爱华网在《上海市区域卫生规划（2001-2010）》中，明确提出了“深化卫生改革，引入竞争机制，…推动多元化办医，…努力满足多层次、多样化的卫生需求”的指导思想，这对推动本市医疗事业的发展具有重要意义。多元化办医是发达国家构建医疗卫生体系的主要形式，美国纽约的卫生总投入占GDP的15%，其中政府投入GDP的4.7%,其余超过10% 均为社会投资，而上海政府每年的卫生开支达到GDP的5%，社会投入却微乎其微，很显然，要推动本市卫生事业的进一步发展，传统的 “政府办医”的单一体制是不行的，必须通过产权改革建立多元化办医格局。
2003年年底出台的《关于促进社会办医发展民办医疗机构的若干意见（试行）》（以下简称《意见》）中，明确提出了“将部分政府所办医疗机构改制为民办医疗机构，是本市发展社会化办医的重要形式和途径”， “对于基本医疗服务主体框架以外的政府所办医疗机构，尤其是对资源配置不合理、区域性重复设置的政府所办医疗机构，可通过多种途径和多种形式的改革，平稳有序地改制为社会办公益性或经营性医疗机构”。但是，在这个《意见》出台一年多以来，上海市400多家国有医院当中，真正完成产权改革的医院屈指可数。很显然，医院产权改革进展缓慢，多元化的投融资体制没有建立，《意见》所期望的改革效果并没有实现。
一、医院产权改革中存在的问题
目前看来，进行医院产权改革所缺少的的不是资本，而是市场环境的改善，以及落实有关政策的力度和措施。目前导致改革进展缓慢，大致有以下几个方面的原因：
1、主管部门推动不积极。由于卫生行政管理部门自身改革的压力很重，目前着力于推进“管办分离”，职能转换，所以往往把医院的产权和投融资体制改革放在了次要地位，基本无暇顾及。同时，一些区域的卫生主管部门，出于自身利益的考虑，不愿意将所属的医院进行改制。
2、按照现行的有关政策，需要改革的所谓“资源配置不合理”“不符合卫生规划”的医疗机构都是效益较差的中小医院和企业医院，而这些医院大多存在经营负担过重、资产质量弱化、医疗资源不足等问题，难以对社会资本产生较大的吸引力。
3、医院产权改制都是由医院和行政主管部门制定方案并进行操作，由于缺乏必要的专业经验和资源，容易导致投资方由于“门槛”过高而却步不前，或者医院方面“急于求成”而给国有资产造成损失。同时，在一些具体的改革案例中也存在国资监管不到位，导致国有资产流失的情况，群众意见很大。
4、民营医院生存的市场环境不佳导致公立医院进行产权改革的积极性不高。目前在医保市场准入资格、医院税赋等方面，民营医院还面临许多限制和不公平竞争，公立医院一旦进行产权改革，就难以继续享有某些优惠政策，这必然影响他们改革积极性。
5、《意见》提出了“实行改制的政府所办医疗机构，原则上国有资本全部退出”的原则，因此在产权改革的实际操作中，有关部门往往追求 “一步到位”，即国有资本一次性全部退出，这就增加了改革的难度，在资产评估、职工安置和有关优惠政策的延续等方面形成较大的压力，这也是造成许多改革方案无法落实的重要原因。
二、有效推进医院产权改革需要厘清思路
在医疗体制改革当中，医院产权改革一直是一个很有争议的领域。如果改革的思路不厘清、认识不统一，问题就无法解决，改革也无法推进。通过对问题的分析，我们认为产权改革应该依托现行的政策，适当加大力度，通过体制创新，在政府的主导下统一地分步骤地开展。以下提出一些基本思路：
1、在目前政策的基础上，适当加大医院产权改革的范围和力度
医院的产权改革应以医疗资源的规划为依据，符合市场发展的需要，而不是“丑女先嫁”，仅仅把规模小、效益差的医院推向市场。虽然二级乙等医院和企业医院的改革的重点，但是对于一些资源重复设置的规模较大、等级较高、效益较好的医院也可以列入改革范围。只有将一些优质资源推向市场，才有助于提高社会资本参与改革的积极性，带动条件较差的医院的改革，并且有助于真正形成有效的市场竞争机制，促进整个行业的发展。
2、在医院产权改革中国有资本可以分步退出产权改革将使国有资产从一部分医疗资源中退出，但是在具体的操作当中，不能简单地将医院“一卖了之”，应该分步骤有计划的实施，有效解决改革过程中遇到的矛盾和问题，使国有资产在改革重组中效益得到最大化。具体来说，可以先对改制医院进行整合重组，改变医院资产分散，组织化程度不高，资产质量弱化的状况，然后分步骤的进行产权转让，这种方式也有助于解决职工安置这个复杂的问题。对社会资本而言，国有资本分步骤退出，能够增加投资方的信心，降低政策风险，也是他们乐于接受的。
3、调整政府部门在医院产权改革中的职责，加大国资监管机构的职责
