爱华网卫生经济学与卫生经济管理：第十章 卫生经济政策分析
魏颖 杜乐勋主编 人民卫生出版社出版
本章运用卫生经济学与政策分析的基本原理，利用各种经济技术方法、模型和解决问题的技巧，去识别或发现各种卫生经济政策方案的利弊得失，扬长避短，以达到提高卫生经济政策质量和效益的目的。所以，一般认为卫生经济政策分析是卫生经济理论与卫生经济管理实践的中间环节。政策分析的结果是理论与实践相结合的产物。
在系统分析各类卫生经济政策之前，我们首先要对一般经济政策研究、经济政策以及卫生经济政策的概念，作一些简要介绍，对卫生经济政策分析中经常使用的方法作一些归纳与综述。由于这些方法在本书及其它有关教科书中已有详尽阐述，这里我们仅就如何在卫生经济政策分析中运用这些方法作简要描述。
第一节经济政策概述
经济政策就是通过特定的手段来实现政策主体所确定的目标。政策目标、政策手段和政策主体是构成经济政策的三个基本因素。
一 经济政策目标与价值判断
政策目标是经济政策的出发点和归宿，制约着经济政策从制订到实施的全过程。政策目标涉及到“是什么”和“应该是什么”这样两个问题。对各种不同的政策目标，首先要加以论述。这些论述就是运用实证经济学方法回答客观经济现象,“是什么”的问题；其次，对各种不同的政策目标要作出评价，解决“应该是什么”的问题。这种评价就是运用规范经济学的基本原理与方法，由政策主体（即政策决定者）作出价值判断。由于经济政策最终要取决于政策主体的价值判断，因此，对经济政策目标的讨论必须从价值判断入手。
价值判断可以定义为对所认定的客观效用的赞成或不赞成的判断。这里讲的价值判断，不是指商品的价值，而是指经济事物的社会价值。价值判断是对经济事实和现象的社会价值判断。大而言之，指对一种社会经济制度好坏的判断；小而言之，指对某一具体事实或现象好坏的判断。
除了好与坏的判断之外，还有重要性程度的判断，例如，是效率优先，还是公平优先；计划生育是国策，农业是基础，科学技术是第一生产力，这些都是重要性程度的判断。中央卫生大会指出：“人人享有卫生保健，全民族健康素质的不断提高，是社会主义现代化建设的重要目标，是人民生活质量改善的重要标志，是社会主义精神文明建设的重要内容，是经济和社会可持续发展的重要保障。”这是党和政府对卫生工作重要性的价值判断，是制订卫生经济政策的出发点和归宿。
价值判断取决于人在社会上所处的地位和所扮演的角色。不同的利益集团，不同的社会地位，甚至不同的岗位都会有不同的价值判断。根据“阿罗悖论”（Arrow paradox），不可能从个人的偏好顺序推导出社会的偏好顺序。因此，事实上不存在每个人都认可的，统一的社会价值判断。作为政策目标的价值实际上并不是社会价值判断，而仅仅是一部分人，或某些利益集团的价值判断。这个价值判断有时代表少数人的观点，有时代表多数人的观点。而且，也并不能总代表历史前进的方向。价值判断的冲突，实际上反映了不同人物质利益的冲突。政策争论，实际上反映了价值判断的对立，而其根源在于经济利益。
政策目标，即通过政策手段所要达到的目的，一般说来包括以下五个方面：资源的有效配置；经济增长与社会稳定；公平的分配；社会财富的增殖；以及国际经济关系的协调。随着时代的变化，这些目标的内容会发生变化，新的目标会出现，但万变不离其宗，基本上集中在效率，稳定和公平三个问题上。
（一）效率
经济学可以称为“选择的科学”。它产生于有限的稀缺资源如何用于无限的目标这样一个永恒的主题。为了实现社会经济福利的最大化，经济学研究稀缺资源的配置问题。稀缺资源的有效配置，就是效率。经济政策的目标之一就是效率。
经济学一般以帕累托原则（Pareto Princ1p1e）作为经济效率的标准。如果实现了帕累托最优（Pareto optimum）就达到了最高的效率。帕累托最优是指经济中的资源配置已经达到了这样一种状态，即在这种状态下，资源配置的改变不会在任何一个人效用水平至少不下降的情况下使其他人的效用水平有所提高。处于这种状态的资源配置就实现了帕累托最优，或经济效率。反之，如果经济上可以在不减少某个人效用的情况下，通过资源的重新配置而提高其他人的效用，则这种资源配置状态可称为“帕累托无效率”（Pareto Inefficiency）。这时候，改变资源的配置会提高效率，这种改变称为帕累托改进（Pareto Improvement）。
传统的市场经济学认为，市场机制是实现帕累托最优的最好办法。然而，现代市场经济学逐渐认识到，市场机制实现帕累托最优的分析仅仅是理论上的。在实际上，由于种种原因，市场机制并不能自发地引导经济达到帕累托最优，出现市场失灵现象。卫生服务的市场环境经常大量的出现市场失灵现象，不可能指望依靠市场机制纠正资源配置无效率状态，实现帕累托最优。政府通过经济政策和卫生经济政策可以纠正市场失灵现象。通过经济政策来实现经济效率就是重要的政策目标。
（二）稳定
在市场经济中，如果听任市场经济自发调节，经济就不能稳定发展，由于总需求与总供给失衡，经济生活在繁荣与萧条的周期性交替中前进，这种周期性的波动，会引发各种各样的社会问题。例如通货膨胀、失业、国际收支不平衡，引发国际贸易战等等。因为市场机制本身不能确保经济稳定发展。所以，必须通过一定的经济政策，包括卫生筹资政策来确保经济稳定发展，这就是另一个重要的政策目标。
