爱华网内容摘要 本文首先回顾了我国建国以来农地制度的四次改革进程，总结了其经验与成败得失，分析了现行家庭承包责任制实践过程中存在的一些缺陷，并展望了今后土地制度改革的方向，实行土地私有化模式。
关键词 农地制度 家庭承包责任制 私有化
“三农”问题历来都是我国党和国家工作的重点，“三农”问题归根结底就是土地问题。在我国现阶段生产力尚不发达的条件下，土地仍是广大农民赖以生存的“护身符”，土地对于对于广大农民来说仍具有重大的意义。本文拟分析新中国成立以来农地制度的历次变革及意义，并展望今后农地制度变革的方向。
一、 建国以来农地制度的历次变迁
新中国成立以来，我国农地制度大致经历了四次改革和调整，一是50年代初，依靠革命暴力摧毁了封建土地所有制，实行土地农民私有制；二是1953—1957年，在保留农民土地私有制基础上的农业互助组和初级合作社；三是1958—1978年，土地集体所有制下的高级农业合作社和人民公社；四是1979年以来的家庭联产承包责任制，实行土地集体所有，由农户家庭经营。四次土地制度的改革和调整，对农业生产和农村经济产生了不同的作用和影响，其中既有成功的经验，也有沉痛的教训。只有认真回顾历史，总结历史，已史为鉴，才能在改革的前进大道上少走弯路，以此来探索和改革符合我国国情、能促进生产力发展、代表最广大农民根本利益的农地制度。下面我们来详细回顾一下这四次土地改革的历程。
（一） 50年代初的土地改革
新中国成立初期，随着人民解放战争的不断胜利，在广大解放区内，约有2.64亿农民仍未进行土地改革。实现这些解放区的土地改革，既是新民主主义革命的重要遗留任务之一，也是为促进农业生产，实现国家财政经济状况好转的必要条件之一。为此，国家颁布了一系列关于土地改革的文件以推动土地改革运动。通过土改，消灭了封建地主土地所有制，实行农民土地所有制，农村土地制度发生了根本性变革，真正实现了“耕者有其田”。这阶段农地制度的主要特点是：土地所有权和经营权高度统一于农民，农民既是土地的所有者，又是土地的自主经营者；土地产权可以自由流动，允许买卖、出租、典当、赠予等交易行为；国家通过土地登记、发证、征收契税等对土地进行管理。这次土改极大地解放了长期被封建制度束缚的生产力，激发了广大农民的生产积极性，促进了农业生产的恢复和发展，对稳定当时农村秩序做出了巨大贡献。与1949年相比，1952年全国粮食产量增长42.8%，棉花增长193.7%，农业总产值增长41.4%，农民的购买力提高了一倍。但是，随着农业生产的进一步发展，这种分散落后的小农经济的局限性就突现出来了：一是农民虽然拥有土地所有权，但由于农村生产力极其落后，个体农民拥有的生产工具严重不足，生产资料和资金也十分缺乏，不少农民在生产中遇到了很大的困难，单靠自身的力量难以解决。二是以一家一户为生产单位的分散个体经营，力量相当薄弱，积累率低。有的地方甚至连简单的再生产都难以维持，根本无法抵御农业生产过程中遭遇的各种自然灾害，更没有能力采用先进的农业生产工具和技术，以及进行必要的大规模的农田水利基础设施建设①。于是国家便倡导农民互助合作，建立各种形式的互助组，以此来克服小农经济的缺陷，因此便开始了第二次土地改革。
（二）1953—1957年的初级农业合作化
从1953年开始，我国进入了社会主义改造时期。为了在较短的时间内集中最大力量发展农业生产以支援国家大规模的工业建设，国家决定实行农业的社会主义改造，使农业能够由落后的小规模生产的个体经济变为先进的大规模生产的合作经济。于是全国各地掀起了大办农业合作社的热潮。初级农业合作社的基本做法是：在允许社员有小块自留土地的情况下，社员的土地必须交给农业生产合作社统一使用，合作社按照社员入社土地的数量和质量，获得土地收益。初级农业合作化还是承认土地归农民个人私有，只是使用权由个人使用变为集体共同使用。为了克服分散落后的小农经济的局限性，国家提倡发展互助合作，是适应当时国家经济形势发展需要的必然选择。尽管曾出现过一些急躁冒进的做法，但总的说来，其发展还是健康的。初级农业合作社的建立，克服了以自有土地、自我经营为主要特征的个体小农经济所不可避免的缺陷，表现出显著的优势，使弱小的农民在互助合作的基础上得以进一步增进利益，促进了农业经济的大发展，体现了广大农民的根本利益。但是国家确立的以农业生产促工业发展的政策为后来的二元经济结构产生埋下了隐患，人为地损害了广大农民的利益。
