爱华网内容摘要：十一届三中全会以来，沿着渐进改革的路径，我国农地产权制度进行了持续的创新。以承制包为起点，从土地产权的分解和组合入手，采取了均田承包、两田制、规模经营、股份合作制、“四荒”使用权拍卖等形式，逐步完善承包权，明晰产权关系。持续的制度创新过程，同时也是一个制度绩效不断提高，农业生产效率和土地配置及利用效率不断提高的过程。本文运用新制度经济学的有关理论，分析了我国内地产权制度创新中各主要制度安排的绩效和存在的问题，并提出进一步制度创新的若干思路。
关键词：十一届三中全会 农地产权制度 持续创新
十一届三中全会以来的经济体制改革肇始于农村，而农村改革又发轫于农地产权制度。农地产权制度改革的初步成功，为经济体制改革的全面展开提供了物质基础，其所选择的策略和方式，更成为制度变迁的路径选择模式。由于农村经济尤其是农地产权制度承载着除了经济职能以外的太多的社会和政治职能，农地产权制度改革只能采取渐进改革和持续创新的方式。渐进改革和持续创新的意义一方面在于通过边际调整引进新制度，克服旧制度的缺陷，提高制度绩效，另一方面在于通过单边突进和和由点及面的改革，逐步克服农地产权制度面临的各种非经济约束，减少改革成本。在一定意义上，十一届三中全会以来农地产权制度改革的成功，关键不是建立起某种绩效明显的稳定制度，而是选择了一种为持续创新提供广阔空间的制度框架和路径模式。本文将运用新制度经济学有关理论，回顾十一届三中全会以来我国农地产权制度持续创新的历程，综合评价各主要创新形式的绩效，并提出我国农地产权制度进一步创新的若干思路。
一、制度创新理论与我国农地产权制度创新
在一般意义上，制度创新过程是一种效益更高的制度对另一种制度的替代过程。制度创新之所以发生，在于新制度下存在着旧制度无法实现的潜在利润。制度创新的目的就是使显露在既有制度安排外的利润内部化。一个有效的制度是能够降低交易成本、促进经济合作、稳定经济预期、克服外部性、提供经济激励的制度。十一届三中全会以来我国农地产权制度创新的最初的出发点主要是克服传统制度下农村经济活动中激励不足的问题，承包制较好地解决了这一问题。但是，制度的完善毕竟是一个长期的过程。经济实践的发展使人们不断发现既有制度之外存在的潜在利润。这为持续的制度创新提供了动力。制度创新的过程——发现潜在利润并将其内部化——是一个制度完善的过程，同时也是一个效率不断提高的过程。
潜在利润是制度创新的动力和源泉。没有潜在利润，就不可能有制度创新，但制度创新还涉及到成本问题。只有当制度创新可能获得的潜在利润大于为实现这种利润而付出的成本时，制度创新才可能发生。在产权经济学的意义上，所有权的基础地位和重要性是怎么强调也不过分的。理论上讲，农村产权制度改革只有深入到所有权层次上才能取得根本性的突破。但是，在农地产权制度改革初始阶段，所有权改革，无论是变目前的农地集体所有为国有还是私有，都面临着巨大的政治成本和意识形态风险。在中国这样一个有着深厚小农经济传统，对土地公平占有有着强烈追求的国家，暂时撇开所有权问题而在土地使用权制度上寻求创新，其实是一种最优的选择。十一届三中全会以来农地产权制度创新实际上是沿着这一逻辑展开的。
制度创新是对潜在利润的反应过程。强制性制度变迁和诱致性制度变迁都是对制度不均衡的反应，二者选择的路径不同，各有优势和劣势。诱致性制度变迁具有自发性和渐进性的特点，由于依据一致同意原则，有利于制度的平稳过渡。但是，诱致性制度变迁面临着较高的组织和实施成本，存在外部性和“搭便车”行为。强制性制度变迁的主体是国家，由于可以借助于国家的暴力潜能，以及国家在使用强制力方面具有规模经济效应，可以有效降低组织和实施成本。作为一个自下而上的渐进式的制度变迁过程的我国农地产权制度改革，起源于初级行动团体——农民——对潜在利润即经济激励的发现。但是，改革的进一步深入，制度的完善，成功的制度的推广，必须借助于政府的力量。将制度变迁的诱致性和强制性结合，是我国农地产权制度改革的成功经验，也是进一步改革的必然选择。
