爱华网摘要：国有企业既然是企业，则必然要追求企业利益最大化。目前，国有资产中涉及数额巨大的亏损项目核销以剥离包袱，国资委提出“要实现国有资产‘保值增值’和国有企业‘做大做强’”，不断扩张的国有垄断企业及其节节攀高的垄断利润，均表现出国有企业及其管理部门在追求国企利益最大化。但是，国有企业及其政府主管部门，从职能上应该要保障国民的利益，国有企业出现亏损及国有企业及其政府主管部门通过非市场的手段获得稀缺资源进行垄断经营获取垄断利润，会伤害其他市场主体及国民的整体利益，不能保证国民利益最大化，存在政府部门及国有企业职能的错位问题。
关键词：国有企业 政府职能 企业利益 国民利益
目前国有企业产权改革问题出现了极大争议，甚至停滞不前。为保证国有资产不流失，实现“国有资产保值增值”，两年前诞生当国资委及其辖下全国数十家地方国资委机构，成为“国有资产保值增值的行为主体和责任主体”并“已经到位”，“推进国有企业改革的责任落在各级国资委身上”[1]。为了实现国有资产“保值增值”和国有企业“做大做强”，除了剥离核销资产损失外，提出“央企不能在规模上进入本行业前三位，就要进行重组。”，更出现强化国企垄断地位的动作，国资委的权力和国有企业正迅速“膨胀”，影响着中国经济的“生态”。
然而，产权改革之所以成为国有企业改革的焦点，是因为国有企业仍然存在深层次的问题，面对国资委的权力和国有企业正迅速“膨胀”，国有企业及其政府部门的职能及对于国民整体利益的作用问题不能不引起人们的深思。
一、两组数字的对比
不久前发生的国有大型企业巨额亏损事件，引发了出席今年两会的代表委员们对加强国有资产监管的深入思考，他们强烈呼吁：加强监管，防止国有资产流失和“蒸发”。陈守义委员说，中央企业去年共申报核销资产损失3178亿元人民币。这就相当于9.2万亿元资产总额的4%左右，302万亿元净资产的9.9%。加上财政部已核准的近1000亿元损失，央企共计核销损失达4000多亿元。而在过去几年中，四大商业银行共计核销损失接近2万亿元。翁祖泽委员说，客观地讲，巨额不良资产的形成有着极其复杂的原因，但一些权威机构的分析表明，投资失误、管理不严、财务纪律松弛依然是不良资产不断出现的病灶所在，特别是决策失误问题时有发生[2]。
但和另一组数字对比却似乎令人“振奋”。近几年来，随着众多的国有企业转制，国有和国有控股企业的数量虽然减少了，但利润总额却节节攀高。如国有和国有控股企业从1998年到2003年实现利润从213.7亿元提高到4951.2亿元，增长了22.2倍，2004年1-11月实现利润6970亿元[3]，那么在六年时间利润就增加了超过33倍，这在全世界是绝无仅有的。但中石油、中石化、中海油、宝钢集团、中国移动、中国联通、中国电信等7家公司实现的利润，就占到了全部中央企业利润的78%，其中6家是国家垄断的石油石化和电信行业[4]。然而，众所周知的是，通讯、能源、电力和交通等类型国有企业是通过行政垄断价格在民众中取得收益，这种利润的来源是高度集中的垄断的结果。
在计划经济时代，我们的全部财政收入都来自于国有经济，不过结果并没有将中国经济带上快速运行的通道，反而成为财政难以承受之重，上个世纪90年代，对国有企业的补贴一度占财政收入的20%。如果国有企业在一般竞争性领域有比较强的赢利能力，也许就不会轻言痛苦的“国退民进”了。但现存的国有企业要靠政府庇护下成为享有特权的企业，通过非市场的手段获得稀缺资源进行垄断经营，则会伤害其他市场主体及国民的利益，中国的市场经济地位就难以确立，市场经济体制改革也许会停滞不前，政府也因此难以从对市场的干预中脱身，实现真正的职能转变。
二、政府部门及国有企业职能的错位
本来，政府的重要职能是为社会提供公共服务，也就是用公众提供的公共财政去满足大部分人的公共物品或服务的需要，按社会公众的集体意愿提供市场机制无法有效提供的公共物品，以满足社会公共需要的经济活动或分配活动。但从最近的两组数字中，可知国有资产中涉及数额巨大的核销项目和不断扩张的国有垄断企业及其垄断利润，对比国资委“要实现国有资产‘保值增值’和国有企业‘做大做强’”，国资委的权力和国有企业正迅速“膨胀”，表现出来的是相当混乱的矛盾以及政府职能的错位现象。
