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反垄断与管制的经典案例
——新制度经济学的解释
1.欧盟反托拉斯法中的垂直限制
A、欧盟自成立之初至今一直实行垂直管制，但出现了一些和管制预期背离的情况。近期欧盟委员会开始考虑关于改革垂直管制的一些竞争性政策建议。
欧盟条约中明确限制了行业内部企业之间可能达成的有些协议和契约，委员会认为该类契约必然会损害价格 机制和竞争效率，从而影响其成员之间的贸易，但欧盟协议中保留了一些豁免协议，这些协议同样也是出于保护消费者权益考虑的。豁免条款的存在给条约留下了一个缺口，单个协议的豁免可能经常发生，但同样存在要求集体豁免的可能性，但集体豁免必须给予严格的条件限制。从欧洲执行委员会的实践来看，单个协议的豁免审批同样十分困难，集体豁免的情况尚未出现，但这种体制存在明显的弊端：（1）欧盟协议本身过于教条，不利于契约安排和治理方法的创新，厂商由于考虑单个协议豁免的高成本，会倾向于选择接受现有集体豁免要求的分配体制或者现行的垂直管制契约，而放弃创新；（2）契约形式化的集体豁免更适合垂直管制体制，而没有有效考虑单个厂商市场力量大小的问题，这会导致小厂商利益在管制中无法受到保护，而垄断者从管制中获利。
为了消除此类问题，委员会希望实现一种更为广泛的集体豁免管制条款，以便可以包括所有影响最终产品或者中间产品和服务的垂直限制。但这种更广泛的豁免条款需要两个前提：（1）该豁免条款只适用于那些市场份额不足30％的厂商；（2）它将有利于改善基于管制菜单中那些始终出于集体豁免之外的恶性限制。
B、新制度经济学对垂直限制的分析
一般认为：垂直管制是处于一个生产链上的厂商之间的利益契约，由契约相关者就某些行为作出明确的契约承诺。
垂直限制的契约管制包括以下类型：
（1）制定维持转售价格条款（制造商规定分销商的最终价格）；（2）排他性交易协议要求垂直限制体系中下层不会发生与上层竞争的行为（规定分销商不能出售竞争对手的产品）；（3）在排他性地区协议中，制造商承诺只向协议分销商提供产品，而分销商必须承诺只供给特定地区和特定对象。
在垂直限制中，厂商实际受到很多类似的限制契约的约束，甚至包括特许经营权的问题。
新制度经济学认为：垂直协议中的个体厂商利益源自于垂直链中厂商间协调的改进。但这种协调包括两个方面：（1）成员之间行为的外部性问题的协调（2）对第三方政策的可信度问题。
新制度经济学家的建议：
建议一、任何一个垂直结构作为决策实体，都会面对许多决策变量（如：价格、成本、投资和收益等），这些变量会直接影响垂直结构中共同利益的规模和分布。垂直结构对分散经营可能产生的外部性的契约治理，可以减少导致竞争无效率的行为，而有助于此类行为的内部化。
一个需要注意的概念：双重边际化：指制造商和分销商都有一定的市场力量，如果两者缺乏协调时的定价决策，就会导致最终价格高于使制造商和分销商总利润水平最大化的水平。
RPM、排他性交易或排他性地区等垂直限制都可以用来促使下游厂商增加售前的服务成本，以便排斥或减少价格竞争的程度。因此，克莱因和墨菲认为：垂直限制是对于隐性协议中非契约变量的一种执行机制。（Klein & Murphy, 1988）
建议二、战略可信度问题，就是垂直结构中的厂商与第三方来往时的政策可信度问题。如果厂商对第三方的承诺可信，有助于降低制造商与竞争对手的价格竞争，通过承诺不和潜在进入者合作，排他性交易和地区性交易的协议就更有利于阻止新进入者，但容易导致垄断性串谋和卡特尔协议，显然，采取战略可信度的垂直协议尽管利于垂直结构本身，但是存在很大的反竞争和负效率问题。
而这种负效率问题，被认为主要来自对第三方的负的外部性，尤其是对消费者的负外部性。（1）垂直协议降低了厂商竞争和品牌竞争，使得消费者在产品选择上受到逆向影响，这种排他性交易增加了消费者的选择成本。（2）排他性地区协议和排他性交易协议降低了价格竞争和降价意愿，这导致垂直协议的供销契约一般会使最终产品价格上升；（3）制造商垄断地位的确立需要限制分销商之间的竞争，因此对地区内单一分销商的承诺必须是可信的。