根据诺斯等人的“路径依赖”理论，在制度创新中存在着报酬递增和自我强化的机制，这种机制使制度创新一旦走上某一路径，它的既定方向会在以后的发展中得到自我强化。沿着既定的路径，经济和政治制度的变迁可能进入良性循环的轨道，迅速优化；也可能沿着原来错误的路径进入无效率的状态。我国农地产权制度的创新，从对农地产权的分解和组合入手，从土地使用权的改革和完善开始，再进一步深入到产权的明晰化。变革始于广大农户和基层组织的自发创新，当创新绩效显露后，再由政府由点及面加以推广。今后的农地产权制度创新，渐进性仍然是其主要特点。创新将围绕着土地使用制度的完善展开，再进一步推进到所有权制度的改革。
二、农地产权制度创新的起点——均田承包制：绩效和问题
（一） 承包制下土地产权制度格局及绩效
农业生产具有不同于其他产业的特点。一方面，服从于生物生长的长周期和季节性，农业劳动投入具有非连续性和非均匀性的特点，这要求劳动力的调配和使用具有高度的灵活性。另一方面，由于分工的不稳定、不明确以及劳动过程的分散，农业生产中对劳动投入的考核客观上存在着太多的困难。这导致两个方面的问题。一是由于劳动投入考核的困难，道德风险的产生可能导致机会主义行为，从而对人们劳动投入的激励不足；二是为克服搭便车行为，必然导致监督成本的增加。服从于农业生产的上述特点，家庭经营是一种有效率的方式。一方面，由于家庭成员关系的紧密性，对劳动的使用具有高度的灵活性；另一方面，家庭是以血缘和亲缘为纽带的利益共同体，一致性的利益，可以有效避免道德风险，克服机会主义，增强经济激励，减少监督成本，提高经济效率。由于违背农业生产的特点，长期以来的“三级所有，队为基础”，两权结合，统一经营的集体经营方式，激励不足，效率低下。十一届三中全会以后实施的承包制，实际上是从农业生产的特点出发，还原了有效率的家庭经营模式。以家庭经营取代集体经营，要求对土地制度进行相应的变革。
在家庭承包经营的土地制度中，土地归农户集体所有，村集体经济组织是土地的实际所有者，通过承包合同的形式，将土地发包给农户家庭经营。于是出现了土地所有权和经营权的分离。实行承包制后，农户获得土地的承包经营权，即承包权。承包权是农户以社区集体成员的身份获得一种权利。就是说，他们具有这种权利是以他们是社区集体成员为条件的，而他们取得社区集体成员资格是以他们在集体化时投入私有土地为起始条件的。承包权是一种垄断的权利，这意味着，社区集体以外的成员不具有这种权利；承包权又是一种平等的权利，这意味着社区所有成员都享有这种权利，而且是平均地享有这种权利。这种相同而平均的权利的实现，使得承包制具有均田制的特点。
承包制对中国农业发展的直接贡献是使农业生产迅速摆脱了长期徘徊的局面，实现了巨大的增长。以土地产出效率为例，粮食每公顷产量由1978年的2527公斤增加到1997年的4377公斤，年均递增2.9%；棉花由445公斤增加到1025公斤，年均递增4.5%，其他经济作物增长速度更快。据林毅夫测算，1978——1984年，农业产出增长42.23%，其中制度变量的贡献占46.89%。