（三）1958—1978年的高级农业合作社和人民公社
从1956年初开始，初级社没来得及巩固，高级社就在全国就进入了大发展阶段。12月底，高级社达到54万个，入社农户已超过1亿，占农户总数的87.8％。高级农业合作化废除了土地私有制，使土地由农民所有转变为农业合作社集体所有。这是农村土地所有制度的又一次重大变革，标志着农民土地私有制改造的成功和农村集体土地所有制的确立。但是农业合作化的改造过程中存在着过急，工作过粗，改变过快，形式过于简单划一的倾向，突出地表现在初级农业合作社在一年的时间内就全部过渡到了高级农业合作社，这在一定程度上挫伤了农民的生产积极性。生产资料社会主义改造基本完成后，中国进入了全面建设社会主义时期。如何建设社会主义、发挥社会主义制度优越性，迅速改变贫穷落后的面貌，成为当时中国面临的迫切问题。“赶超英美”、“多快好省建设社会主义”的思想占据了人们的头脑，经济建设中“左”倾思想进一步发展，于是促成了“大跃进”和人民公社运动。人民公社化的途径是在高级合作社基础上小社并大社。至1958年11月初，全国共有人民公社26572个，参加的农户占农户总数的99.1%。通过人民公社化运动，原属于各农业合作社的土地和社员的自留地、坟地、宅基地等一切土地，连同耕畜、农具等生产资料以及一切公共财产都无偿收归公社所有。公社对土地进行统一规划、统一生产、统一管理，分配上实行平均主义。农村土地仍然属于集体所有，由集体统一经营。但此时的集体已经由高级合作社转变为人民公社。公有化的程度越来越高，土地的经营使用权完全掌握在政社合一的人民公社手中，国家通过高度集中统一的计划来控制和管理土地的生产经营活动，土地上的任何权利都不能转移、出租。
从总体上讲，这阶段土地制度的变迁对我国农业发展的负面影响是巨大的，虽然这期间主要农产品产量和农业总产值有所增长，但增长的速度比较缓慢，农业经济效益呈下降趋势，人民生活水平并没有得到提高。到1978年，全国平均每人占有的粮食大体仍相当于1957年的水平，全国农村还有2.5亿人没有解决温饱问题，甚至在三年自然灾害期间，全国饿死了上千万人。总结人民公社制度安排失败的原因，我们认为是在人民公社产权制度下，产权残缺必然导致劳动监督成本过高和劳动激励过低的问题①。因为，其一是人民公社产权制度安排，对任何单个社员来说，他都不拥有相对于其他成员的对生产资料排他性使用权、转让、收益和处置权。在这种情况下，公有财产的收益与损失对每个当事人都有很强的外部性，这种外部性随着集体经营成员的扩大而加强，这导致了劳动监督成本过高；其二是人民公社产权制度追求的是社区内的绝对平等，这种制度不提供劳动激励规则，在有限监督的情况下，个别社员增加劳动供给的结果，不但只能得到分配的平均产品，甚至劳动的边际成果也得分配。既然规则不允许个人努力实现收益最大化，那么他则通过努力最小化降低劳动成本，于是变出现了劳动激励缺乏问题。也就是说社员素质和生产要素素质都没有达到公有程度的要求，形成了干多干少一个样，吃“大锅饭”，极大地挫伤了农民的积极性，损害了农民的根本利益。
（四）1979年以来的家庭承包责任制