另外一个棘手的问题：对品牌竞争的限制和保护，并不总是对竞争对手有利！！
一个可参考的解决办法是：采取“提高竞争对手的成本”战略。
战略可能引致的结果：
（1）可以逼迫现有的竞争者退出市场；
（2）可以降低对手的市场份额；
（3）可以阻碍潜在竞争对手的进入。
C．对当前欧盟的转变的总结和评估
（一）垂直限制能以多种形式促进品牌内协调，从而提高效率。它可以通过使制造商直接支配分销商的行为，或间接调整他们的动机来协调决策。
（二）垂直限制也会影响品牌之间竞争。这表现为两个方面：
（1）在没有提高进入壁垒的情况下，如果垂直限制提高了利润，那么他们就会鼓励进入和竞争。
（2）在不完全的品牌竞争市场中，垂直限制（维持串谋或构筑壁垒）会加剧其现有的缺陷：进一步减少品牌间的竞争。
垂直限制的管制契约总是表现为两种矛盾的结果：要么提高效率，要么降低效率，但在特定情况下，只会出现一种结果，因此，管制契约的选择和被管制领域的具体情况是直接相关的。
一个启示：理论上对垂直管制契约的分析的可行性并不对应于现实操作中其成本和收益的可观测性。要判断垂直管制的直接成本和收益仍然是个相当困难的事情。对于一种更广泛的垂直协议的未来作用，我们只能继续观察。Seabright在1998年曾指出：对于反垄断来说，最重要的教训可能就是，“只有在品牌间竞争很弱的情况下，才值得去调查对消费者的负外部性。”（Seabright，1998，p179）
现实经济发展对管制改革的要求，其实已经说明：对于特定的类型的限制或管制而言，其本身的违法规则很难更加明确，而特定管制的合理性本身以及其强制执行和当然禁止的各种理由都会发生变化。从其他类型的限制对垂直协议的替代来看，一种恒久的当然禁止规则似乎只能在法律意义上存在，而不是限制契约本身的必要原则。就欧盟关于放大集体豁免的改革方向看，效果同样可能存在两种可能性：（1）反竞争效应的产生；（2）分权可能出现的自主权成本上升问题。但无论如何，这一改革毕竟已经使得反托拉斯和管制向更加适用和更具有理论基础的方向迈出了重要的一步。
2.传统网络行业的管制问题：以电力行业为例
A、总体分析
产业治理理论中对网络特征行业的管制研究一直是个典型问题。1981年美国AT&T公司被拆分后，多数传统的传媒和通讯及网络行业中的管制结构都发生了巨大变化，其中一个重要的趋势就是自由化。
电信终端设备的市场自由化被认为是电信网络产业管制改革的重要突破。终端设备的市场自由化的探索将会引起更大范围的网络性基础设施市场开放，而在传统管制理论中，这些领域都是受到严格管制的。
由于管制理论的出发点在于通过政府管制来矫正垄断造成的市场失灵，以此长期以来对于网络性产业的管制一直是十分严格的，但由此造成的高交易成本和对垄断厂商的保护和限制竞争并不是管制的预期结果。西方新自由化的复兴，在电力和网络性产业同样出现苗头，但问题在于，电力行业中，潜在的可竞争环节开放和自由化，以及对网络准入的管制放松实施难度非常大。
在分析之前，我们有必要解读一下电力行业本身的特征。
按照Joskow & Schmalensee, 1986 ; Kumkar 2000年的解释，电力行业供应的特征可以归结为：在不同阶段的供应链之间以及同一阶段的各个供应链内部，具有明显的互补性。其最终产品的生产需要发动输电方面的协调供应。而每一阶段的供应链又具有资本高密度和转用资产技术期限长的特征。
按照JSK的分析，电力行业具有三个技术特征：（1）电力一般不能有效的储存，而需要侧与发电侧是同时进行的；（2）对于电力用户而言，有效的电力供应通常需要使用电网，即复杂的传输和分配电力的电网系统（该系统连接用户和供应商，但明显受到网络密度、规模和范围报酬递增的约束）；（3）短期内，发电成本的变动是相当大的（一般要受系统稳定性约束）。