均田承包的产权制度产生了以下绩效：其一、新的土地产权制度下的农村经营方式，还原了农业生产中的最优经营方式——家庭经营，有效克服了传统集体经营情况下的外部性及高昂的监督费用等问题，极大地提高了经济效益。“一个在家庭责任制下的劳动者劳动激励最高，这不仅因为他获得了他努力的边际报酬率的全部份额，而且还因为他节约了监督费用。”¬其二、承包制实现了农业生产经营主体与受益主体的结合，刺激生产积极性的提高。承包制实施的结果表明，尽管承包制下农户并没有获得完善的产权，但是，内涵于承包权的收益权的获得，将农户作为经营主体和收益主体的双重身份结合起来，“交足国家的，留足集体的，剩下是自己的”。收益权的获得为农户提供了极大的激励，大大刺激了农业劳动生产率的提高。3、农地产权制度的改革，使农户获得了生产经营活动的自主权，有条件依据市场的变化合理组织和使用生产要素，提高了生产要素的配置效率。4、承包制的实施，劳动生产率的提高，带来了两个直接的结果，其一是农户收益的提高，积累增加；其二是大量剩余劳动力的形成。这两个因素作用的结果，推动了乡镇企业的发展。乡镇企业的迅速发展证明市场配置资源的有效性，并为国有企业的改革提供了压力和动力，推动经济体制改革的全面深入。5、尤其重要的是，渐进性的农地产权制度改革——从产权的分解入手，从经营权的独立和完善开始的改革，为整个经济体制改革尤其是国有企业改革提供了一条成功的经验。
（二） 均田承包制存在的问题
承包制下的农业生产取得了巨大的举世瞩目的成绩，但是，农村经济中依然存在一些不容忽视的问题，如农业生产规模较小，不能发挥规模经济效益；农户经济行为中具有短期化倾向，对土地缺乏长期投资，甚至对土地进行掠夺性利用；土地严重短缺与部分地区的土地撂荒现象并存；集体土地的流失导致对农户利益的损害等等。这些问题的产生，与均田承包制的土地制度有着紧密的联系。美国经济学家普鲁斯特认为中国农地制度存在以下问题：承包权有政策规定无法律保障；允许按人口变化调整土地承包关系无法稳定承包权；非农业占用耕地的经济赔偿太少造成非农业过量占用耕地；集体土地所有权不明晰经常出现乡村两级侵犯组一级土地所有权益的现象；土地使用权缺乏法律保障，政策允许土地使用权转让但实际上很少，土地使用权价值难以实现；乡村缺乏足够的法制，乡村干部在土地问题上为所欲为。Â
实际上，进入九十年代后，均田承包的制度效率已经基本发挥出来，其与现实经济运行的矛盾和冲突开始显现，同时，现有制度之外的潜在利润也不断显露出来。均田承包的土地制度存在三大缺陷：一是农户承包使用土地的预期不足，对预期净收益的顾虑不能形成有效的农业投入和积累机制，影响土地产出效率。均田承包对公平的强调胜于效率。对广大农民来说，土地不仅是一种生产要素，更是其生存和发展的基本保障。因此，作为农户自己选择的农地使用制度，首先要满足农户的公平要求，形成社区内人人享有土地的格局。于是，随着社区内人口数量的增减变化，土地就始终存在着再度调整的压力。频繁的土地调整，弱化了农户对土地收益的预期，加之农业投资回收的长期性，导致农户对土地的投资尤其是长期投资的不足，影响了土地产出效率的提高。二是土地承包权属不充分，无法实现土地流转，影响资源配置效率。均田承包实施的结果，使农户耕作的土地具有分散化，细碎化的特点。小规模经营既不利于先进技术的推广，也不利于防范和化解风险，不利于规模经济的实现。实现规模经营，要求农户具有充分的、完善的承包权，要求土地使用权可以流转。但是，在承包制下，农户的承包权仅仅是使用权，土地使用权的流转等受到严格的限制。三是土地收益分配机制的不规范。由于土地产权制度界定的缺失和错位，税、租、费关系没有有效理清，各利益主体的利益关系存在诸多不合理和不规范。其结果是，作为弱势群体的农民承担了过多的合理和不合理负担。农民负担过重的问题，降低了现有农地产权制度对农业生产的激励，不仅折射出现有土地产权制度的缺陷和弊端，也透视出其进一步改革和创新的紧迫性。
三、农地产权制度持续创新的实践：突破、问题和启示