1、国有企业因投资失误、管理不严、财务纪律松弛而造成的巨大损失谁来负责、谁来监督。正如吴敬链在2005年3月4日政协会议后对记者说，国资委代表国家管理国有资产，它不能自己监管自己。而宪政的基础就是，谁都应有人监管。陈守义委员建议，今后国有资产中凡涉及数额巨大的核销项目，必须提交全国人大或全国人大常委会审议，并接受政协的民主监督[5]。事实上，国有资本的投资本身就涉及到公共资金，投资失败或经营决策失误而导致国有企业巨额亏损，全部需要属于国民的公共资金填补漏洞，相关财务决策完全由政府有关职能部门作出，而没有经过人大的审核和同意，也没有具体法律上的授权，这应该不符合法治下的公共财政原则。
2、国有企业的垄断收益究竟是对谁负责。中石油、中石化、中海油、宝钢集团、中国移动、中国联通、中国电信等7家公司实现的利润，就占到了全部中央企业利润的78%，其中6家是国家垄断的石油石化和电信行业，可以说是对企业所有者实行垄断价格而来的。国有企业的管理部门也属于政府部门，他们作出的决策应该是追求国民利益的最大化。但国有企业既然是企业，则企业本身及国有企业的管理部门也就要追求利润最大化，垄断是实现利润最大化的最好途径，就出现行政垄断现象。但问题是其垄断利润却是来源于“投资者”的“消费”，因为国有企业实质是全民所有者投资的企业，但其产品及服务大部分来源于“企业所有者”的中国公民的消费，就出现企业所有者的企业“剥削”企业所有者的现象。试想一下，众多投资者（国民）投资的企业，是希望企业能为投资者（国民）带来收益回报，但企业产出的商品和服务最后必须指定由投资者（国民）的高价消费来获取所谓的“高额利润”，而制定和实施垄断价格“剥削”投资者（国民）的，正是代表投资者（国民）的管理部门和人，这显然是矛盾的，这些都表现出政府职能上的错位。
3、多年来同是国有企业职工，但行业收入差别一直过大，对其他行业职工的不公。1978年以来，虽然国家进行了多次价格改革，但计划价格不合理的现象仍然存在一些行业曾长期处于亏损或微利状态，一些行业因附加值较高，则持续保持较高的盈利水平，由此所导致的行业间和企业间职工收入差距持续扩大。同时，部分行业因处于垄断经营地位通过垄断生产、垄断市场、垄断价格取得高额利润和高额工资。例如邮电通讯、金融保险、电力等行业的垄断经营使这些行业职工收入长期处于较高水平。这些垄断企业的管理人员及职工能比其他行业职工享受高薪和福利待遇，实质是实行对其他企业所有者实行垄断价格实现的，对此政府如何调整职工的合理分配呢？毕竟他们同样作为国有企业的职工,则出现了垄断国有企业及其职工剥削其他国有企业职工的现象。
4、对于外资企业和民营企业是不公平的，有违市场经济的原则，违背WTO的承诺。为了保正“实现国有资产‘保值增值’和国有企业‘做大做强’”，一些国有企业已经用现有掌握的资源，取得市场上的强势“话语权”，甚至出现挟持了相关政府主管部门，使之不敢向民营资本开放市场的现象，而相关政府主管部门也主动以行政手段制定某些限制非公有制企业的措施，从而妨碍了公平竞争的市场秩序之建立、健全。
三、国有企业对公共财政（国民利益）的贡献
全民所有制的国有企业在产权安排中的一个体现是财政对国有企业的收益索取权，在计划经济体制下，实行“统收统支”的制度，企业方面在收益的分配和处置上无任何自主权。这意味着政府是国有企业的剩余索取者，它既享有国有企业的全部盈余，也承担着国有企业的财务风险。而国家的财政收入，则体现为国民的利益。
1、现有法律法规上难以要求国有企业加大对公共财政的贡献。
或许有一个理由说国有企业的利润可以上交国家财政收入作为国民的公共财政，但按照公司法和其他市场主体法的规定，国有企业就拥有了法人财产权，国有企业的股东大会可以自主决定国有企业财产的处分方式，那么作为国民委托管理国有企业的国资委就没有权利干涉，必须依照公司法的规定行使自己的权利，即股东大会就有权处置企业资产甚至决定利润的去留，作为企业本身职工的福利或待遇或其它用途。那么股东是代表企业所有者的国民还是代表企业，更何况部分属于国家资源性国有企业已经上市了，本属于全国人民的资源性收入部分利润却成了国际资本的收入。也就是说，作为企业所有者投资的企业所得利润从法理上不一定能全部转为属于国民的公共财政作为国民的收益，而且国有企业发生亏损，则需要国家财政弥补。
2、从历史上看国有企业对国家财政的贡献一直下降。
