目的论三大原则新时期我国农业保护的目的及原则初探-爱华网

新时期我国农业保护的目的及原则初探发表于经济纵横2004年第4期叶堂林（中国农业科学院研究生院，北京 100081）摘要：本文从我国加入世界贸易组织、农业发展进入新阶段以及“十六大”提出全面建设小康社会的时代背景下重新审视了农业保护面临的问题，提出了新时期农业保护的具体目的和应把握的基本原则。关键词：农业保护；生产者补贴等值；农业弱质性在我国顺利加入世界贸易组织、农业发展进入新阶段以及“十六大”提出全面建设小康社会的新时期，国内外经济环境发生了重大的变化。首先，这意味着我国经济运行将要在国内外两种资源和两个市场约束的背景下进行，如何在多边博弈中获益，使农业乃至整个国民经济在较长时期中持续、健康、快速发展成为了新时期农业保护急需研究的问题。其次，全面建设小康社会重点在农村、难点也在农村，如何提高农民收入也成为未来一段时期农业保护需要研究的问题。因此，新时期进行农业保护的目的及原则研究有着重要的现实意义。一、新时期我国农业保护的含义传统狭义农业保护认为，农业保护是指政府通过国内价格干预和边境控制手段，替代和扭曲市场机制作用，以达到刺激国内粮食和其他农产品产量，向农业人口转移收入的目标。但这一定义没有包括旨在提高农业综合生产能力的利农支农手段，如政府投资进行农业科研、基础设施建设，也没有包括经济全球化下对保护政策的可能的限制，如价格保护。因此，传统的狭义农业保护有其片面之处，已经不能适应时代的发展。新时期农业保护的含义应是：在符合世界贸易组织规则下，政府通过一系列的保护与支农措施，创造良好的农业宏观调控环境，建立完善的农村市场体系，达到增强农业综合实力，确保我国农业在产业间公平竞争和国际间竞争公平，最终实现农业及国民经济持续、协调、快速发展和提高农民收入的目标。农业保护的内容，范围上包括对营造良好的农业宏观调控环境和再生产过程的保护，对生产、交换、分配、消费等环节的保护及公平竞争；对象上包括农业综合生产能力、农业市场体系和农业资源、生态环境等的保护及对农业生产者利益的保护；手段上包括国内保护和贸易保护。二、新时期我国农业保护的目的新时期由于国内外宏观经济环境发生了变化，农业保护目的也应发生变化。从加入世界贸易组织角度来看，我国农业发展将受《乌拉圭回合最终协议》的约束以及世界贸易组织的管理与协调，这意味着我国农业将由过去简单双边贸易的约束转向在多边贸易体制框架下的多边约束，同时我国农产品也将直接面对国外农产品的竞争和国内农产品买方市场形成的双重冲击。这都将导致我国传统的农业保护政策面临前所未有的冲击和挑战，无法适应我国新时期下经济发展的新要求。从国内宏观经济环境看，经济要持续、协调、快速发展，需求作为拉动经济发展的三驾马车之中最主要拉动力之一必不可少，农民收入增长速度过慢直接影响了广大农村对商品的需求和农民务农的积极性。再从“十六大”提出全面建设小康社会的目标实现来看，中国是农业大国，农村人口占全国总人口比重较大，农村全面建设小康的进程是决定全面建设小康的关键，全面建设小康的重点在农村、难点也在农村，发展农村经济，增加农民收入是全面建设小康社会的重大任务。综上所说，新时期下应对农业保护目的做相应的调整。新时期农业保护的具体目的归纳起来有以下几点：第一、实现国际间农业及农产品的公平竞争国际间农业公平竞争是指国内农业与国外农业之间公平竞争。从国际间农业公平竞争来看，我国农业保护目的是为了抵消国外农业保护对我国农业的负面影响，维护农业及农产品国际间的公平、有效竞争。PSE(Producer Subsidy Equivalent)即生产者补贴等值，是国际社会广泛用来反映政府的政策性措施对农业进行干预的数量指标，其含义是假定取消所有现存的政府对农业的扶持措施，则由此造成的农业收入的减少额同其原来的收入额之比的百分数。根据对PSE的计算，我国的PSE值一直为负的，如1986年为－36.76（冯海发1995），1993为－24.07（印文郁1999），而发达国家的PSE值却一直为正的，而且很高，1989－1991年期间美国为29，1993年日本为70.0，1993年瑞士为77，1993年挪威76（冯海发1996）。