爱华网一、现行城镇住房保障制度 如何改善中低收入家庭的居住条件，国家也大力推行经济适用房，各城市政府也都各自采取各种政策和措施，经济适用房（或类似经济适用房，如重大工程配套商品房）和廉租住房制度是当前的主要措施。1998年《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革，加快住房建设的通知》中明确提出“建立和完善以经济适用住房为主的住房供应体系。经济适用住房是指以中、低收入家庭为供应对象，按照国家住宅建设标准（不含别墅、高级公寓、外销住宅）建设，得到政府政策扶持的普通住宅。2004年建设部、国家发展改革委、国土资源部、中国人民银行联合发布《经济适用住房管理办法》，再次明确指出，经济适用住房，是指政府提供政策优惠，限定建设标准、供应对象和销售价格，具有保障性质的政策性商品住房。经济适用房是政府从住房生产、消费等环节提供优惠政策，如土地划拨、税费减免、小区外基础设施建设费用由政府负担等以期降低房价，满足具有购买支付能力的中低收入家庭的住房问题。《国民经济和社会发展“十五”规划纲要》中提出的“建立廉租住房供应保障体系”，1999年建设部发布《城镇廉租住房管理办法》，明确了城镇廉租住房是指政府和单位在住房领域实施社会保障职能，向具有城镇常住居民户口的最低收入家庭提供的租金相对低廉的普通住房，该办法已自1999年5月1日起施行。2004年建设部、财政部、民政部、国土资源部、国家税务总局五部委联合发布了《城镇最低收入家庭廉租住房管理办法》，自2004年3月1日起施行，这为我国建立和完善符合本国实际情况的最低收入家庭住房保障制度迈出了重要一步。廉租住房是政府以租赁或租金补贴的方式向没有购买支付能力的家庭提供住房保障。 经过几年的实践，各地都在不同程度的推进经济适用房建设，可能名称不一样，如上海称为重大工程配套商品房，运作方式不尽完全相同，但初衷是一致的，解决住房困难群体的住房问题。经济适用住房的推进取得了一些比较好的效应，也积累了一些经验，但是经济适用住房政策不完善，导致经济适用住房并没有完全按预期设计的轨迹运行，出现了令制度设计者始料未及的现象，真正需要的人买不到或者不愿买，一些特权阶层却拿来作为谋取暴利的工具；中低收入家庭选择政府提供的房源，在降低购房成本的同时，是以生活成本的提高为代价，这样的工程不利于困难家庭的安居乐业，让他们无法完成“脱贫致富”。据央视国际网站的调查显示，在参与投票的1000多名网友中，有47.36%的人认为经济适用房的优惠政策没有落实到老百姓头上，有23.36%的人认为购买资格审查不严，使经济适用房成为一些富人的“豪宅”；14.49%的人认为数量太少，很难买到，剩下的14.79%的人则认为户型太大，质量差、品质低。 最低收入家庭住房保障工作各地进展也不一，部分城市开展了最低收入家庭住房保障工作，部分城市落实了资金来源，建立了最低收入家庭档案和申请、审批制度，不少城市结合本地实际进行了多种方式的探索，如发放租赁住房补贴、现住公房租金减免、新建廉租住房低租金出租等，取得了较好的效果，如上海、北京、天津、成都等地在建立廉租住房制度的过程中，逐步形成了以租赁住房补贴为主、实物配租为辅的保障方式。但同时普遍存在资金来源不稳定、保障水平低、覆盖面窄、退出机制不健全等突出问题。此外，公有住房出售政策也是现行住房保障体系的组成部分，经过多年的出售后，现有公有住房基本上都是老式住房，面积小，居住条件比较差，也不宜再行出售，出售后依然会造成住房困难。 我们必须充分认识到，不论经济发达到何种程度，社会并不全是由买得起商品住房的富裕家庭组成的，还有部分家庭买不起商品住房，总是不断有家庭脱贫致富，不断有贫困家庭产生，这是社会规律。中低收入家庭的住房困难的根源是“经济贫困问题”，而经济贫困的原因则是多样的，有长期的，也可能只是短期的。这意味着住房保障工作是一项长期不懈的工作，住房保障体系的运转也应是持续的。而现行的住房保障投入往往是一次性的，投入没有形成积累，或是一次性转化为受益者的私人财富，如现行的公有住房出售政策、经济适用房中政府的投入（如土地等）。