笔者查了《中国统计年鉴2004》的资料，中从1989-1993年国有企业利润累计上交国家的财政收入只为326.05亿元，五年累计还低于1978年的571.99亿元和1980年的435.24亿元。但从1994年到2003年这十年则为空白，国有企业再没有上缴利润给国家财政（下面再分析原因）。这十年中平均每年需要补贴企业亏损超过近300亿元，累计补贴了3088.2亿元。如果从在1989年-2003年计，平均每年需要补贴企业亏损近400亿元，累计补贴了5632.45亿元。更直接的是根据《中国财政年鉴》（2001年）的数据{参考附表一}，从1985年至2000年，国家财政税收总额从2040.79亿元增至12581.51亿元，年均增长12.89%，同期国有企业的所得税从595.84亿元增至827.41亿元，年均仅增长2.21%，远远低于税收总额的增长速度。这使国有企业所得税在国家税收总额中的份额不断下降。就算是按国有企业从1985年到2000年16年时间交纳的利润和所得税，也是10544.58 + 505.82 = 11050.4亿元，减去弥补亏损6501.12亿元，则16年只是4549.4亿元，对财政收入的贡献率并不高。
附表一：国有企业收入所得对国家财政税收收入比例[6]（单位：亿元）
数据来源：《中国财政年鉴2001》
3、国有企业没有上缴利润作国家财政收入的历史原因。
1994年起，国有企业就没有上缴利润作国家财政收入。出现这样的状况有历史原因是，由于国有企业的整体效益仍然不尽人意，对公共财政的贡献并不理想，因而出现了始于七十年代末的各种形式的利润留成制，及实施“拨改贷”、“放权让利”、“承包制”等改革，其初衷并不是改变国有企业的基本制度，而是想激发各级政府和国有企业扩大生产、增加盈利的积极性，从而达到提高效率、促进发展的目的。但由于信息不对称、利润留成率及承包额难定，效果远未达到政策设计者的预期目标，还导致国有企业对财政收入的贡献不断下降。1984年起实施的“利改税”政策，即国有企业向国家缴纳利润改为交纳税金。具体对有盈利的国营大中型企业，按55%的比例税率征收所得税，所得税后剩下的利润，一部分上缴国家，一部分按照国家核定的留利水平留给企业。对有盈利的小型企业，实行彻底的利改税，按照八级超额累进所得税税率征收所得税后，剩余利润归企业自行支配，由企业自负盈亏，但对税后利润较多的企业，国家可以收取一定数量的承包费或按固定数额上缴一部分利润。到1994年新的财政税收体制改革，国有企业已经没有向国家财政上交利润，其依据是1993年底颁发1994年实施的《国务院关于实行分税制财政管理体制的决定》[7]规定，“作为过渡措施，近期可根据具体情况，对1993年以前注册的多数国有全资老企业实行税后利润不上交”的办法。
但是，文件只是规定1993年前的老国企不用上缴利润，但1993年后成立的国有企业，还有象石油、电信行业国企也不上缴利润吗？也即是说，作为企业所有者（国民）投资的企业，从1994年起和其他所有企业一样只是交纳税金，其所得的利润，甚至是通过行政垄断获取的利润根本就没有上缴国家财政用作国民的公共开支。
4、国有企业上缴税金及垄断利润对国民利益的影响。
或许可以说国有企业也交纳了大部分的税收给国家作为财政的贡献给投资者（国民）回报，如国资委主任李荣融在全国国有资产监督管理工作会议上说，“1/7的企业给国家交纳了2/3税收，你还要说什么?共和国今天的繁荣如果没有税收能行吗？”。本人并非反对此观点，但是，按现在的状况来说，难道非公有制企业就没有交税吗？国有企业退出竞争领域后由非公有制企业经营，国家就会失去全部的这些税收吗？要知道，就算现在是非公有制企业经营，作为主要税收来源如增值税等工商税同样要交纳，是不分企业所有制形式的。
由于作为主要税收来源如增值税等工商税是不分企业所有制形式的，在这方面对财政税收的贡献是一样的，而国有企业也没有将利润上交国家财政，因此只能在所得税上对国家财政税收方面的贡献有所分别。在这里假设一些数字说明垄断利润对国民利益的损害。假如国有企业的税前利润为1000亿，其中500亿为垄断利润，那么其对国家公共财政的大概贡献是：1000X33%=330（亿元）（33%为所得税率）。
而没有垄断利润的贡献及对国民的利益是：
a、500X33%=165（亿元）（所得税）
b、500（亿元）（没有垄断是国民减少了消费负担）
合计：665（亿元）
也就是说，国有企业垄断经营产生的垄断利润，对国家的财政收入贡献为330亿元。但是，假如没有这500亿元的垄断利润，那么国民的消费（生产）就可以小支付500亿元，是直接从中得益；还有165亿元所得税转为国家财政收入中间接获益，国民整体得益为665亿元，对比起来国民整体利益增大了665-330=335亿元。