传统理论对此的建议策略是：垄断和全面管制。对于传统电力行业的契约治理包括两个方面：一是对事前和事后竞争的有效限制，采取特许经营；二是对行业结构的全面垄断和管制。
B、网络行业的管制：实践和改革
早期电力行业的管制，由于采取了全面管制和垄断，尽管有效防止了竞争，但却造成了对厂商的保护和高电价的结果，致使人们对此形成不满，当局迫于压力开始改革。意外的是，这个改革几乎在很多国家都开始启动，这无疑说明电力行业的传统管制是严重偏离预期的。对于电力行业实施改革的国家来说，改革的治理模式选择大致存在以下集中模式：
（1）完全垄断和完全管制模式；
该种模式其实是对以前管制结构的延续。即保持电力供给的单一厂商模式，而对行业管制也仅限于中央，但其缺陷（高电价和低服务质量）已经出现并成为改革的理由。
（2）完全分权和完全竞争模式；
这是自由市场提供的一种理想模式，但是实际中并不可能存在，它类似于市场类型中的完全竞争市场。但同样存在缺陷，自由竞争可能导致的垄断和管制需求不会使治理结构停留于完全分权。
（3）适度竞争和开放模式；
该模式可能是最接近现实市场形态的治理结构，但其实施可以通过两种途径：a.政府主导，指政府通过审批制度，实现一定程度的放权增加厂商数量，允许电力行业出现一定程度的竞争，但进入资格的筛选在于政府；b.市场主导，指政府采取注册制度和行业法规，实现行业厂商数量增加而达到一定程度的竞争，但此时筛选进入资格的主导权不在政府而是市场淘汰。
（4）市场化形成模式。
该模式则是适应市场化和自由化需求的一种政府无作为模式，但明显存在较高风险。经济发展的实践已经证明，现实经济是一种市场与政府并存和同时作为的混合经济，而不是单一形态的经济，单纯依靠市场来形成电力行业的格局改变成本或许更高，但这并不排斥政府在完备法律下利用市场实现网络行业的治理改革。
总体来看，关于电力管制改革的实践表明，管制结构具有一个明显特征：即在输电和配电环节，对管制和监督的服从是一致的。但在批发和零售等电力交易层面的管制结构则是理论分歧的焦点。既有理论提供的可选择模式主要有：
（1）单一购买者模式
它包含了在生产阶段和批评交易的局部放宽管制，而其他所有活动都受到严格管制。该模式为美国大多数州所采用，欧洲也基本采用该模式。
（2）转运模式
它为一些电能用户提供了转运特权，就是说提供了使用从属他人的电力网络权利。这意味着对批发交易和零售交易以及二者的混合交易放松了局部管制，但网络所有者保留优先的使用权。该模式主要用于美国联邦层面。
（3）电力库模式
它通过强制注册的方式迫使电力供应商加入电力交易中心，在批发层面对电力交易进行严格管制，但放宽了对零售交易的管制。该模式主要用于英格兰和威尔士地区。
（4）公共承运人模式
是指在输电和配电环节中，严格执行非歧视原则，以此促进电力交易制度在批发和零售层面的发展。目前主要被挪威、瑞典、芬兰和美国加利福尼亚州采用。
分析：关于管制结构的理论分析，一般结论在如何实现最优管制的问题上。新制度经济学看来，最优是不存在的。现实的选择是：在特定环境下，针对特殊行业的管制问题，寻找一种相对于其他模式更能降低交易费用的模式，而这一过程是不断的。（Joskow , 1996）
显然分析不同模式的交易成本是必要的工作，而最终交易中的非歧视原则则是用样重要的。
对以上模式交易成本的评价，主要借助四个指标：（1）市场规模；（2）输电和配电的范围和质量；（3）政治和制度环境的稳定性；（4）管制机会主义行为的能力。
理论认为：在不发达国家，单一购买者模式比较理想，会有比较优势；在中等市场规模的国家，转运模式和电力库模式被认为有比较优势；而在向工业化过渡和市场容量较大的国家，公共承运人模式则具有比较优势。该优势被认为包括以下三个方面：（1）在发电和消费中，保护专用资产免遭管制勒索的成本；（2）建立有效的电价结构的潜力（时间和空间）；（3）管制输电价格的效率。
C、中国的现状（我的思考）