尽管在新的政策中规定，经济适用住房在取得房屋所有权证和土地使用证一定年限后，方可按市场价上市出售，出售时，应当按照届时同地段普通商品住房与经济适用住房差价的一定比例向政府交纳收益，理论上是可行的，但实际操作中这个差价是很难计算的。现在倡导循环经济，在财力有限的我国，政府对住房保障的投入也应尽可能的产生循环效应，而住房的耐用属性，决定了它具有反复循环使用功能，因而政府应充分利用住房的耐用性，产生一次投入，长久受益的积累效应。二、重新认识住房产品的属性 要解决住房问题，需要对住房产品的属性进行重新认识，是生产资料，还是生活资料？ 衣、食、住、行，生存的四大基本需求中，衣、食、行消费有替代产品可供选择，单笔消费支出金额一般也不大，但住房消费却是不可替代的，而且是大宗消费，多数人毕其一生收入能购置一套房，尤其是经济困难有家庭，住房消费他们来讲，是一笔承重的经济负担。美国总统胡佛早在1931年时就指出：“没有什么东西比住房对人们的幸福和社会安定更加重要”。安居方能乐业，解决了住房问题，对稳定民心，参与经济建设具有重大意义。 我们必须重新审视当前对住宅产品的定性。住房作为一种消费物品有其特殊的属性，使其与其他普通消费品有很大的区别。第一，住房为人们提供一种客观居住使用功能，以便在同一固定空间内进行日常一切的生活，这是住房的基本属性，即使用功能，体现的是住房的使用价值。第二，住房是一种空间上处于不动的“耐用品”，建造完毕后，可以住上数十年甚至数百年，这和一般的消费品有明显区别，一般消费品在较短时间内可以被消耗，并可以源源不断的生产出来，从一地运送到另一地，但住房不仅能长久的保存，而且还有价值上升的可能。这就涉及到住房的第三种特性，由于稀缺性和空间位置不可移动性，而使其具有较高的交换价值和投资回报率，。现行的住房政策过分强调交换价值多于使用价值，更多是把住房视作投资品，而不是基本的生活消费品。住房不同于一般物品，其基本功能是提供居住、休憩空间，是一种必需而不可替代的生活资料，属于基本生活资料范畴。 全面建设小康社会，居者有其屋是的重要目标之一。“居者有其屋”包含两个层次的涵义，最低层次是居者有屋住，至少有保障性住房可以居住，最高境界为居者有其屋，有产权属于自己的房屋，即商品住房。居者有屋住是城市政府发展住宅建设的首要目标，也是基本目标，是制定各项住房保障政策的政策目标。保障性住房和商品住房是城市住房的两种形式，二者受土地资源、住房需求、居民收入水平等因素相关，彼此关联，共同发展，应该保持合理的比例，离开保障性住房的发展去发展商品住房，是片面的，离开商品住房的发展去发展保障性住房也是片面的，任何一种片面的发展都不能全面解决居住问题。
住宅产品（房地产）是特殊的物品，其具有不可移动性、稀缺性和消费的不可替代性的特点，注定了住房不能完全由市场来配置，在市场配置的同时必须借助政府的力量来保护中低收入家庭的基本居住需求，实行“双轨并行”，高端市场的住房，完全由市场机制来配置，保障性住房则需要政府干预。政府与市场在住房建设中应有所分工，政府主要承担公共住房，中高档商品房则交给市场，政府的干预侧重于修正和弥补市场的不充分以及市场自发调节的不公正后果。不能把住宅作为完全的商品推向市场，任何城市政府都有责任和义务为本辖区内居民提供合理的居住空间。 此外，还必须认识到，房地产业对国民经济的贡献，不是体现在卖地和卖房，而是体现在房地产建设过程中对建筑、材料、科技等相关产业的有效带动。同时，根据发达国家住房发展的经验，住房私有率过高并不利于经济的发展，同时也应注意出售和出租房屋的比例。三、明晰政府投入的产权 政府每年为解决中低收入家庭居住问题方面都提供大量财政支持及土地投入，这些投入是无偿的，也没有分享产权，按现行运作方式，是不可持续的，因为没有收回，更不用说保值增值，而是直接转化为个人财富，应将转化为固定资产的投入，形成公有产权。