1978年12月安徽凤阳小岗村由农民自发兴起的包干到户揭开了我国农村经济体制改革的序幕。特别是十一届三中全会后，农村土地改革在全国轰轰烈烈的展开，到1983年，全国农村实行双包到户的生产队比重高达95%以上。家庭联产承包责任制的确立和发展，是农村土地制度的改革和创新，它打破了人民公社体制下全面集中土地所有权和经营权的格局，采用了把土地使用经营权发包给农民的办法，实行以农户家庭为单位的分户承包经营。家庭联产承包责任制的推行，纠正了过去长期存在的土地所有权和使用权高度集中统一、经营方式单调的弊端，改变了农民与土地的关系，使农民的利益与土地产出直接挂钩，受到农民的普遍欢迎，极大地调动了农民的生产积极性，极大地促进了农村经济的高速发展。1993年开始的第二轮土地承包，国家又出台了相关文件和法律，规定土地承包期再延长30不变，同时允许农户之间承包的土地可以以转包、转让、入股、租赁等形式流转。虽然现行土地制度极大地激发了农民的生产积极性，保持了农村社会的稳定，有力地促进了农业和农村经济的发展。但是，作为一种制度创新，家庭承包责任制并没有涉及到土地的产权改革，一些深层次的问题仍未解决，因此不可能一劳永逸地解决产业生产中的全部问题，但在当时历史条件下仍能进行这样的创新和改革也是难能可贵的了。具体来说，家庭承包责任制在实践中存在着如下一些缺陷：（1）集体土地产权主体不清。我国农村的土地归农民集体所有，这在《宪法》、《民法通则》、《土地管理法》、《农业法》等重要法律中，都有明确的规定。但是，“集体”是指哪一级，法律规定较为含糊。如在《宪法》中，笼统界定为集体所有，在《民法通则》中界定为乡（镇）、村两级，而在《农业法》和《土地管理法》中则为乡（镇）、村或村内农业集体经济组织①。如此关系到亿万农民身家性命的大事，在法律上居然是空白盲区。无法可依，又怎能依法治国？农民对土地权利的概念在一定程度上可以反映土地产权的稳定性。大量调查表明，多数农民对土地所有权的具体归属是模糊不清的，甚至农民的土地集体所有权的概念也是很淡薄的。（2）农民的土地承包权不稳定。家庭承包责任制的实行，实现了集体土地所有权与使用权的分离。在绝大多数地区，根据人口的变化，周期性地进行土地调整是司空见惯的事，然而这种调整严重损害了土地承包经营权的稳定性。虽然现在将土地承包期在原先15年的基础上再延长30年，但30年之后怎么办？是继续延长承包期还是土地收归国有？如果是前者，广大农民继续享有使用权，而无所有权。既然农民能够长期使用土地，为什么不赋予农民其使用权？其实农民长期使用土地实际上也表示农民拥有土地所有权，只是没有得到承认而已。这种有名无实的做法需要改革。土地的频繁调整与过短的承包期限，使得许多农民对土地使用权缺乏安全感，农民在现实中缺乏充分行使自己土地权利的能力。虽然政府要求农户和集体之间签定书面的土地承包合同，但在现实中，随意解除土地承包合同、侵犯农民合法权益的现象经常发生。在不少地区，许多农民根本没有书面的土地承包合同。（3）农民承包土地所交费用的性质不清，农民的应得权益得不到保障。现行农村土地制度规定农民拥有土地使用权，大部分经营权和剩余收益权，即“交够国家的，留足集体的，剩余全是自己的”，也即农民的土地收益分配顺序是先国家、再集体、最后才是农民自己。如果哪年土地歉收了，农民连自己一年所需的生活资料都难以满足，那他还要“交够国家的，留足集体的，剩下全是自己的”吗？这样一种分配顺序，其实已经将农民置于一种十分被动的地位。农民并没有成为一个真正的完全的市场主体。同时由于集体是农民的集体，是由一个一个农民组成的，因此，在一定意义上农民是土地的终极所有者，集体作为所有者的利益必须体现在农民身上，但实际情况中，由于农民向集体组织交纳的不是地租而是“提留”，因此失去了承包关系确立前事先谈判的可能，只能按集体支出的状况来确定收费的标准。基础政府组织随意收费，加重农民负担等做法成了普遍情况。（4）各级政府随意征地，侵犯农民利益（关于该问题将另撰文进行阐述）。各地政府在实际工作中，为发展经济需要，如城市建设、基础设施建设、设立开发区等，任意侵占农民土地，用地如点菜，有很大的随意性。政府一旦确定要征用土地时，也不征求农民的意愿，红头文件一发就宣布实施。征用后只是象征性地补偿给农民青苗损失费和一点安置费，与土地实际的价格相差甚远。