制度变迁过程是一个发现并实现潜在利润的过程。对潜在利润的追求，决定了任何制度安排都只能处于相对的而不是绝对的稳定状态。在经济运行和发展的不同阶段，制度安排会有不同的预期和目标，这决定了制度演进的必要性。均田承包在农地产权制度改革的初期，有效克服了激励不足、监督费用高昂等问题，但是，由于对土地分配中公平的过分强调而忽视了效率，使二者的均衡受到破坏，进入九十年代，均田承包进入制度效率递减的阶段。进一步的制度完善和创新成为必要。针对均田承包制存在的缺陷，各地农户和基层组织进行了大胆的调整和改造，进行了一系列创新。土地制度的持续创新体现了中国农民对土地产权制度组合和分解的高度的智慧和技巧。在众多的创新形式中，具有重要意义和影响的主要有两田制、规模经营、“四荒”使用权拍卖等。这些创新制度是按照完善均田承包制的逻辑展开的，在特定的环境条件下取得过明显的效果，从而得到政府默认并被推广。尽管实施过程种存在种种问题，这些形式也为进一步创新提供了有益的启示。
（一）两田制
承包制下，基于农户平均占有土地的天然权利，要求对土地不断进行重新分配和调整，由此导致高昂的交易费用。均田承包导致的耕地细碎化，又制约着规模经济的实现。为缓解上述矛盾，农民自发创造了一种新的土地使用制度——两田制。两田制的初衷是克服均田承包制下土地分配的细碎化对规模经营的制约。其基本作法是：将农户的承包田分为两部分，一部分是按农户家庭人口数量平均分配的“口粮田”，这部分土地只负担农业税，其它收入归农户直接占有；另一部分是“责任田”或叫“承包田”、“承租田”、“租赁田”，这部分土地除承担农业税外，还要分担集体提留，完成订购任务。比例大体为6：4。口粮田按人口平均分配，责任田采取按人承包、按劳承包和招标承包等方式承包经营。前者体现公平原则，后者体现效率原则。
两田制开始于80年代的山东省，尔后在全国推广。1998年采用两田制承包的土地占承包经营土地总面积的30%。两田制的地权形式，使农户保证了社区的生存权利的天然平等，即使转营非农产业必须退出责任田时，还能够保留口粮田以免除后顾之忧。另外，农户少种责任田也可以得到某种补偿，即少交提留和订购任务。两田制在土地均分承包基础上打开了一个缺口，出现不按人口均分而由劳动力承包经营并面向市场的责任田部分，实现了土地资源的经济配置；在责任田的承包经营中引入市场化的竞争、招标、有偿使用等机制，开始了土地的市场化运作。两田制是家庭承包经营的土地制度向农场规模经营土地制度的过渡，是土地制度市场化的开始。
两田制的实施，体现了对公平——效率均衡的追求，口粮田注意了社区内人人有份的公平原则，责任田则注意了效率优先，在社区内土地使用权可以流转。由于责任田承包弥补了均田承包的效率损失，兼顾了农户、社区的双方利益，土地效率有所提高，制度实施初期取得了明显的绩效。但是，两田制的实施也存在一些明显的问题。首先是由于对农户承包权的界定不完善，农户自主转移责任田受到限制，实际上，责任田的流转基本是在社区主导下完成的，其结果是强化了社区组织对土地使用和调配的干预，削弱了农户的承包权；其次，随着两田制的推广，两田制演变为一种纯粹以获取承包费和为社区领导人取得更多的可自由支配资源的手段，这使得制度的实施偏离了制度设计的初衷。“两田制”的要害在于增大了乡村精英控制的非市场资源，特别是提高了乡村权势阶层对普通农民的控制能力，不利于农村市场经济的发展。
（二）规模经营
在两田制基础上，责任田经过流转而集中起来，由农场承包经营，形成农场规模经营的土地制度。规模经营的土地制度发生于经济相对发达的大中城市郊区和东部一些省区。如北京的顺义县，江苏的苏南地区，广东的南海市，山东、浙江的部分地区。规模经营土地制度的产生具有深刻的制度背景因素。农村经济体制改革十多年来，在经济发达地区，经济总量迅速增长的同时，农业和非农产业发展的不平衡现象却在不断加剧。一方面是非农产业的迅速发展，日益壮大，另一方面是农业日趋弱化，粮食生产处于萎缩状态。一方面是耕地资源的高度匮乏；另一方面是土地撂荒现象日趋严重。如何稳定农业，稳定粮食生产，避免耕地撂荒，成为两田制后土地制度进一步创新的直接动因。规模经营的制度形式多种多样，主要有：农户间转让土地形成“种粮大户”；采取“反承包”、“倒租赁”、“异地承包”形成规模经营；以“土地使用权入股”集中土地再招标承包形成股份制农场；开办集体农场等。