中国电力市场的特征是：市场容量大，低质量的电网和过渡性的改革环境。过渡性的特征决定了中国电力市场面临的环境不是相对稳定的，尽管电力市场从需求来看，容量相当巨大，但是电力供应能力却十分有限，电力服务质量也不容恭维。我国长期以来对电力行业的高度垄断和严格管制，明显造成了理论分析已经解释的结果：高电价和低服务以及高交易成本。去年以来，各个省份相继出现的电力供应紧张问题，进一步暴露了我国电力行业格局和管制结构的弊端。改革实在必行，但参考何种模式呢？按照新制度经济学的观点：中国应该采取公共承运人的模式，但中国是不发达国家，同样符合单一购买者模式，那么在二者之间如何取舍呢？我以为要考虑以下因素：
（1）过渡经济中政府作用的特殊性，决定了电力管制改革中政府不可能不作为，但管制结构明显存在的垄断性弊端必须通过引入竞争予以解决，而且电力价格的市场化程度低也必须通过分离批发交易价格和零售价格的管制和制度创新来解决。总体来看，我国电力行业管制的改革重在分权。
（2）对于依赖于电网准入权的发电和交易主体以及电网公司而言，他们需要对管制者具有一种事前的信任，这种信任在于确保其专用资产投资不会被管制所勒索，他们需要明确管制者可以作出公平的事后决策，并且可以做到守诺。否则，新的进入者是不会出现的。
但是我国的情况看似有些蹊跷。我国电力行业法规明确规定，只用国有机构才可以申请从事电力行业的进入，而民营资本是被禁止进入该行业的。法规的仅只其实已经使得进入不可能，但是自去年开始各个省市先后都有民资冒着触犯法律的危险涉足这一领域，江苏“铁本案”就是一例。但所有非法进入的民资都具有一个特征，就是获得了当地政府的支持。这表明我国原有的电力行业格局已经难以满足各地区经济发展的需求，地方政府具有扩大电力自主权的要求，但中央行业法规不变是一个巨大的阻力。
同时，我国民资进入电力行业的动机是需要单独分析的。国内电力行业的高度管制和垄断，造成了电力行业畸高的电价和垄断利润，这是民资进入要从中分利的重要动力。这大概引证了马克思说的资本甘冒杀头的危险也要追求利润的论断。所以关于一般进入者担心专用资产被勒索的担心在我国还是一个十分次要的因素。
改革的实践必须面对这种民资进入的要求，而且法规的改革也是电力行业管制结构变化的一种前提。
扩大地方政府的自主权，允许他们根据当地发展需要选择适合的电力交易模式，并在地区间形成有效的制度竞争，是未来探索我国电力行业改革的必要途径。
（3）电力行业的网络性特征，对管制形成的客观要求在我国也是现实存在的。而且国内电力行业的国有垄断现状是改革攻坚的第一步，改革电力企业的产权结构和制度形式，是实现电力交易治理改革的前提条件。
（4）从国内的实践来看，我们对电力行业准入权的管制缺乏经验，改革中不确定性很大。管制者必须自主实施和调整有效的输电管制，并且防止管制结构改革中可能出现的问题。过渡时期普遍存在的管制者机会主义行为风险和电价管制的改革都应该具有明显的报酬率特征。改革管制契约方式中加强管制者的问责制或许有利于降低管制改革存在的成本问题。
但从新制度经济学的其他观点看，这样一个建议是必要的：
即形成一种制度竞争的格局，对于降低交易成本的探索是重要的。
因此，允许不同电力交易制度的并存和有效竞争（例如双边契约和电力交易中心）才是有效的，但这以格局形成的前提是地方政府的自主权利在宪法制度下必须足够大。
3.欧盟管制权限的分配：联邦体系
管制自主权的效率影响和可能导致的管制机会主义风险之间存在一定的替代关系，管制的分权改革必须作出取舍。而不同的管制模式会对管制效率和机会主义风险产生不同的影响。管制权限在联邦体系的分配对此影响更大。
欧盟内部对于联邦级管制的分权是一个很好的案例。
在欧盟成立过程中，管制权限在联邦一级的分配曾是争论的主要焦点。在20世纪80年代出现的网络性行业自由化和放松管制改革的进程中，欧盟的积极作用受到了成员国的强烈反对，尽管从一体化来看，这种改革势在必行。从欧盟内部管制改革的复杂性和阻力来看，联邦级的一般不会采取完全集权和完全分权的模式，其争论主要集中于联邦级权限并行结构中的制衡和相互替代性。