更有甚者，一些地方政府以很低的价格征用农民土地后，再以高价倒卖给各类开发商，从中赚取差价，成为某些部门甚至个人的利益。所谓的集体所有制演变为国家所有制。（5）土地流转制度存在基本缺陷。从经济学的角度看，目前尚未形成作为启动土地使用权流转的市场中介和金融动力。由于土地所有权主体界定不清及权属关系混乱，土地抵押未展开，推动土地流转运行的金融动力不足，作为控制和调节土地流转的市场杠杆—地租和地价还未显现出来。土地流转受到土地市场发育状况的限制，受到宏观改革环境的限制，还受到土地资源稀缺性的限制，必然导致土地资源配置效率的低下①。
二、 今后农村土地制度改革的设想
纵观整个土地制度改革历程，我国农地制度改革经历了从土地封建地主所有—农民所有、农民经营—农民所有、集体经营—集体所有、集体经营—集体所有、家庭经营的重大历史变革，但到目前为止，仍未涉及到深层次的产权改革，前文也已论述目前实行的土地集体所有制度仍存在一系列的问题。我们认为，农地制度的核心是农地产权制度。所谓产权，是必然发生的不相容的使用权进行选择的权利的分配，它们不是对可能的使用所施加的人为的或强制性限制，而是对这些使用进行选择时的排他性权利分配②。作为一种财产权利，它依附于某种特定的物品，表现的是人和人之间的社会关系。可见，农地产权制度，就是社会对土地资源内含的各种权利的度宣，以及关于这些权利的分配、享有、转让、处分的规则。我们认为，今后我国农地制度的模式应实行土地私有化模式，其理由如下：
（一） 私有制能保证农民对土地拥有排他性的产权及由此产生的一切权利，能够造就农民对农业进行长期投资的内在动力机制
对于一个农业国来说，土地制度若得不到解决，国家就不稳定，大多数民众就无法安居乐业，这是历史经验反复证明了的。我国目前存在的“三农”问题，根本症结就在于农村土地不属于农民所有，从心理上，农民不认为自己种的土地是自己的，所以没有长远投资于土地的打算。私人产权是指资源由私人拥有、按现有的法律供自己使用支配的权利。私人产权是可以界定的，其界限是明确的。产权不清晰的财产必然会遭到短期行为的破坏，两千多年前由孟子就提出了“无恒产则无恒心”，早就认识了这一客观经济规律。实行土地私有化后，拥有土地产权的农民将有权决定如何使用这块土地，享受这块土地带来的所有收益，有权将他拥有的产权转让给别人。千百年来，中国的农民对土地有一种天然的很深的感情，有着深深的土地情结。只有土地成了自己的私有财产，农民才知道爱惜，才舍得投入，才会做长远的打算和规划。这个古老的道理，今天乃至今后都不会过时。
（二） 公有制多种实现形式理论要求土地私有化
中共中央十五大关于公有制有多种实现形式的理论思想和政策精神，在第二、三产业都获得了很大的重视与贯彻，国有经济战线大面积收缩，逐步退出了竞争性领域，而其他形式的所有制形式，特别是民营经济得到了很大的发展，非国有经济已成为我国现阶段经济增长的主力军。国企改革，从总体上上讲，已经结束的国有中小企业的体制改革实质上就是私有化的过程。而今私有化浪潮已使县（市）以下私有企业一统天下。但在接近完全竞争的农业领域，尤其是在土地所有制的改革与研究上，则未加重视，这也是导致近年来我国土地产权制度改革突破不大、农业经济和农村经济发展迟缓甚至出现一定程度的生产力衰退、农业与其他产业间不平衡、国民经济改革缺乏全盘优化的重要原因所在③。所以我们应打破意识形态方面的障碍，大胆创新，在国家所有制和集体所有制这两种土地公有制的传统实现形式之外，积极探索土地个人所有制。土地的个人所有化，从改革的历史演进角度来看，就是实现农民从土地经营权主体上升为土地所有权主体，即从二级产权主体跃升为一级产权主体。
（三） 市场经济配置资源的功能要求土地私有化