比如，上海目前实行的重大工程配套商品房，政府不拥有任何产权，政府限定价格如3500元/平方米，5年内不得转让，而同地段的商品房市场价格远高于此价格，5年后的价差（实质上是政府的“暗贴”）则归个人，政府投入及增值收益在5年后就成为个人财富，同样，实行租金补贴的廉租住房制度也是只有每年投入，这样的住房保障是“输血式保障”，财政负担会越来越大。明确政府投资形成的公有住房产权代理人，变政府“暗贴”为“明贴”，并按市场价格计算产权份额，由授权机构代表集中统一行使所有权，如授权住房保障机构或城市房地产管理部门作为公有住房产权业主，享有其他业主同等的权利和义务，政府就是住房保障体系中的“大业主”。这种业主不同于房改以前的所有事情都由政府包办的“业主”。 政府对投入部份享有产权，是有依据的。《经济适用住房管理办法》明确了经济适用房是具有保障性质的政策性商品住房，既然是商品房，按照“谁投入、谁受益”原则，政府对投入部分拥有产权是可以获得支持的，也是合理的，至于政府为照顾低收入家庭，保障“弱势群体”基本居住权益，可以通过给予明确的优惠价格等方式让渡政府所有权或者使用权（或居住权），变政府的“暗贴”为“明贴”。政府对投入产生的产权是需要加以明晰，产权明晰后，对保障性住房日常运作中各方应承担的责、权、利、义就有分摊计量依据，尤其体现在收益分配问题上。 保障性住房的产权问题界定，必须运用现代产权法则，按照“谁投资、谁所有、谁收益”对住房产权归属进行科学界定。经济学专家陆玉龙提出了“坚持公共财政原则，遵循市场经济规律，运用现代产权法则，建立‘政府与个人共有产权房’制度”的思路。“政府与个人共有产权房”制度的基本含义是：凡由政府提供补贴的住房，均由政府和购房人按出资比例共同拥有住房产权，在《房屋所有权证》上标明房屋所有人为政府（或其授权的住房保障机构）和购买人以及两者的产权比例。这种共有产权方式应该不仅包括房屋所有权的共享，也包括应分摊的土地使用权的共享。如，政府可以选定地块，确定方案，采用项目招标的方式建设住房，按市场价格确定房价，如同区域同类商品房价格为5000元/平方米，符合条件的购房者可以根据经济承受能力，支付2000元/平方米，拥有房屋2/5的产权，政府拥有3/5的产权，并在房地产权证中加以注明。不同支付能力的家庭可以选择不同的支付比例，政府可以控制整个的产权比例，确保建造成本（不含土地价格）与销售收入基本持平。四、运用市场机制促进住房保障体系的良性循环运转1． 住房保障体系要由法定专门机构来组织运作 政府所有权和运营权分离是高效率运作的关键，也是现代产权法则是重要内容。实施住房保障是一项综合性的、长期性的工作，是政府社会管理和公共服务职能的具体体现，因此，必须要有一个法定的专门机构来组织实施，每个城市应只有一家运营机构。专门机构一方面较政府部门有效率，另一方面能够集结一定专业技术和管理知识，又便于居民做出近距离的监督和参与，以及政府、社会监督，可以较好的运作政府资助，切实的改善低收入家庭的居住情况。2． 住房保障体系运作模式 运作对象包括现有公有住房、非居住用房、新建公有房产等凡是由政府给予财政支持的房地产，进行统一归口管理。营利性非居住房和住房分别由该机构的两个部门（营利部门和非营利部门）运作，独立核算，部门之间按程序进行住房资产划转，非营利部门负责住房保障的日常事务运作管理，并将多余的住房划转营利部门运作，供应不足时可按程序从营利部门划转住房资产。营利部门则将手中的资产按市场机制运作，参与市场竞争，实现资产的保值增值，尽可能实现“以房养房”，同时需要保持合理的住房结构，也可以按市场机制从市场上进行房源的收购，以保证非营利部门要求划转的住房房源，这也是其经营的目标。3． 住房保障体系的房源保障 住房保障体系的运转是长期的，而不是短暂的，政府是要根据需要和资源，做出长期发展规划，确保长期有充足的房源供应。保障性住房属于政府储备性房源，也具有直接调控和稳定房价的作用。A、 由政府筹资建设，选定合适的地块，以项目招标的方式委托房地产开发企业进行建设，建成住房全部纳入住房保障体系运作，这类性质居住小区的土地使用权以空转的方式归住房保障机构，以出售时逐步收取地价。