势。公共组织绩效评估强调以人为本，以公民为中心，以满意为尺度。公民是公共组织所进行的公共管理和公共服务的最终承接者，对公共组织绩效最有发言权，公民参与原则是绩效评估的基本原则。具体做法有：在绩效指标设计上体现外向特征和多样化的满意度调查，民间组织对公共组织部门进行独立评价和审视等。 绩效评估在很多国家公共组织改革中已经发挥了重要的作用，但是由于绩效评估是世界公认难题之一，在实践中，遇到的困惑和问题也不少。首先，绩效是一个内涵十分丰富的概念，它包括了效率、效益、产出、行为、表现、成就、责任、回应、公平、顾客满意度等，对如此丰富的内涵进行评估是一项十分复杂和艰难的工作；其次，由于公共组织职能在不同层次和不同类型公共组织之间差异较大，而且政策目标具有多元性，或与政治相关、或与管理效率相关、或与政府责任相关，极其复杂、模糊，甚至是相互冲突的，要把这些法定的职能和目标转化成具体的、清晰的、量化的、广为接受的、可考核的目标难度不小；最后，就是由于公共组织主要是通过国家公共财政资源的支持，向社会提供公共产品和公共服务的部门，而公共产品和公共服务的非竞争性、非排他性、非营利性、公共垄断性、效益的滞后性以及信息的非对称性，使得获取准确的公共组织绩效信息难度不小。所以公共组织绩效评估的理论研究和实践探索仍在国内外继续进行之中。 同时，许多外国政府与组织也在对如何评价卫生系统的绩效进行研究，并且采取了许多积极的政策。 1999年,澳大利亚联邦政府采取一系列新的措施进一步改进卫生系统的绩效评价办法与评价指标体系。应澳大利亚卫生部长会议要求,成立了“国家卫生系统绩效委员会”(TheNationalHealthPerformanceCommittee,NHPC),负责发展和完善国家卫生系统绩效评价框架,以及制定相应的绩效指标。新的绩效框架包含的内容从原来仅仅是医院服务扩展到了整个卫生系统,涵盖了社区卫生服务、全科服务和公共卫生的内容，制定一系列相应的绩效指标,也成为NHPC卫生系统绩效评价框架的一项重点工作。 澳大利亚对卫生系统绩效的评价，试图测量为了改善全澳大利亚人民的健康状况,卫生系统提供高质量医疗卫生服务的表现程度如何,每一个人是否都享受到了同等的服务。它包含了9个方面的内容，有效性:达到所期望的结果的保健、干预或行动的效果；适宜性:根据顾客需要,以及设定的标准所提供的保健或干预行动的适宜程度；效率:最有效地使用资源,达到所期望的结果；反应性:提供尊重个人和以顾客为中心的服务,包括尊严、隐私,服务的选样权,服务的及时性,医疗卫生机构的基本设施和环境,社会支持网络的可及性,以及对服务提供者的选择；可及性:在不考虑其收入、居住地和文化背景的情况下,人们在适当的地点和时间获取医疗卫生服务的能力；安全性:避免或减少由所提供的医疗卫生服务所造成的直接或潜在的伤害；连续性:不同时间各种服务项目、医疗卫生人员、医疗卫生机构之间提供不中断的、协作的保健或服务；能力:个人或服务项目所提供的以技能和知识为基础的医疗卫生服务的能力；可持续性:系统或组织机构的人力、物力配置，不断增强处理突发事件需要做出及时反应的能力。 1998年，英国政府针对大量的医疗事故，出台了一个官方文件，把医疗质量摆在了卫生服务提供中的首要位置，建立了临床绩效署，对临床行政管理赋予法律责任，新建一个质量监督机构以及绩效评价框架。1999年，英国政府财产部和卫生部门达成了一个公共服务协议，通过其中的绩效监测体系来发挥作用，旨在提高卫生的产出和效率。在发布的新的卫生绩效评价体系中包括了改善卫生的绩效、诊疗的公平性、提供适宜的有成效的卫生服务、卫生服务效率、病人的就诊经历和诊疗结果等六个方面的指标。 美国于1999年成立了“质量测量和报告论坛”这一非营利性论坛，主要为患者利益保护和质量委员会提供政策建议，并致力于建立和完善一套医疗质量测量指标，论坛与测量指标的目标是：评价医疗服务在安全、及时、有效、关注病人方面的绩效，评价服务的效率和公平，向公众提供医疗信息，建立质量测量策略和公众报告制度。 综上所述，在借鉴和引用国外相关组织与专家学者对非营利性公益组织特别是卫生系统绩效评价的基本理论与方法基础上，结合运用医学、管理学、经济学、社会学、伦理学、心理学等多学科理论与方法，围绕我国公立医院的任务、性质、功能和责任，研究建立适合政府主管部门、医疗机构管理组织对公立医院进行管理、监督，社会各界以及接受服务者对公立医院进行了解、判断的，多维度、多层面的绩效评价指标体系和评价模型，对于促进政府对卫生事业的职责归位，加大对卫生事业的投入，改革医疗卫生管理体制，完善卫生事业的运行机制，加强对公立医院的管理，引导和规范公立医院的行为，督促和保证公立医院履行公益性质的职责具有十分特殊的意义。因此，重新认知、判断和考核公立医院的工作业绩与社会效果，采用适宜的评价模式，展，适应性和可操作性强的评价指标内容与体系，建立体现和符合公立医院使命与特点的绩效评价制度就显得尤为重要。 参考文献： [1]仲理峰等《绩效管理的几个基本问题》南开管理评论2002年第3期 [2]蔡志明等《绩效、绩效评估与绩效管理-基于对建立医院绩效评价体系有借鉴作用的述评》中国医院．2005年3月第9卷第3期 [3]美国《联合委员会国际部-医院评审标准》中国协和医科大学出版社2003年9月第一版 [4]汪丽娟《基于平衡记分卡的非营利性医院绩效评价指标体系研究》山东大学硕士学位论文2006年7月 [5]裴丽昆《澳大利亚卫生系统绩效评价框架》中华医院管理杂志2004年第20卷第8期 [6]谭晓红《绩效提升中的指标应用：美国、英国、澳大利亚绩效提升的最新实践》中国卫生质量管理杂志2005年第2期 [7]胡善联《卫生经济学》复旦大学出版社2004年6月第一版 [8]乔发容等《经济伦理学》人民出版社2004年1月第一版 [9]张晓玉等《医院经济管理》（美）中国医药科技出版社1992年1月第一版