我国实行的是市场经济，《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》的发布，说明了今后我国继续坚定不移的走市场经济道路。我们之所以要实行市场经济，是因为我们相信市场能够对生产要素做出最佳配置，从而有利于全社会福利的最大化。在市场经济条件下，土地与资本、劳动一样，是不可缺少的生产要素，同时又是一种稀缺性资源。市场经济配置土地资源的一个极为重要的要求，就是土地资源必须能够充分流动，但我国的农村土地资源现在实际上不能充分流动，原因就是农民对土地没有所有权而只有经营权，因而农村土地资源的流动受到了很大的约束。土地私有化后，农民可以将自己的土地到土地市场上去交易，由市场供求关系决定的价格成交，获得收入，可以进城经商或从事他业，进而可以解放土地对农民的束缚，推进城市化和工业化的进程。
（四）土地私有化是明晰土地产权，保护农民权益的要求
前文已经论述，在我国现行土地制度下，农村土地所有权含糊不清，其结果是出现了同一土地的“一权多主”的现象，严重背离了产权的排他性原则。正是农地的“一权多主”导致产权的保护性功能完全散失。这是因为，产权的保护是有成本的，在“一权多主”的情况下，保护成本由保护者单独承担，但利益却由多个主体分享，于是不可避免产生“搭便车”的现象，人人希望他人保护产权，产权就失去了保护，失去保护的产权实际上处于一种无主状态。经济学家常用“公共牧场的悲哀”来描述因产权不清晰所带来的后果，产权不清晰的财产不会得到尊重和珍惜，不会得到尽心的管理，必然会遭到短期行为的破坏。于是大量农地被征用，但补偿很少，严重侵犯了农民权益。我们也常在新闻媒体中看到这样一些现象：一个农民辛辛苦苦把一片荒山开垦成了果林，或把一个臭水塘变成一个鱼塘，这时候，村委会突然以土地国家或集体所有的名义提出要收回土地的承包权或使用权，于是农民的劳动与投入都付之东流。如果农地私有化了，土地产权便很清晰，国家也不能借集体或国家名义肆意侵犯农民权益了。
（五）土地私有化是实现农民向城市转移、推进城市化进程的必然要求
当前我国城市化正处于高速发展的阶段，在未来一段时间内，将会有大量农村人口逐渐向城市转移和集聚，从第一产业中脱离出来而从事非农产业。但在现行的土地制度下，如果农民想要弃农进城，他只得放弃他的集体所有的土地份额，以后土地的一切增殖收益与他无关。如果不愿放弃他对土地的权利，那他就要定期回乡，在城乡之间往返，变成盲流，特别是土地值钱的地方，也就是影子价格高的地方。他还是盲流，会定期回来的。这正是贫富不均、社会不安定的原因。我们认为，这种制度是把农民束缚在土地上，阻碍城市化和工业化的制度，它不但反效率，而且也不公平。如果土地所有权完全私有化了，农民将成为自由民，若农民要弃农进城，或从事它业，他可以卖掉土地，不但有一笔收入，而且有一笔资本，因此他进城时是有钱人。而且，可自由买卖的土地比不可自由买卖的同样土地市价高得多，土地私有化只会使现在相对贫穷的农民变得更富。
三、土地私有化改革的配套措施
（一）建立健全农村社会保障体系
农民想外出进城挣钱打工，却不愿放弃土地，他们把土地当作最后的生存保险。正如有些学者担心的那样，土地一旦实行私有化，农民拥有土地所有权，从而全面放开土地资源流动后，有些农民因出卖土地丧失土地资源之后，会成为一无所有的流民，甚至连最基本的生活条件都保证不了，从而会引发社会动荡。出现这种担心是正常的，但我们只要建立和完善农村社会保障体系可以减轻其负面影响，能够弱化和部分替代土地的保障功能，从而有利于减轻农村土地制度私有化演进的成本，有利于促进农村土地的逐步规范经营。农村社会保障体系主要体现在四个方面：一是基础设施建设补助，也即农村的基础设施建设由国家来进行补助投资；二是教育补助，现行农村实施的九年制义务教育，虽然冠以“义务”，但仍需农民为孩子的教育掏许多钱，加重了农民的负担。国家补助教育，也就是增加了农民收入；三是医疗保障补助；四是就业机会补助。
（二）“两分”土地，逐步推进，降低制度创新成本
