爱华网日前，国务院要求审计署对全国范围的政府性债务进行审计，此次审计范围达五级政府。这不仅表明了中央政府对规模巨大的地方政府性债务（下称“地方债”）的关注，也注意到了地方政府融资平台所形成的地方债风险。 实际上，这并非第一次对地方债进行审计。2011年，审计署就对地方债进行了全面审计，审计结果表明，截至2010年底，除54个县级政府没有地方债外，全国省、市、县三级地方债余额共计107174.91亿元。 时隔两年，地方债依然在继续膨胀。2012—2013年，审计署又组织对36个地方政府本级2011年以来政府性债务变化情况进行了“抽查”，审计发现，经过两年时间，上述地方债余额增长了12.94%。 一个客观事实是，地方政府的投资以及还债融资一般都是依赖土地储备作为抵押品，这就迫使地方政府只能维持或推动房价、地价上涨，并且鼓励当地房地产业的发展。但如此一来，就使得一些二、三线城市的房屋空置率保持在较高的水平，也让地方债、土地出让价、房地产价格等牢牢纠缠在一起，成为一个“死结”。 目前中国的地方债风险究竟有多高？即将开始的城镇化将对地方债产生怎样的影响？患上“土地财政”依赖症的地方政府如何挣脱地方债的泥淖？在日前举行的2013中国城镇化与企业家论坛上，时代周报记者就此专访了中国（海南）改革发展研究院院长迟福林。 把规模城镇化作为目标地方债就会扩大 时代周报：公开资料显示，未来两年中国地方政府将进入还债高峰期，资金压力很大。你怎么看这个观点？国内会出现像美国底特律那样破产的城市吗？ 迟福林：首先要肯定的是，从各方面的条件来看，中国不可能有城市会像底特律那样破产。其实关于地方债的问题，要明确的是，一是要有充分的估计，要看地方债的危险系数。中国的地方债和国外的城市债务是不同的，这点很重要。我们的地方债基本都和各地方经济增长融合在一起，很多地方债的形成，都是政府拉动投资，创造很多投资平台形成的。现在地方债达到了一定的规模，应该引起高度重视。 二是目前的地方债还是在一个可控的范围内。现在的关键是能不能尽快转变发展方式，尤其是在城镇化的过程中，如果还是把规模城镇化作为一个目标，扩大投资，扩大项目，地方债就会继续加大。但其实我们都知道，即使在这样的背景下，地方债也不能再继续上升，而必须要控制，在控制过程中逐步减少。如果是这样的一种趋势，那么地方债就不会出现不可控的风险。 时代周报：江苏、山西等地出现了比较紧张的债务风险。你认为这会不会进一步加重或者演化成地方经济的危机呢？ 迟福林：局部地区的地方债风险会暴露出来，但总体上看，主要还是采取了措施。这里的具体措施是指：第一，国家要推动户籍制度改革，重点放在户籍和人的城镇化上；第二，中央要进行财税体制改革，加大对地方的一般性的财政转移支付；第三，是要放开市场，地方需要投资的，市场就要放开，然后中央只给予政策上的支持。 时代周报：中央要求审计署今年7月底开始摸底地方债行动，释放出了一个什么信号？ 迟福林：第一，家底要摸清；第二，对于地方债，中央政府高度重视；第三，各级政府都要想办法逐步解决这个问题，而不是再增加地方债的规模，再加大地方债的风险。
我最大的担心是传统投资方式再继续 时代周报：现在到处都在推行城镇化，很多城市在城镇化的过程中，不管不顾自身的债务危机，热衷于造新城。很多专家担心这会演变成新一轮的“造城运动”。你怎么看这一现象？地方政府为什么热衷于造新城？ 迟福林：造新城的风险很大，现在关键是国家要出台政策禁止这么样去做。地方政府热衷于造新城是体制的问题，因为无论是现行的（经济）增长模式、财税体制，还是如今的干部选拔机制，都和GDP联系在一起，造新城可以拉动地方GDP的增长。 时代周报：那么城镇化会不会让地方债加剧？有没有一种方法，既能让地方政府没有过大的债务压力，又能解决城镇化大规模投资的资金问题？ 迟福林：现在，城镇化可能加大地方债的规模，因为我们目前竞争性地方政府模式还很难改变。但是如果中央政府出台的改革（措施）在某些方面有突破，那就是好事。比如说我们加大市场开放，比如说地方上的公共设施投资，主要是社会资本，政府购买服务，如果这个速度快，那么就会大大减少地方政府的投资压力，这个快就会很好；第二，财税体制改革的（加）快，也可能会减少（地方债）。 所以，现在关键是（经济）增长模式的转变。 时代周报：通过投资来拉动城镇化，会不会担心投资过热的状况出现？ 迟福林：现在我最大的担心是规模城镇化引发的传统投资方式。过去是以产业和工业来推动城镇化，以土地扩张为前提，以房地产为主要支柱，这种投资要是再继续下去，对未来的城镇化来说就是一个灾难。