为了体现世界贸易组织的公平竞争原则，国外对农业有多大程度的保护，我国农业就应该有相应程度的保护，当然还得考虑我国的财力承受能力和我国加入世贸的承诺。因而，笔者认为我国农业保护的目的就是要提高我国的PSE值，使其由负转正，最终与发达国家持平，当然这需要一个漫长的过程，不是一朝一夕的事。第二、实现国内各产业之间的公平竞争众所周知，农业具有正外部效应，为了实现国内各产业间的公平、有效竞争，我们就应该对农业的正外部效应给予补偿，把农业社会效益-农业经济效应的差额返还给农业。因而，笔者认为农业在一定程度上是能与其他产业平等竞争的，因为其他产业还可能出现外部负效应，其效益应该运用税收扣除一部分。从这个意义上讲，农业保护也是对市场经济缺陷的部分修正，不是对市场的否定。第三、实现资源的优化配置，克服由于信息不完全、不对称引发的市场缺陷从资源配置看，我国农业保护是为了更好地实现国内外各种资源的有效配置，使滞留在农业中相对过剩的劳动力有序地转移出去，而不是一蹴而就，导致国民经济极大混乱，同时使保留在农业中的劳动力在现有农业各子产业、各品种间更有效地配置，最后是使农业中日益存在的资本、技术要素短缺现象得以缓解；从信息充分和对称角度看，农业保护是为了使农业中各子产业能获取到真实、尽可能充分的信息，实现与国外农业相对称的信息和与国内其他产业相对称的信息，从而实现真正的公平竞争，同时也可以避免由于信息不充分、不对称条件下，有一个好项目，大家一哄而上、一哄而散的现象，导致资源的极大浪费，避免农业经济中的重复建设，提高国民经济运行质量；从参与国际分工看，我国农业保护目的是促使我国农业分工加深，参与国际竞争，实现农业在地域上和品种间的合理化布局，这样一方面使农业劳动生产率得到普遍提高，另一方面，使农业科技具有一个有效的终端市场，从而使农业科技向实用化、贴近农业需求方向发展，彻底避免农业劳动生产率低和农业科技供给与需求脱节的问题。因而，笔者认为农业保护是为了使不完全的信息完全，使不对称的信息对称，使不合理的资源配置、不合理的布局合理。第四、弥补农业本身弱质性农业具有弱质性主要体现在以下几个方面： 1、农业生产不仅面临着巨大的自然风险，同时也面临着巨大的市场风险。农产品价格弹性小，导致农产品价格容易大起大落；农产品收入弹性小，导致农业在国民经济中比重是趋于下降的，这必然导致农业比较效益低于其他产业；农产品还具有易腐性。与农业相比较，其他产业只面临着市场风险，自然风险很小。这些都体现出农业的弱质性。 2、与其他产业相比，农业最趋于完全竞争，农业的厂商（农民）最多、最分散，不可能形成垄断，农民对农产品不具有价格制定权，只能被动接受市场价格，而其他产业多多少少都有点价格控制能力。因此可以看出，农业与非农产业的关系和发展中国家与发达国家的关系极为相似，都存在着非垄断----垄断的不对称。在世界贸易组织规则中，发达国家给予了发展中国家一定的优惠待遇，同样道理，一国政府也应该给予其农业一定程度的优惠。从波特的五个竞争力量理论（波特的五个竞争力量即现有竞争者、潜在竞争者、替代业者、采购者、供应者）运用到农业角度来看，首先，农业现有竞争者多而产品又无差异，导致低层次恶性竞争；其次替代业者非常严重，导致不同农产品之间价格的相互抑制严重；再次上游供应商（农资部门）存在着垄断，而导致农业生产资料价格、生产成本居高不下。因而导致农业作为一个产业在竞争中处于不利地位。因而，农业保护的目的在于提高农业规模化经营程度，提高农产品深加工程度，缓解目前由于产品雷同而导致的恶性竞争，打破上游供应商垄断，提高农民在农资价格上谈判能力。从市场营销角度来看，市场营销强调4P组合，即产品、价格、促销、渠道的四要素的组合：首先从产品看，产品分为核心产品、形式产品和延伸产品，而绝大多数农产品现在只做到核心产品层次，所以急需提高农产品的外延价值；其次从价格看，因为农产品的无差异性和生产者众多的原因，农民在农产品的价格制定过程中处于被动的、不利的地位；再次从促销看，我国现有农产品基本上没有多少促销措施，与美国农产品的促销手段相差甚大；最后从渠道来看，由于农产品具有易腐性，只适合短渠道，而我国农产品销售渠道过长，中间环节过多，不利于农产品销售，因此我们应大力发展农产品的第三方物流和目前国外兴起的农产品超市，一方面避免农产品在运销过程中耗损大，另一方面避免农民的农产品卖不到好价格，城市消费者又消费不到便宜农产品的怪现象。