（1）联邦权限分配的传统理论
在联邦制政体中，其政治格局和权利分配体系的理论基础主要是：传统的财政联邦主义及其政治经济学的解释。该理论认为：联邦内部的权利结构必须在两个方面作出取舍，一是集权体制下的政治决策协调的改善；二是分权体制下偏向公民的政治决策的差异和合作的改进。
由于网络性行业本身具有的水平性和垂直性特征，管制权限的划分同样存在水平分配和垂直分配的权衡，这一显示明显支持上面提到的取舍关系。
由于管制需求的客观存在，财政联邦主义提出了集权管制大的建议，但这个建议并不是清晰高效的，其建议既主张欧盟进行总体的集权管制，又建议成员国享有一定的管制分权，者显然会使管制操作陷入两难。
这种难度主要在于：a.它只是假定了集权和分权的优势和缺点，但没有给出理论解释和可行性操作的建议；b.也没有对平行权利体系的比较优势进行论证。事实上，由于欧盟内部委员会和成员国的关系导致联邦主义模型的运作困难重重。联邦主义的主张无法解释集权和分权的兼容性及其可行性。联邦主义的管制主张和实践显然不能令人满意。
（2）新制度经济学的启发
新制度经济学通过交易费用和信息不对称以及不同制度模式下，权利分配对交易效率的影响分析，对管制权限分配的问题提供了建议。
在新制度经济学看来，联邦主义管制建议的缺陷主要在于：
它忽视了交易费用和信息不对称的问题，以及不同管制权利分配格局下，对政治决策效率和遏制机会主义的作用。
新制度经济学关于“不完全契约”“多重委托激励理论”“企业理论”“交易成本”“公共选择理论”“产权”以及“制度理性”的分析为管制问题的解决提供了新的思路。传统联邦主义的管制契约带有明显的不完全契约特征，引用新制度经济学关于不完全契约及其治理的理论，对传统管制治理结构的改善必将发挥作用。
（3）集权和分权管制的效率影响
传统联邦主义认为：由于契约本身的缺陷，管制必须在集权对决策效率的改善和分权导致的机会主义之间进行取舍，这样跨地区和国家的溢出效应会内部化，从而是集权管制具有比较优势。但他并没有解释为什么双边管制和多边契约甚至非正式契约必然是无效率的。
从新制度经济学的信息不对称观点出发，契约的完全性是不可能的。尤其在成员国之间跨越司法权的协议，信息问题更加突出，其复杂性非常高。按照交易成本和契约理论，信息的显露及其可信度是影响契约效率的重要因素。契约的不完全性必然决定了，集权管制的优势必须建立在其协调有效和溢出效应的规模，以及信息可信的基础上。但这些和交易成本相关的因素又会影响集权管制的协调优势在何种程度上起作用。联邦格局中，权利格局的外部性和本国利益优先的特征决定了管制需要一定的集权方式存在，否则协调效应根本无法发挥。但联邦制度内部之间成员的平等原则要求：国家市场和网络的有效自由化和开放必须建立在撤销义务供给者的专有和独享垄断权，以及确保非歧视准入的基础上。这要求管制规则必须具有相当的灵活性。
针对成员国行为选择的“本国利益优先”倾向，必须在联邦一级成立专门的跨国机构对一般性管制规则立法、解释、协调和执行，只有这样，联邦一级的管制才可能是有效的。
从信息不对称考虑，联邦级管制明显缺乏信息优势，成员国可能具有更大的信息优势，是否向联邦级管制机构提供真实的信息，是和信息显露的激励机制相关的。而这一点联邦主义管制理论并没有任何建树。新制度经济学对此的建议是：
建议一、如果联邦级领导人不能安装事前契约履行和使用信息，并对成员级政府造成损失，那么成员级政府不会有动力提供真实的信息。一种信息显露的机制就是，要么集权者守诺，要么分权管制，因为这样才可以增加契约承诺的可信度，从而利于信息的显露。
建议二、由于信息收集的成本问题，决策者必须主动承担成本。如果是集权管制，那么成本的承担者应该是联邦政府，如果是分权管制，那么成本的承担者应该是成员政府。但困难在于前者往往倾向于转嫁成本，而分权管制则可以提高信息的可信度以及信息显露的激励。