医疗体制改革当中医疗市场“管办分离”是核心的内容，按照这个原则，卫生局今后只作为政策制定者和行业监管者，不再直接介入医院的管理，由新筹建的“医院管理中心”承担医院管理职责，而 “医院管理中心”是定位于非经营性医疗资产即非营利性医院的管理，因此，卫生局和“医院管理中心”都不适合担任医院产权改制的牵头主管部门。从实际情况看，正是由于缺乏一个职责清晰的牵头部门，才使得产权改革不能顺利实施。国资监管机构作为医院改制的主要配合部门，能够在改制种承担更重要的责任。按照有关政策，医院产权改革后，其国有资产的性质将转变为经营性企业国有资产，依照《企业国有资产监督管理条例》应纳入国资监管机构的监管，同时，国资监管机构在国企改革过程中积累了丰富的经验和资源，能够对医院进行产权改革工作给于有效的指导和支持。因此，对于确定进行产权改革的医院，应及时将其资产划拨到国资监管系统，由后者进行统一规划安排，落实各项改革措施。
4、积极进行体制创新，组建经营性的医院控股集团。
按照以往国企改革的经验，由国资监管机构牵头，将需要产权改革的医院国有资产有效整合，成立经营性的医院控股集团，是稳步推进医院产权改革的良好措施。通过成立经营性医院控股集团，首先可以将各个效益差规模小的医院进行整合，使分散的弱化的国有资产系统化规模化，避免在价值最低的时候被贱卖；第二，由国有医院控股集团作为医院民营化改革的中间环节，大大增加了改革的灵活性，降低了改革的风险，增加了医院职工和投资方参与改革的信心；第三，由控股集团主导下进行系统的分阶段的改革重组，在集团层面和医院层面可以进行全方位的融资，并且随着医院经营的改善，不断提升融资的倍率，不但有利于国有资产的增值，还大大推进了新型医疗投融资体制的发展。
经营性医院控股集团有别于正在筹建的“医院管理中心”及其下属医院集团，前者是对需要进行产权改革和已经改革的医院进行管理和经营，所属医院主要是混合所有制的营利性医院，后者主要是对非营利性公立医院进行管理。前者推动社会办医、医疗市场多元化的重要载体，是对后者的重要补充，它具有更加灵活的经营机制，更加有利于吸引外资，引进国外的先进的医疗技术和医院管理经验，使我市的医疗产业格局能够更好的适应加入WTO、开放医疗市场后的新形势。
三、建立经营性的医院控股集团
如前所述，加大现行改革政策的执行力度，由国资监管机构牵头组建经营性的医院控股集团，能够积极稳妥地推进医院产权改革。下面就在目前条件下，如何建立医院控股集团谈一些基本思路。
1、拿什么样的医院来筹建医院控股集团
原则上，本市凡是需要进行产权改革的医院，其资产一律划归相关国资监管机构，投入医院控股集团。这些医院大致包括两类：
第一类是依照《上海市卫生发展规划2001-2010》中提出的，作为产权改革重点的二级乙等医院和部分企业医院，例如市东医院、控江医院、远洋医院、邮电医院、电力医院等。这些医院大都效益不佳、病床利用率较低，尤其是企业医院，有和企业脱钩、进行属地化民营化的迫切要求。第二类是经营效益较好、但是资源配置不合理需要进行调整的医院，其中包括一些三级医院，例如仁济医院按照规划要搬迁到浦东新区，其浦西部分就有条件进行改制，类似情况的还有曙光医院、新华医院等。
2、医院控股集团的出资构成
经营性医院控股集团的国有出资人是国资监管机构，而不是卫生局或其下属机构。由市国资委牵头组建医院控股集团，将计划进行产权改制的市属、区属和企业所属医院的资产作为划入控股集团，相应的由市国资委、区国资委担任国有资产的出资人，医院成为控股集团的下属子公司。控股集团成立后，积极吸收外资和民营资本入股，初期非国有股权累计不超过49%。
3、医院控股集团的运作思路
控股集团的经营宗旨是：推动本市医疗市场的多元化，满足人民群众多层次的医疗需求；服务于公立医院的产权改革；进行新型医疗投融资体制的探索和实践；实现资产增值和效益增长。
控股集团初期资产不低于10亿元，按照企业化的原则进行运作，实行法人治理，设立股东会、董事会。董事会下设投资委员会、薪酬委员会等专业委员会以辅助决策。董事会向社会公开招聘总经理，总经理负责日常经营。
集团的基本业务框架由三个层面构成：第一层面是控股公司，负责战略经营和资本运营；第二层面是专业化的医疗投资公司和医院管理公司，分别负责项目投资和专业化管理；第三个层面是医院，负责具体的医疗服务经营。
集团运用灵活的经营机制，进行多层次资产重组和资本运作，并引进先进的医疗管理模式。在企业发展到一定阶段，国有资本可以分阶段逐步退出，最终推动医疗市场向多元化方向发展。
医疗体制改革是一个综合性的复杂工程，医院产权改革是其中的重要环节。只有有效的产权改革，才能促进新型医疗投融资体制的建立，推动多元化医疗市场的发展。我们必须依托现有的政策环境，针对医疗行业的特点，结合国企改革的经验，突破创新，狠抓落实，才能全面推动本市医疗体制改革，实现将本市建设成为“亚洲一流卫生中心城市”的战略目标。
