爱华网关于重新发表《关于全面开放我国土地市场问题》一文的说明：
此文公开发表于前年春，现全文重新发表（除了删去一个误植之字外，一字未动）。其目的，一是现在开放农村土地市场问题终于提到议事日程了，拙文可能还具有一定的现实意义，可供参考；二是拙文定有不当、不足之处，敬请高明指正。
关于全面开放我国土地市场问题
周 诚
拙文《健全我国农地产权制度的思考》（载２００4年２月１７日《中国经济时报》）发表后，有读者来电话、来函认为该文一些地方较抽象，并就相关问题进行咨询。的确，该文主要从基本理论层面上阐述土地产权问题，而未对由此产生相关的具体问题给出必要的说明，从而不利于对拙文的某些观点的理解。本文从全面开放我国土地市场的角度作必要补充。
全面开放土地市场是社会主义市场经济发展的需要
本文所说的全面开放我国土地市场 即全面建设有中国特色社会主义土地市场。其内容主要包括：严控国家征地；农村集体经济组织（简称“集体经济”、“集体”）和农民的土地产权可直接投入土地市场；一切拥有土地产权的单位和个人，都可进入土地市场进行交易；政府相应地加强对土地市场的管理和调控。其核心内容是，显著扩大土地的市场交易范围, 强化土地市场的开放程度。其目的在于进一步适应我国社会主义市场经济深入发展的需要。
全面开放土地市场，是否意味着实行土地的多元所有制，即国有、集体所有制与私有制并存？对此的回答是否定的。在土地所有权方面，显然应当继续坚持国有制和农村集体所有制。其基本理由无非是，中国特色社会主义毕竟不同于资本主义；土地公有制较之私有制，更适合于我国土地资源的极端重要性和极端稀缺性的状况。换言之，在土地国有制、集体所有制不变的条件下，完全能够全面开放土地市场。其具体情况是：国家通过征用、国有土地公司通过收购，可把集体所有的土地变为国有；国有土地使用权可通过批租、零租的形式（即出售土地使用权）进入土地一级地市场；一级市场的土地使用权，可进一步通过抵押、转租等等形式，进入土地二级市场。在土地二级市场中，各种用地者、营地者便都有用武之地了。
严格控制国家征地，全面开放农地入市
要扩大市场交易范围，必然要严控国家征地，即把国家征地严格限制在“最狭义公益需要”的范围内。具体而言，主要包括国防、政府办公、防止自然灾害（如防洪、治沙、保持水土等）、改善生态环境（如造林、扩大湿地等）、非营业性休闲用地（如公园、绿地、广场等）之类；至于工业、商业、交通、住宅等等用地，都可通过经营而收回成本并获利，显然均不在此列。只有这样，方能从根本上解决“国家征地，与民争利”的问题。
开放农地入市意味着，农村集体经济向土地市场提供土地的长期使用权（与国有土地批租相仿，也包括入股分红制等）和短期使用权；农民向土地市场提供承包期以内的土地使用权。
农民的土地使用权将进入土地市场
在全面开放的土地市场中，农民的土地使用权进入土地市场（即农民向土地市场提供作为商品的土地使用权）是名正言顺的。应当允许在承包期内，土地使用权可普遍进入农村集体经济以内、以外，农业、非农业的一切领域；但是，土地使用权无论如何流动，土地的集体所有制不变，农民对于国家和社区集体经济应尽的义务（如农业税、承包费等等）不变。而且，由于在非农用地使用权市场中，对于较短年期的土地使用权的需求是有限的，加之政府还要进行必要的调控，因而，担心农民的承包地大量转为非农用地因而影响农业生产，是不必要的。
政府在土地市场中的地位更加重要
强化土地市场开放程度，当然意味着更充分地发挥“无形之手”的作用，调节土地价格和供求，但是，同时也意味着“有形之手”的作用，也要相应地加强，以便完善市场秩序，抑制土地投机等。只有“市场两手”紧密配合，方能收相得益彰之效。
为了避免单纯的“无形之手”所不可避免的盲目性，政府作为“有形之手”的作用，在土地这一极端重要而又极端稀缺资源的配置中，自然承担着重任。无论是土地用途的规划和控制（特别是农地转为非农地），还是土地的价格的调节，以及土地税的征收，在全面开放的土地市场中，都具有更大作用而不可掉以轻心。换言之，对于全面开放的土地市场，必然要大力加强政府管理和调控的力度。
在全面开放的土地市场中，将会涌现新的市场主体
在日趋开放的土地市场中，预计会涌现新型的市场组织，包括国有、私有、股份制的土地经营公司。这些公司的主要职能是收购农地产权（所有权、使用权）和各方面富余的非农用地产权，然后向非农建设用地的需求者提供土地使用权。同时，土地金融组织（如土地银行、土地信用合作社等）的活跃，也是必然的。它们可进行资金融通，促进土地交易；也可经政府有关部门批准后发行土地债券，吸收各方面资金，投入土地交易。
在这些新型组织中，国有公司发挥主导作用，是可预期的。而且，为了保持土地的“城市国有—农村集体所有”的基本格局不变，国有土地经营公司以外的单位，自然无权收购土地所有权。
合理分配“农地转非”中的土地“自然增值”
有论观点认为，农地所有者应当拥有“非农开发权”；农地无论以何种方式转变为非农用地，原所有者都应当获得“非农开发权价格”（即“非农地价格”），只有如此方称公正。其实，这一涉及土地“自然增值”（即“非投资开发性增值”）归属的话题是十分古老的，“开发权说” 只是表达方式的变换。英国经济学家约8226;斯8226;穆勒、美国经济学家亨利8226;乔治、中国民主革命先驱孙中山、日本经济学家河田嗣郎、台湾经济学家苏志超及林英彦等等，都已多有论述。其基本观点曾被粗略地概括成一句话：“涨价归公”，即土地的“自然增值”归公。
经过反复推敲之后笔者认为，关于农地“自然增值”分配的基本原则应当重新概括为：“合理补偿，剩余归公，支援全国”方更为确切和公正。
在市场交易中，“农地转非”会产生“用途转换性增值”（土地“自然增值”的一种具体表现形式）。其分配，首先应当考虑对于农村集体经济和农民的合理补偿，其剩余部分则通过征收土地增值税的形式收归国有，用于全社会（其中也包括支援全国农村）。具体而言，对集体经济土地所有权的最低补偿，应当保障其今后每亩每年所获得的纯收入不低于过去的平均水平；对于全部失地的农民，补偿金及配套举措，应当确保其在生产、生活上无任何后顾之忧；对于部分失地者，相应酌减，但也应确保其无任何后顾之忧。概括而言，对于农地与农民的补偿应当做到：“集体纯收入不减；农民无后顾之忧”。所有这些，都是政府在调控土地价格和征收土地增值税时，应予注意的。国家征地时亦然。
（原载2004年3月8日《中国经济时报》第11版）