在联邦体制内部，单纯依靠联邦级来收集信息是非理性的，授权给成员政府进行管制对于改善信息问题是有决定作用的。但分权管制往往容易引起成员之间的自主管制权范围的竞争，网络性行业由于其特殊性，一般从时间来看，在管制放松后供给者和需求者都会增加，而联邦体制内部的自由化，会导致经济主体受到多元管制，这可能导致管制的无效。需要考虑的是，当出现跨境管制时，应该明确界定个成员国之间的管制权限的边界，和更高级的仲裁标准。由于分权管制可能存在的这种外部性问题，联邦层面的管制和仲裁是十分必要的。
（4）并行权利的效率影响
作为分权管制的重要形式，并行权利管制格局的分析利于我们更进一步的了解分权管制下，不同并行权利模式的激励和承诺效应，以及在此基础上联邦级限制的效果和收益。理论上分析，在多重委托激励的基础上，并行权利的管制模式可以选择以下几种：
A、设计两个或者三个管制者。这种方式可能有助于缓解集权管制带来的机会主义问题。层级式委托激励，利于管制者彼此约束和监督，但管制效率依赖于对串谋的约束。从厂商角度分析，如果它要面对几个信息不对称的管制者，它会面临逆向选择和道德风险的选择。管制者之间是否形成竞争对于厂商的激励是非常明显的。如果几个管制者存在明显的善意和恶意管制差别，那么厂商行为会发生明显的变化。一般来说，只要可以避免恶意管制者的勒索和在管制成本上搭便车，厂商的激励就是可靠的，相反，如果恶意管制者的行为无法防止，那么厂商的激励就是不可靠的。
多重委托激励形式也可以采取每级只设一个管制者的方式，但对管制者行为的约束仍然是必要的。但分析结果显示，任何层级的单一管制者比较多元管制来看，都具有更大的风险和成本。
B、按照成员平等原则平等分权。
按照平等原则分配管制权的方式作为一种可供选择的形式进行分析是十分必要的。现实的问题是，这种分权管制解决了成员间对管制权范围的竞争，但容易形成地方保护和贸易壁垒，出现歧视问题。改善的途径在于联邦级政府对所有成员的管制行为作出明确的法律性约束，并且具有权威性的最终仲裁权。
4.新制度经济学的政策建议
在众多的引用领域，新制度经济学的理论都需要进一步完善，新制度经济学在正交易成本下，对信息不对称和可信度的关注对于引用领域的理论突破必将发挥重大作用。比起传统联邦主义的管制结构而言，新制度经济学关于不完全契约的理论为管制契约的改变提供了可参考的价值。新制度经济学将政治交易和经济交易统一到一个分析框架中，这对于理解和研究管制和反托拉斯提供了一种崭新的思路，并具有深刻的意义。
从新制度经济学的角度出发，管制经济政策的制定和经济政策的建议主要包括以下几个方面：
建议一、在反托拉斯和管制决策中，应该重点管制混合和等级治理结构的正面和负面的效率影响。
建议二、管制政策应当鼓励私人和公共主体的制度竞争、实验和学习。如何实现一种可以最大化降低交易成本的管制制度是一个相当复杂的制度试错过程，这不仅取决于专有技术的发展水平和经济特征，更大意义上取决于宏观的经济政治制度环境。
建议三、管制治理结构的简单照搬不是一个明智的办法。在不断变化的政治经济和技术环境下，就管制结果而言，建立正确的治理结构尤其重要。：在特定的市场条件下，对适当的政策的依赖会导致自主权政策的价值增加。
建议四、经济管制的建议需要明确区分为“目的是建立正确的制度”和“目的是得到正确的决策”，以及“对政治家的建议”和“对公众的建议”。如果我们接受政治市场分析中经济人的假设，那么其决策行为必然是制度选择研究的内容。经济顾问和建议者之间的竞争和在学术信誉的约束是提高建议质量的重要基础。
建议五、由于政治家和作为政治家委托人的公共主体之间存在严重的信息不对称，这导致了政治决策难以控制。经济建议者建议的质量需要一种竞争性体制和市场约束来保障。对于给公众的政策建议，不仅要解释政策过程的透明度，还要解释新政策无法回避的信息不对称可能导致的结果以及公众对此的补救措施。因为即使是最优的制度结构，由于正交易成本的存在也是有缺陷的。