B、 开发商代建，在住宅用地土地使用权出让时，要求开发商品代建一定数量的合适小房型，政府以成本加一定的利润率收购；C、 收购烂尾楼进行改造；D、 现有的公有住房；E、 在二、三级市场上运用市场手段进行房源收购，包括产权收购和租赁权收购。授权运营机构可以在房地产交易市场中收购合适的房源，也可以通过房地产租赁市场获取较长租期的租赁权，用于作为给需要的低收入租赁家庭的房源。F、 政府以土地使用权作价入股方式，获取部分住房的所有权。4． 住房保障体系运作的资金支持 住房保障体系的正常运作，需要足够的资金支持，政府要充分利用市场机制，在起步阶段要坚持以财政预算安排为主，同时多渠道筹措资金来源，达到一定规模后，其他渠道比较稳定后，财政预算补贴作为补充渠道：A， 财政预算补贴。B， 可按土地出让收益的一定比例提取。政府不应去限制地价和房价，地价由市场决定，若想通过限制地价的方式来调控房价，持这种观点的人是没有很好理解市场价格取决于供求关系而不是成本，采取限价方式只是帮助开发商攫取的更多的利润，因为商品房房价是市场决定的，开发商并不会因为地价低而降低房价，放弃利润。政府应充分利用市场机制实现土地资源价值最大化，获取的收益部分“反哺”住房保障体系，弥补资金不足，也可以实现收入再分配。政府也不要去限制房价，关键是政府要对高消费征税，用于反哺政府的住房保障体系。C， 在政府投资建设的居住区的非居住用房按市场价格出售一部分以收回成本，保留部份经营性用房为公有资产，获取的租金收益专项用于补贴。D， 其他非居住公房的经营性净收入。E， 政府转让公有住房产权收益。F， 发行中长期国债。G， 接受社会捐赠，发行住房福利彩票。5． 采取灵活多样保障方式 结合国内外住房保障的经验和我国的国情，从社会住房供给和需求入手，按照保障对象的收入标准和经济支付能力，细分住房保障方式，形成多层次、全方位的住房保障体系。 对不同收入家庭实行不同的住房供应政策，对不同对象的经济承受能力，以户为单位，采取灵活的住房保障方式。对于中等收入家庭和“夹心层”家庭鼓励其与政府共享产权，政府可收回部分投资，另一方面对这些家庭而言，可充分享有房地产保值增值收益，投入部分也具有保值增值，政府充分利用房地产的保值增值功能激励中等收入家庭以产权共享的方式购买住房；对于低收入家庭鼓励其以租赁方式获得住房使用权，应当签订有一定期的房屋租赁合同，合同到期后，符合条件的可以续签，并视情况可以适当提高租金标准。 对于不同年龄特征的家庭实行不同的保障方式，如对于老龄家庭，鼓励他们以租赁方式获取住房，其余资金用于安享晚年，对于年轻家庭，则鼓励以产权共享方式购买住房。 当保障性住房数量占城市住房的比重达到一定比例（如20%）后，政府可以在使用人（共有产权的住房使用人和租赁人）提出购买申请后，政府可以市场价格的一定比例（比如90%）转让其政府持有的产权比例，政府可以收回投资，并获得增值收益，这也是一种激励机制。为防止投机行为，购买后，应限制一定的年限（如5年）后购买人方可再行转让，且同等条件下政府享有优先购买权，同时，对这类家庭再申请保障性住房应加以限制。6． 建立有效的住房保障退出机制 一个完善有效的住房保障体系，需要有健全有效的退出机制。一般而言，保障性住房一般面积较小，房屋的特性决定了当一般人经济状况改善后，他们总是会想着去改变居住条件。对于是共有产权的，可以建立以下退出方式：其一，住房退出（政府退出），政府按市场价格转让政府持有的部分产权，收回当初用于补贴的财政投资，并获得相应比例的投资增值收益，政府强制改变住房性质，保障性住房变为商品住房；其二，住户退出（共有产权人退出），政府按市场价格收购他们所拥有的部分产权。对于实行租赁方式的，比较直接方式是租赁合同到期后对其经济状况进行审查，若能负担商品住房的，不再续签合同，若不愿退出住房的，应当一次性提高房屋租金与市场租金水平保持一致；另一种渐近的方式就是实行租金逐年按一定的比例调整，至市场租金水平，若确实经济困难的，可提出减免申请，经审核公示后，可减免租金。 在进行审核时必须引起重视的是，一方面住着保障性住房，而变着法子拥有完全产权的住房，为预防这种“无赖”行为发生，必须通过立法规定实行强制清退的方式退出占有的保障性住房。