就农地产权制度的创新而言，规模经营土地制度是对均田承包制的一次重大发展。其进步性表现在：（1）在规模经济土地制度中，农户在保有土地承包权同时，可以转让承包土地的使用权。使用权的转让，促进均田承包制下的分散的土地集中起来，解决了分散经营效率低下的问题，实现规模效益；（2）责任田使用权的有偿转让，意味着对土地使用权商品性的认定，意味着对农民土地产权的承认。这为农村土地产权市场的发展迈出了重要的一步。但是，在规模经营土地制度实施中，依然存在一些问题：（1）现行法律体系中对土地产权主体的界定是不清楚的，土地产权不明晰，限制土地产权的市场化发展；（2）现行法律对土地使用权转让作出了严格的规定，农户实际上没有自由转让土地使用权的权利，因此，责任田使用权转让基本上是行政主导型，这势必降低土地流转和配置的效率，并且是土地流转成为新一轮寻租的机会；（3）相对于家庭经营，规模经营实施的制度成本过高；（4）个别地区强制推行规模经营，动摇了家庭经营的基础。
（三）“四荒”使用权拍卖
“四荒”（荒山、荒地、荒水面、荒滩）使用权拍卖发生在经济欠发达地区，如山西、陕西、黑龙江等省区的山区、丘陵地区。其基本作法是在“四荒”所有权集体所有不变的基础上，将其使用权一次性长期拍卖出去，由农民自主经营。“四荒”使用权拍卖方是村集体经济组织；承购方是有承购能力的农村集体经济组织成员、企业事业单位、社会团体和其他个人。在同等条件下，本村集体经济组织成员可优先承购。“四荒”使用权拍卖中，使用权界定一般比较宽泛，地方政府对经济当事人权利的界定一般是：谁购买、谁治理、谁受益，当事人除了享受收益权以外，使用权可以继承、转让、出租、抵押。通过拍卖取得的使用权期限较长，一般规定为50——100年。
同农地产权制度的其它创新形式相比，“四荒”使用权拍卖取得的实质性的进步表现在三个方面：一是以明晰产权为制度创新的出发点，明确了“四荒”的所有权界定和权属范围。实施使用权拍卖，其前提是明确所有权的归属。因为，拍卖的进行，拍卖的基本原则、购荒者的身份认定、购荒形式、拍卖方式、使用期限以及价格等拍卖规则，以及拍卖地块、数量、种类、边界等只能由所有者代表作出。二是强化了使用权的规范与约束，赋予经济当事人以充分经营权。一次性买断“四荒”使用权，可以转让、出租、继承、抵押，使单一的使用权在新的制度安排中被赋予了完整的内容。在新的制度安排中，使用权被明确地界定为：充分的投资决策权、充分的经营决策权，农户在买断使用权之际，实际上已经取得了集体所有权前提下的实际占有权。三是使用权期限的大幅度延长。50——100年的使用权，实际上已经使经营者取得了实质性的占有权。“四荒”使用权拍卖所涉及的虽然仅仅是农地中地位不是很重要的部分土地使用权，但是，这种制度安排反应出农地产权制度创新取得了突破性的进展。首先，“四荒”拍卖体现了农地产权制度改革已经不再停留在完善使用权的增量改革阶段，对地权明晰化的要求已经推动农地产权制度改革进入了存量调整阶段，在一定意义上，这是农地产权制度改革的一次重大突破；其次，“四荒”拍卖中赋予了经营者充分、完善的承包权，解决了农地制度中长期面临的土地使用权流转的障碍；再次，使用权期限的延长有利于农户对未来收益形成稳定的预期，从而有利于农户生产和投资积极性的提高。
