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第02章 产权理论和医院产权制度改革
第二节 我国国有医院的产权制度改革
一 国有医院产权制度改革的方向
计划经济条件下建立的医院产权制度不适应市场经济下卫生发展的需要；不适应卫生系统先进生产力；不代表卫生系统的先进文化。它代表的是计划经济残余势力的利益；不代表全体人民的根本利益。国有医院产权制度有什么弊端？产权不明晰，“五龙治水”；因此，治理结构必然不合理；不民主；国有医院产权不明晰，治理结构不合理使国有医院不适应市场经济下医院生产力的发展；不能抓住机会；不能迎接挑战；只能在竞争面前束手待毙，依靠国家拨款和优惠苟延残喘。十六大已经指明了国有医院产权制度改革的方向：继续保持国有独资地位的医院同样需要进行产权制度创新，一要明晰国有产权的权能，不能继续五龙治水；而要由国有资本出资人独立负责“人”权事权和财权；二要对国有医院开展治理结构的创新，使决策权、经营权、监督权三权分立。三要拓宽国有医院融资渠道。必要条件是使国有医院脱离政府成为独立法人。逐步停止按人头拨款；依靠自身实力承担政府项目，争取得到政府项目预算拨款；依靠自身实力向银行、企业和民营资本申请项目融资；争取社会捐助。
二 国有医院产权制度改革的目的
国有医院产权制度改革的根本目的是开放和搞活。什么叫做开放？我们理解，开放就是对国际国内先进的、科学的东西，进步的东西开放，不能保守落后的，经过实践证明已经落后的东西、不适应市场经济的东西。不仅要对外开放，对内也要开放。也要学习中国其它各部门在改革上的先进经验，使医院在市场经济中有生存的活力。开放还有另外一层更重要的意思，就是医院要对国际国内的市场开放。搞活就是医院在社会主义市场经济中能够健康的生存发展。现在是市场经济，任何一个单位，包括医院，作为一个经济生命体，都有生老病死。所以只能使医院在市场经济中有生存的活力，使整个卫生事业兴旺发达。医院只有成为独立的法人实体，它才能实实在在的在市场经济中有生存的活力。
医院产权制度改革的直接目的，是建立适应市场经济制度和公共财政制度的现代医院制度。
我国的传统医院制度是在计划经济下建立的。它对我国医院的发展有不可磨灭的历史功勋。经过卫生改革的实践检验，我们十分惋惜的得出结论，在计划经济条件下建立的传统医院制度，已经不适应现代市场经济环境的需要，成为进一步深化卫生改革的对象。必须以适应市场经济环境的现代医院制度，取代不适应现代市场经济的传统医院制度。实现从传统医院制度到现代医院制度的转变，它的核心和基础是医院产权制度的转变。用现代医院产权制度取代计划经济下传统落后封闭的医院产权制度是今后一段时间我国医院改革的方向。
如果说，在党的十五次代表大会刚刚开过的时候，我们讨论医院产权制度改革，是为了提高认识，帮助大家从卫生部门实际出发认识中央关于产权制度改革的必要性。现在已经不是讨论医院要不要实行产权制度改革问题的时候了。“山雨欲来风满楼”现在是雨来了怎么办的问题了。
三 医院产权制度改革的环境条件
医院产权制度改革，必须具备下列内、外环境条件。
第一，重新定位医院的服务对象和服务内容。医院不仅要为来到医院的病人服务；而且要为社区全体居民服务。医院的服务内容要包括防治保康、健康教育各个领域。以社区全体居民的医疗卫生保健需求为导向，而不是以医院经营者自身发展目标为导向。不仅以临床医学为理论基础，而且以临床预防医学为理论基础，大力开展各种疾病的筛查、早期发现、早期治疗。进行医疗保健营销活动，为扩大医疗保健内需，奠定基础 。 第二，政府卫生局要痛下决心转变职能，解决“不该管”、“管不好”、“管不了”的问题。政府以所有者身份管理医院国有资产，通过委托授权，构建新型国有资产管理法律主体；按现代法人治理结构建立医院的领导体制和组织制度。卫生局仅负责医院卫生法规的监督执法。政府和医院要从计划经济下的行政隶属关系，改变为市场经济下的平等协商关系。在行政隶属关系下，国有医院是政府的下级单位。政府与医院是上下级关系。处理上下级关系的原则是，下级服从上级。与此相适应，医院的院长要由政府任命，随时可以撤换。在市场经济下，政府应该依法进行行政管理。但是，不能以领导身份下达命令和指示。如果缺乏这个实现条件，医院继续是政府的下级单位，那就不是市场经济下的独立法人，国有医院就不能改制，即使名义上改制了，只要上级一道命令，旧体制就可以复辟。政府实现职能转变，政府与医院不再是上下级关系，医院成为真正的独立法人，这是国有医院改制的必备条件。 第三，在医院领导体制上，不仅要中止卫生局和医院之间的上下级关系，而且要中止由医院本院职工决定医院院长人选的局面。民主办院不能解释为医院职工民主办院。医院要按现代法人治理结构产生领导班子。不能用政治家标准选择医院院长，医院院长不应该有行政级别；党管干部，原则上是好的，但不能简单地理解为党委指定医院的一切干部。党管干部，要与董事会依法选择院长结合起来，党管干部，还要与院长依法行使人事权结合起来。国有医院要按照人民的利益办，而不能仅按照本院的职工利益办。20年改革实践中大量事实已经充分证明，本院职工不能很好地代表国有医院所有者——国家的利益、社会的利益。要做到国家社会利益和职工集体利益的统一，必须建立以非本院职工社会代表为主体的董事会。负责医院决策的集团，必须不是实际执行的集团。所以，医院领导体制上决策权和执行权的分离是国有产权制度改革的必备条件。