因而，笔者认为农业保护就是为了提高农业在国民经济中的谈判实力，打破其他产业的不合理垄断。第五、提高农产品的竞争层次和竞争手段从竞争层次来看，产品竞争具有五个层次，即由低到高分别是供不应求（基本不存在竞争）----价格竞争----质量竞争----品牌竞争----企业与消费者形成战略联盟五个层次。我国农产品刚刚摆脱短缺阶段，现在正处于价格竞争层次，所以总体竞争层次低下。农业保护的目的在于提升农业竞争层次，实现农产品的深加工，发展注意力经济，提高农产品需求弹性、收入弹性及附加值，延长储藏时间，尽快过渡到质量竞争、品牌竞争层次上，从根本上避免农产品一旦供过于求而导致价格一落千丈的现象；从主导要素变迁次序来看，随着经济发展，创造财富的主导要素会发生变迁，开始是劳动，随后是资本，然后是一般技术，最后是创新技术。我国现行农业创造财富还处于劳动阶段，靠天吃饭，很少有较大的资本投入。按主导要素升级理论，我们应该逐步达到资本阶段，这个阶段要求大量的投资，但农民又缺乏资本，因而需要国家的大力投入，改善农村基础设施。鉴于此，笔者认为，农业保护目的是为了提高农产品竞争层次，增加农民的资本积累。因而国家应加大对农村、农业基础设施的投入，对农民投资农业机械进行适度补贴。第六、尊重经济发展的客观规律随着一国经济的发展，农业与工业关系要经过三个阶段，即农业支持工业发展阶段、农业与工业平等发展阶段和以工养农阶段。可见农业保护是经济发展到一定程度的产物，农业保护的目的在于使农业发展符合经济发展的一般规律。三、新时期我国农业保护的原则根据上述分析结果，我们可以得出新时期我国农业保护应把握好以下几个基本原则：（一）适度保护原则　　我国的具体国情及宏观经济发展水平决定了我国的农业保护只能适度保护、不完全保护和渐进性保护。不可能像发达国家那样对农业进行高度的保护，原因一方面在于我国是少数非农业人口对多数农业人口的保护，另一方面在于根据客观规律农业比较效益就应该适度低于其他产业，这样才有利于农业人口流向非农产业，有利于国民经济协调发展。在度的把握上，笔者认为具体应该实现以下平衡：农民收入=同等技能的劳动力在城里的平均收入-在城里找到一份工作的可能平均成本。从这个等式可以看出，随着农民的国民待遇的实施、城乡之间壁垒（如户籍）的拆除，在城里找到一份工作的可能平均成本会迅速下降，必然使农业保护问题日益突出，所以在这时我国应适时提高对农业保护力度。　　（二）尊重市场规律原则　　　　农业保护是一种政府行为，但其核心不是对市场的否定，因而决不能干预农业的微观生产行为，而应是对市场不足之处加以修订。所以我国农业保护应最大限度地遵循市场经济规律，因势利导，不得强制。　　（三）突出重点原则农业所涉及的具体部门较多，产品种类更多，要对这些部门和产品进行全面保护，不仅没有可能，而且没有必要。在新时期大背景下，对我国农业的保护，只能是重点保护，即对那些与国计民生关系极大的生产实施保护，但要注意强调保护效率，而对一般性生产则放开完全由市场调节。　　（四）可持续发展原则　农业保护应以可持续发展为前提，优质的农业资源和良好的生态环境是提高农业生产力的基础。它们一旦遭到破坏，再生和恢复的时间是非常漫长的。（五）符合世界贸易组织规则原则世界贸易组织规则下，国内保护措施主要可以分为两类：一类是不引起贸易扭曲的政策，称为“绿箱政策”，主要包括：一般性政府服务（如农业科研、病虫害控制、推广与咨询服务、市场促销、基础设施服务等）；食物安全的公共储备，国内食品援助，自然灾害救济，结构调整援助，资源休作项目及投资援助等，环境规划计划，欠发达地区援助计划；另一类是产生贸易扭曲的政策，《农业协议》要求予以减让，称为“黄箱”政策。因此，我国的农业保护应把“绿箱”政策作为保护的主要手段，尽量符合世界贸易组织规则。

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