“四荒”使用权拍卖在农地产权制度变迁中的创造性，对农地产权制度的进一步改革和创新具有重要的启示意义。以“四荒”使用权拍卖为契机，农地制度以及农村经济发生了深刻的变革。其一是以延长耕地使用权和明晰产权为核心，按照保护所有权、稳定使用权、放活经营权的基本思路，实行长期的“增人不增地，减人不减地”政策，这反映了“四荒”拍卖所体现的法则在更广阔的农业经济领域得到了推广；其二是“四荒”使用权拍卖引入了市场法则，拍卖过程中的竞争和挑战，对培育农户的市场经济意识具有推动作用；其三，在土地市场化的影响下，诱发了农村其它生产要素如技术、劳动力、资金的市场化，并以土地作为载体带动其它生产要素合理流动和科学配置，使农村经济萌发出新的增长点。当然，“四荒”拍卖中也存在一些不容忽视的问题，如关于购买人身份确定的问题，限制社区外人员购买，可能降低竞争性；如果允许社区外人员购买，“四荒”相对低廉的价格及未来巨大的升值潜力意味着对农民利益的侵占和剥夺；另外，由于集体经济组织不可避免的软预算约束，由集体经济组织主持的拍卖极有可能产生贱卖“四荒”，损害农民利益的情况。
四、农地产权制度持续创新的几点思考
迄今的农地产权制度创新没有解决的最大问题是：（1）土地承包权的不完善导致土地承包期延长工作进展不顺利。据农业部1997年对全国23个省区的调查延长土地承包期的社区仅仅占总数的62.3%，将承包期确定为5年以下，6——14年，15——29年，30年的分别为12.9%，28.7%，18.6%，39.8%。（2）由于相关法规的制约致使土地使用权流转缓慢。1998年，全国转包农户占农户总数仅仅2.3%，而转包土地占承包土地的总数仅仅0.9%。（3）过重的农民负担不仅抑制了农业生产的积极性，而且加剧了农村社会关系的紧张。
今后农地产权制度改革主要要做好以下几项工作：
（一）实现承包经营权的物权化
我国土地关系中的承包权，并不是一般的所有权主体与经营权主体的经济关系，而是一种特定的所有权主体与经营权主体的经济关系。在这里，承包权实际上联结着两个主体，一是作为所有权主体的社区集体，而社区主体本身是由若干个经营权主体构成的集合体；二是作为经营权主体的农户，他们本身又是所有权主体。在实行承包制的情况下，集体经济组织通过与农户签定合同，把土地承包经营权交给农户。应该说，在这种土地关系，承包权本身具有物权的性质。从我国农地产权制度变迁的历史看，承包权一开始是以债权的形式出现的，正是债权的性质决定了，承包权由于依据契约设立因而其内容具有很大的随意性，一些并非与该权利对等的义务如农业税等被当作对等条件捆绑进土地合同中；也正是由于债权的性质，决定了作为代理人的乡村干部可以随意调整土地分配关系，随意向农户摊派，随意调整承包合同。承包权的债权性质使其不能成为有效的土地市场运作的制度基础，完善承包权，就必须改变其债权性质。
在法律上，与债权相对应的是物权，与债权是按照契约约定而产生不同，物权是依照法定主义原则由法律设定的权利人所享有的直接支配其物并排除他人干涉的权利；与债权要通过他人才能享受财产利益不同，物权实质上是直接支配标的物的权利。承包经营权的物权化，就是指承包权的法定化、固定化、长期化、可继承化和市场化。法定化要求对农户承包权的界定和保护，应由主要依靠政策手段过渡到依靠法律手段上来，通过完善民法建设，把承包经营权法定为农户对土地的当然权利。所谓固定化，要求把土地承包经营权固定在具体的地块上，实行“增人不增地，减人不减地”的政策，对土地不再进行行政性调整。长期化要求内地使用权的期限应符合土地利用和农业生产效率提高的要求，延长承包期。可继承化指土地使用权可以按照法定程序继承。市场化指土地使用权可以通过市场进行交易。承包权的物权化，实际上赋予了承包者完善的经营权，变单一的土地经营权为占有、收益、使用、处分四权统一的承包经营权。而集体经济组织保留的是部分收益权和土地的最终处分权及根据合同对承包者的土地使用的管理权。
（二）建立土地承包经营流转机制