第四，妥善界定国家和医院之间的产权关系。国有医院改制的必备条件是确保国有财产神圣不可侵犯。不能“承包承包进了个人腰包”。因此，首先必须经过清产核资明确医院国有资产金额。要按重置价值，要包括无形资产和知识本领的产权，要考虑地理位置和其它可带来级差收入的垄断优势。明确了国有资本金后，一般有下列保值增值办法。（
1）还本付息法；（2）租赁法；（3）委托经营法。（4）投资入股法。（5）拍卖法。选择合适时机，按照区域卫生规划，对符合条件的医院进行拍卖，提高卫生资源配置效率，盘活存量卫生资源。总之，从财政上改变计划经济下的实物产权观念，以及与此相适应的规章制度，是实现国有医院产权制度改革的实现条件。第五，政府与医院的财务往来关系，从无偿拨款改变为筹资市场和劳务市场的交换关系。如果是政府资本投入，则增加医院国有资产；如果是项目经费投入，则表现为商品和劳务的交换关系。政府是医院劳务的购买者。比如说，政府出资购买医院提供的疫情报告服务、预防接种服务、健康教育服务、社区卫生服务、救灾医疗队服务、控制疫情服务、卫生信息服务、医疗扶贫服务等等。总之，政府对医院断奶（正常经费）不断粮（专项经费），医院继续承担社会福利载体的功能。应该说，这是我国绝大部分国有医院转制的必备条件。 第六，劳动人事制度改革。医院的劳动人事制度必须从计划经济下的职工与国家之间人身依附关系改变为市场经济下职工与医院之间在劳动力市场的交换关系。医院职工劳动工资的大锅饭，是产权制度改革的重大障碍。有的医院产权改制与劳动工资改革不配套，改制后的医院仍然人浮于事、效率低下。所以，为了实现医院改制必须与大锅饭思想做斗争。应该承认，由于我国采取渐进方式实现从计划经济到市场经济的过渡，计划经济下的环境条件需要逐步地退出我国历史舞台，而符合市场经济的环境条件也需要逐步地进入我国历史舞台。因此，医院产权制度改革过程中，难免会遇到两种体制的环境条件同时并存和相互摩擦的情况。习惯势力和既得利益是新体制的阻力。我们不能等待市场经济环境条件完全具备的时候，再开始进行医院产权制度的改革。新的体制不出现，旧的体制是决不会退出历史舞台的。如何在两种体制同时并存的环境条件下，进行医院产权制度的改革，这给医院管理改革的实践家提出了一个十分艰难的任务。相信，在中共第十五届四中全会精神的鼓舞下，有新通过的宪法作根据，医院改制的先进思想必然会得到各级政府公务员和广大医院职工的赞同和支持。
四 国有医院产权制度改革的前提
政府职能逐步转变是国有医院改制的前提。归纳如下：
1 明确政府管理目标
在社会主义市场经济条件下，政府在医疗服务领域的管理目标是：发展医疗事业，建立医疗保障制度，满足人民群众的基本医疗服务需求，促进基本医疗服务的公平和可及，规范医疗服务市场和医疗服务行为，促进公平竞争，纠正和弥补市场机制。
2 明确政府的主要责任
政府的主要责任，一是提高医学科学技术水平，使国家的医学科技在国际上具有与国家地位相应的水平和实力。二是提供基本医疗服务，提高基本医疗服务的可及性。三是依据市场经济规律和医疗服务特点拟定的规则对各类医疗机构的经营、服务行为进行监管。四是提供急救和安全的血液服务。五是国家建立基本医疗保险，医疗救助制度，保障获得医疗服务的相对公平。
3 明确卫生行政部门的基本职能
政府卫生行政部门的基本职能是：规划功能、准入功能、监管功能、经济政策调节功能、发布信息促进多样化和竞争，规范医疗服务领域有序、公平的竞争。 改变“管办合一”、“政事合一”的状况。在实现政府职能转变的过程中，并不意味着政府完全退出医疗服务领域，而是要改变在计划经济体制下政府出资办医院和政府管医院两者“管办合一”、“政事合一”的状况，要把政府出资举办医院、宏观管理医院与医院自主管理区分开来，政府要有所为有所不为，改变计划经济时代“大包大揽”和履行职责过程中“错位”“缺位”和“不到位”的问题。
4 划分不同层次政府的责任
中央政府除举办若干承担特殊任务的医院外，不应直接举办太多的医院，中央财政通过竞争性招标支持重点项目的建设和发展；通过财政转移支付，调整地区间的发展差距，中央政府主要拟定医疗卫生法律、法规、发展规划，建立机构、人员、技术的准入制度和执法监督，批准实施专家拟定的技术规范等。省级政府也应减少直接办医院的数量，根据国家法律、法规和本省实际制订发展规划和实施方案，进行组织管理，加大执法监督力度。地市级政府应成为医疗卫生服务管理能的主体，制订区域内的医院设置规划，举办并管理医疗机构。
五 医院产权制度改革的意义