这样的城镇化短期来看会拉动（经济）增长，但中长期看就会是灾难。 人口城镇化的投资空间相当大，我算过一笔账，到2020年，会有4亿农民工进城，按每个人10万块的最低标准来进行公共设施建设，这就是40万亿的投资。现在的问题不是没有投资空间，而是要进行投资结构的转型。比如购买城市的轨道交通是投资，那么与人口城镇化相适应的教育、医疗等也同样是投资。此外，政策制度一定要有创新。 我们现在最重要的是能不能适应人口城镇化的转型，以及其发展的大趋势，推进投资结构的转型。在推进投资结构的转型过程中拉动投资，从而使投资成为有效的投资，最终实现消费投资的动态平衡。 破解资金难题关键取决于市场开放程度 时代周报：但在过去的很长一段时间里，土地一直是地方政府投资资金的主要来源，也是地方政府还债资金的主要来源。 迟福林：土地扩张，正是传统的增长模式当中的一个问题。如今地方政府完全承担的土地已经没有多少扩张的空间了，地方政府一定要充分意识到这个问题，不能再用拉动GDP总量为目标、以土地扩张为突出特点的增长模式，这样的方式很快就会走不下去了。 时代周报：那地方政府应该如何解决资金问题？ 迟福林：在过去土地是地方政府资金的主要来源。现在，如果市场开放得够快，那就会有投资。其实现在从整体上看我们的社会资本并不少，所以即使市场开放，也是有一定保障的。换句话说，就是肯定会有投资进来。现在关键的是取决于市场开放程度。中央政府在这一点上其实很明确，就是政府放权来激活市场。比如政府出面购买公共服务，特别是公共设施服务，下一步就是教育、医疗、文化市场的开放，这个是很重要的。 时代周报：前两天广东出台了一个土地和宅基地流转的意见，这是一个试点，还是有可能展开来？ 迟福林：我的主张是要展开来的。因为农民对宅基地没有法律上的权利，只有农民对宅基地承包地物权化了才有权利，所以，这是承认（向）农民自主权走了一步。但是这一步不能在一个地区，因为这是整个物权法的修改，在某些地方试点后在全国推广，是一个大方向。当然这个政策在短时间内要在全国范围内推广起来可能还有难度，因为这里面涉及到了法律的修改。 这次城镇化之后，农村土地的改革会从征地开始，然后逐步涉及到农民对土地的权利，就是刚刚讲的物权还是债权。承认农民土地使用权是产权，这就是物权，那就要受到《物权法》的保护，土地的性质可以不变，但产权主体必须清楚。不过这个我们搞了很多年了，还是存在很大的争议，未来需要解决的问题还有很多。 城市住房结构不合理导致房价奇高 时代周报：谈到土地改革，不得不说在这次全国地方债审计中，与地方债相关的房地产项目成为审核的重点。因为不少房地产项目的债务压力一直隐藏在地方债的风险评估中，可以说，每当地方债危机到了紧急关头，房地产总是成为最后的救星。最近多地房市出现了“火烧连营”的局面，其背后一个重要动因就是解救债务重重仍要举债发展的地方政府。那么，此次城镇化会对房地产市场产生什么样的影响呢？ 迟福林：中国城镇化的发展对房地产的影响，我想，这是一个中长期的历史发展过程。未来十年可能还会有四个中心城市建成，在这些城市里的一些低收入群体也会有改善住房条件的需求，城镇化对于房地产市场总体上来说是利好的。但我们现在最大的问题是，城市里面的住房结构不合理，房价偏高。 时代周报：你觉得房价偏高是什么原因造成的呢？ 迟福林：房价偏高是多方面的原因造成的。首先是土地价格过高，相关的税费也很高，所以如果有一个以财税为重点的结构性改革，就可以把房价适当地降下来。当然，实行财税改革的前提是住房结构的改变，比如增加保障性住房，这样改善需求和投资性需求就分开了。过去的房地产市场在这个问题上没有严格的分开。如果房地产有三个不同的市场，且在用地政策上也有所不同，那么房屋的价格就会有明显的差距。 时代周报：现在我们发现了一个很奇怪的现象，那就是大城市的房价持续升高，但中小城市房价却没有明显攀升。对此你怎么看？ 迟福林：现在大城市的房价确实仍然在升高，从这里面也看出来，今年房地产市场对经济拉动比去年要偏高一点。我想这里面有几方面的因素：首先，大城市集中了大量的公共资源，很多人现在依然在往大城市里面挤；其次是我们的投资渠道较少，所得使得房地产成为了一个投资的重要渠道，这是让人不能忽视的突出的矛盾。 我想我们的下一步，就是要让中小城市的公共资源得到比较明显的改善，那么二、三线城市，甚至三、四线城市也会引导房地产迅速地发展起来；最后，我认为目前最重要的是土地价格的改革，现在在用地的时候，服务性用地的价格要比工业性用地价格高很多，那么将来在土地价格方面，通过财税改革，应该说还有很大的调整空间。