建立规范完整的土地经营权流转机制具有十分重要的意义：第一，土地承包经营权作为一种财产权利，应该是可以依法流转的，这样才能真正发挥其资源效益，保证权利人享有的权利的最终实现；第二，随着经济发展，更多的农户将会放弃土地的耕种，对土地承包经营权流转的限制只会导致土地的闲置和浪费。第三，我国人多地少土地条块分割，允许土地经营权的流转，能在一定程度上实现土地的相对集中，实现规模经营；第四，土地承包经营权流转是农村现实经济生活中经常发生的现象，但是，由于法律规定的缺失，导致了许多纠纷的发生，在一定程度上挫伤了农民的生产经营积极性，影响了农村和农民生活的稳定，带来许多社会问题。可见，建立完善发达的土地经营权流转机制已迫在眉睫。
土地经营权流转包括土地承包经营权主体的变更，也包括与土地承包经营权相关交易。主要有土地承包经营权的转让、继承、出租、抵押等。在现行法律中，土地经营权是可以继承的。但是，对转让、出租、抵押的规定存在诸多问题。
关于转让，在现行的法律解释中，土地经营权可以转让，但必须以发包方同意并无偿为条件。农户转让承包经营权是为了实现自己的经济利益，这一规定实际上置权利人的合法权益于不顾，与市场经济的原则背道而驰。这种自相矛盾的解释否认了农户的转让权。土地承包经营权作为一种物权，权利人理应可以依法自由转让，而且，由于农户对土地投入可以使土地增值，只有有偿转让其利益才能得以实现。
土地经营权的抵押在现行法律中是受到严格限制的。这种规定是传统体制的产物。在市场经济条件下，允许土地经营权的抵押，既可以使承包农户保留对土地的耕种，又可以融通资金，增加投入发展生产。因此，对法律规范进行调整，允许土地承包经营权的依法抵押，具有重要的意义。
土地经营权的出租在现行法律中同样是被禁止的。这种规定是加剧土地利用效率低下的重要原因。在我国农村，土地是农民主要的社会福利保障工具，由于放弃土地的机会成本太高，当农户因为某种原因无力或不能耕种土地时，他们极有可能选择放荒土地。而允许土地经营权的出租可以解决这一问题。
当然，土地承包经营权的流转必须受到一定的限制。第一，在用途上，流转后不得擅自改变土地的用途；第二，期限上，流转后新的权利人只能在剩余期限内享有对土地的使用权；第三，流转时应该进行必要的物权登记。
（三）合理分配土地收益，保护农民利益
土地作为一种特殊商品，其财产性质的社会化要求财产权利在各产权主体之间进行合理的分配。随着土地流转制度的建立与完善，围绕土地而建立的各种财产权利关系会不断扩展。集体作为土地所有者，要求拥有的土地所有权在经济上得以实现，即向土地使用者收取地租，同时要向国家缴纳地税，农户有偿取得土地承包经营权，可以通过转让、出租等获取利润。在地产的一级市场上表现的是所有权人与使用权人的财产权利关系；在二、三级市场上体现的是使用权人之间财产权利关系。即不论在那一级市场上，拥有不同土地权利的权利人都应获得而且只能获得相应的财产利益，这样，土地的商品属性才能得到充分的体现。但是，我国长期以来租、税、费关系不清，以税代租、以费代税、税费不清的情况比较普遍。这种情况的直接结果是加剧农民负担，并强化农民的抗税抗费意识，恶化农村社会关系。为适应发展社会主义市场经济的要求，应明晰租、税、费关系，明确各产权主体的产权边界，以科学合理的租、税、费标准和水平调节土地利用方向，协调土地利用中各产权主体的关系，切实保障农民利益，促进土地资源利用效率的提高。
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 罗伊·普鲁斯特曼：《法制化是捉农村土地权利保障的根本出路》，转引自张红宇《中国农村土地产权政策：持续创新》，《管理世界》1998年第6期。
——该文刊载于《社会主义研究》2001年第6期