如此类推，如果假如垄断利润为200亿元亿、100亿元、50亿元，失去垄断后国民的收益分别增大为134、67和33亿元。无论怎样举例计算的最终结果是，哪怕出现一点的垄断利润，国民的利益都受损害（附表二）。
附表二：发生垄断利润与没有垄断利润的国民整体利益损失
国有企业连续十年没有上缴利润给国家财政，因此现在靠行政垄断方式来获取利润的话，只会造成国民整体利益的损失。如果没有垄断利润，国有企业和其他经济主体一样对待，则可体现市场经济公平竞争的原则。但正常的利润是否上缴给国家财政呢？如果不上缴利润只交税，或只交税和上交垄断部分利润（也难以界定），那么国有企业存在也就没有更大的意义，因为根本就和其他经济主体一样没有差别，而且根本不用设置从中央到地方众多的国资监管部门，可以节省巨大的管理成本。如果要体现“谁投资、谁收益”的原则，国有企业是应该上缴利润给国家财政作为全体国民（投资者）的公共开支。但如果要上缴利润，又失去垄断地位的话，那么国有企业是否可以生存下去呢？看看附表一的数据，从1985年到2000年，国有企业上交的利润才508.82亿元，但补贴亏损就高达6501.12亿元，再加上2001-2003年的亏损补贴786.02亿元，合计补贴了7177.68亿元。单1997年2000年，国有亏损企业的亏损额就达7057.4亿元（《中国统计年鉴2004》），其结果不明而喻。
5、另外是对于资源性资产的收益问题。如国有森林、国有矿产等，这些资源未开采时同样属于全体国民的隐形资产，通常由国有企业开发，但取得的收益表现为企业的利润后都留在企业中，均没有上交财政收入转化为国民的收益。
四、结论及思考
现在国有企业已经和其他非国有企业一样，只按法律法规上缴税收而没有上交利润给国家财政，但一方面是多年来国有企业的巨额资产损失，需要属于国民的公共财政资金填补漏洞；另一方面是垄断的国有企业利润额大增，由代表投资者（国民）的管理部门制定垄断措施由投资者及所有者（国民）的高价消费来获取所谓的“高额利润”，但利润并没有上交财政收入作为投资者及所有者（国民）的公共开支，出现企业所有者的企业“剥削”企业投资者及所有者的现象；再另一方面是非公有制企业受不平等的“国民待遇”，及垄断的国企行业职工待遇高于其他行业。出现国有企业垄断越大，整体国民利益受损越大的现象，也需要设置从中央到地方众多的国资监管部门，增加巨大的管理成本，所表现出来的是国有企业和政府相当混乱的矛盾以及职能的错位。
公共选择理论的一个基本观点是，政府部门并不必然以社会大众的利益为目标，当社会不能有效约束政府时，政府部门有可能利用其垄断性权力谋求自身效用的最大化。而事实上目前政府自身的激励机制决定了它必然追求所管理的国有企业的规模和速度，这与政府及其国有资产是为公共利益服务的职能存在根本的冲突。
确实，现在这一个问题已经摆在我们面前——国有企业通过垄断追求利润最大化却损害作为投资者和所有者的国民的利益，政府是要追求国有企业的利润最大化，还是追求国民利益的最大化？这些都值得我们去思考来回答。
参考文献：
1、《中国统计年鉴2004》[M/CD]. 中国统计出版社,2004。
2、韩朝华：《明晰产权与规范政府》[J].《经济研究》2003年第2期。
3、林毅夫、刘培林执笔，《中国国有企业改革的回顾与展望(讨论稿)》[R].北京大学中国经济研究中心发展战略研究组，2000年4月。
4、樊纲、高明华：《国资委应是人大的，还是政府的》[J]，《经济》杂志2005年3月第75期。
* 作者简介：孔善广（1966-），男，广东佛山，广州市花都永恒不锈钢制品厂董事，研究兴趣为宏观经济和农村问题。Email: [email protected]完稿日期：2005年3月30日。
[1] 李荣融.《在深化改革中确保国有资产保值增值》[J].《人民论坛》，2005年第二期.
[2] 顾瑞珍.《谁该对巨额国有资产“蒸发”负责？》[EB/OL],新华网，2005-03-04.
[3] 宁南.《巨人国资委》[J]，《商务周刊 》2005.02.21.
[4] 南方都市报.社论.《国企利润与市场公平，政府如何抉择？》[N]，2004-12-14.
[5] 顾瑞珍.《谁该对巨额国有资产“蒸发”负责？》[EB/OL]，新华网，2005-03-04.
[6] 《中国财政年鉴》（2001年）[M]，中国财政杂志社，2002年.
[7] 国务院.《关于实行分税制财政管理体制的决定》.国务院（93）国发第085 号，颁布日期:：1993-12-15，实施日期:1994-01-01.
本文摘录发表在《中国商业评论》2005年第5期。