任何制度创新都需要一定的成本，包括新制度建立成本和新旧制度交替的摩擦成本。因此，农地制度创新要尽可能的降低制度创新成本。我们建议，在农民拥有土地所有权之后，把他所拥有的土地分成两部分，一个叫口粮田，这个是不能动的，可以出租，但不能卖掉，以免丧失土地所有权。另一个叫投资田，这是完全用于投资目的的，这部分土地可以完全充分地流动，也就是土地所有权可以转移，即可以买卖。这样的做法，既可以保证土地不会因流动过快，而使得一些农户因完全没有土地而最后成了流民，完全可以使农户最基本的生活条件能有所保障，因为农户还拥有一部分口粮田，这部分土地的所有权是不能转移的①。同时土地私有化改革可以先在一些条件成熟的地区搞试点，例如东部沿海发达地区，总结经验与得失，然后再逐步推广，正如我国进行的经济体制改革走渐进式改革道路，摸着石头过河，这样可以减少改革带来的巨痛，减少改革阻力。
（三）政府要强化保护私人产权的理念
按照亚当.斯密界定的三项政府的经典职能，政府的首要职能是保护产权，特别是保证契约的顺利执行。政府的职能不是自己拥有财产，而是保护公民的财产权，不是拥有自己的利益，而是保障公民的利益。土地私有化后，政府应该从政权与所有权双重主体嬗变为单纯的政权主体，即土地产权经营的宏观管理主体。产权制度主体的重新构架是我国土地产权私有化改革的内容，一方面要强调农民经营者个人作为土地所有者的主体性，另一方面，要强调政府对作为产权制度主体的农民及其对土地合法经营行为与成果的保护性。就产权制度而言，政府的职责主要体现在对经营主体产权制度的保护上。对财产所有权的安全保障包括两个方面：一是处罚破坏财产的行为。二是保障财产权的自由合法使用。政府不能以任何借口侵占农民的土地，需要征用农民土地时，要根据市场价格对农民实施补偿。
（四）推进现行户籍制度改革
我国现行户籍制度的形成是同我国的计划经济体制的形成联系在一起的，是计划经济时代短缺经济条件下人为因素的产物。随着社会主义市场经济的发展，现行户籍管理制度的基础已发生了变化，难以适应市场经济发展、城乡一体化建设的要求，改革现行的户籍管理制度已成为我国经济和社会发展的一种必然要求。任何公民都应该有自由迁徙、在国内充分居住自由的权利。户籍制度改革应与土地制度改革结合起来，土地私有后，农民可以在移居后将土地租给别人以增加收入，也可以卖给别人，获得一笔资金。或者不卖土地，用土地所有权作抵押向银行贷款，进城搞创业投资①，因此应该给进城农民同等市民待遇，同样也可以再回到农村居住，实现城乡自由居留。
（五）建立城乡统一的劳动力市场
由于城乡二元社会结构的存在，劳动力市场也形成了“二元结构”的格局，这不符合市场经济规律，不利于人力资源的优化组合，也不利于增强劳动力市场的竞争，更不利于农村劳动力向城市转移。因此应该打破城乡封锁，消除就业歧视，构造城乡统一的劳动力就业市场。必须加强城乡劳动力市场一体化建设，通过劳动力市场，为农村劳动力提供指导、咨询与介绍服务，发展多种形式的劳动就业中介组织，建立完善农村劳动力就业登记调查制度，加强农村劳动力市场信息网络建设。要注重人职匹配，结合用人单位的需求大力开展农村富余劳动力职业技能培训，现在国家开始组织了对农民的职业技能培训，通过针对性、实用性强的培训使农村劳动力适应社会就业岗位的要求。
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5. 农业部软科学委员会办公室：《农业经营制度》，2001年，中国农业出版社。
6. 魏杰：《市场经济前沿问题—现代经济运行方式》，2001年，中国发展出版社。
7. 赵峰：《农地产权制度与可持续发展》，www.jjxj.com.cn，2003年6月2日。
作者简介：成涛林，男，1979年生，苏州大学商学院农业经济管理专业硕士研究生。主要研究领域为农业经济及管理，在《中国经济问题》、《人文杂志》、《农业经济》、《小城镇建设》、《苏州大学学报》、《乡镇企业研究》等刊物上发表论文数篇。
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