（三）公平
公平是指收入与财产的分配平等问题。市场机制有利于效率的提高，但同时也产生了收入与财产的分配不公问题。公平问题直接关系到各社会集团利益关系的调整。公平的含义与价值判断密切相关。不同的人，价值判断不同，这就决定了对公平的标准很难达到一致。这也正是在公平这一政策目标上存在着激烈争论的原因。
分配中的不平等是市场经济的必然产物。在市场机制作用下，弱者与机遇差的人，收入就低；强者与机遇好的人，收入就高。在这种情况下，为了避免因为分配不公而引发的尖锐的社会问题。经济政策的重要目标之一，就是公平。
公平的标准有以下三个：1，贡献标准，以贡献大小为依据进行分配就是公平；2，需求标准，即按生存水平的必要性来进行分配。并通过社会保障来实现。3、机会均等标准，即分配决定过程的公平问题。
一般来说，实现公平的分配政策采取了与上述三个标准相一致的形式，而不是以其中之一作为唯一的标准。但在现实中各国对公平标准的侧重有所不同。
二政策目标的确定
从根本上说，效率、稳定与公平三大政策目标之间，以及各个政策目标的具体内容之间是互相依存的。但是，就某一具体时期而言，这三个政策目标之间又是相互矛盾的，有些是在一定条件下对立的，有些甚至是根本对立的。例如效率与公平，失业与通货膨胀之间就存在着这种对立关系。因此，一定国家在一定时期，都要确定基本政策目标和次要政策目标，分别轻重缓急来确定政策目标的顺序。这是制订各种经济政策时一个极其重要的问题。目前在我国，效率优先兼顾公平，但稳定是最为重要的，而尖锐的不公平也是不稳定因素，现代化建设必须稳中求快。
政策目标的确定首先取决于社会的价值判断。任何社会都没有全社会一致认可的价值判断。政府在确定政策目标时，所依据的实际上总是一部分人的价值判断。从理论上讲，应该以社会福利最大化为原则来确定政策目标的顺序。但在现实生活当中，往往有许多政治与经济因素对政策目标的确定起着更为重要的作用。
首先是决策者自身的政治需要。决策的政治家应该大公无私，以社会利益为已任。但现实上决策的政治家也和其他人一样有个人利益，他们的行事原则并不是社会福利的最大化，他们不能不考虑自己的利益，自己椅子的利益，部门与地方的利益。因此决策者互相协调政策目标和措施时，常常不一定符合整个社会的长远利益，往往更多地考虑本部门、本地区、本系统的局部的，暂时的利益，甚至是决策者本人的狭隘利益。
其次，是各利益集团的相互关系。任何社会都有不同的利益集团，它们都有自己的特殊利益，这些利益集团都要通过不同的方式影响决策者，决策人在确定政策目标时要受不同利益集团的影响，甚至受其操纵。但这些利益集团的利益并不与社会福利最大化目标一致。因此，在某些利益集团影响下所确定的政策目标也不一定能实现社会福利的最大化。
最后，国际政治与经济形势的变动，对国内政策目标的确定，也有相当重要的影响。
总之，从理论上进，以社会福利最大化来确定经济政策目标是完全正确的。但在现实生活当中，影响政策目标确定的因素十分复杂。最终所确定的政策目标往往是各种因素综合作用的结果。经济政策学是一门复杂的实用性学科，它比经济理论复杂得多。这是在研究经济政策时始终要注意的问题。
三 经济政策手段或措施
经济政策手段很多。归纳起来，大致可以分为四类：财政政策、金融政策、直接控制和制度约束。
（一）财政政策（fiscal policies）
财政政策可以定义为“任何一种改变政府支出的水平、时间或构成。以及改变赋税水平、时间或结构的手段"。美国政府对财政政策的内容概括为二项互相关联的选择：第一，是选择开支政策，开支多少，作那些开支。第二，是征税选择，收多少税，采取什么手段增加税收。第三，是赤字政策，包括在规定的时间内决定赤字的规模和分配，即决定收入和支出在时间模型内的差额。
政府支出主要包括三个项目：政府投资、政府消费以及转移支付。政府投资是政府固定资本的形成和存货投资，包括对公共事业和基础设施的支出等；政府消费是政府对商品与劳务的经常性购买和对政府雇员支付的薪水；转移支付是政府不以取得物品和劳务为目的的支出，诸如对个人和家庭的社会保险支付（失业补助、退休费、困难补助等），对特定产业与地区的补助等。
政府收入包括税收，来自国外的收入，国有企业的收入，以及政府财产的收入，其中最主要的部分是税收。
财政政策早就有之，有了国家政权，就有财政政策，但作为经济政策手段之一的现代财政政策与过去的财政政策有本质的差别。以前的财政政策是为政府各项开支筹集资金，基本原则是实现收支平衡。现代的财政政策仍然有为政府支出筹集资金的内容。但是，现代财政政策更为基本的作用或职能是作为政策工具来实现政策目标。它的基本原则不是收支平衡，而是使经济达到既定的目标。
财政政策是一种可以实现多种政策目标的政策手段，对效率、稳定与公平均有不同程度的影响。首先，政府的支出和税收都是一种对资源配置的调整，有利于提高效率，起到了市场机制所起不到的作用。其次，财政支出的变动和税收的变动都会影响总需求，从而影响稳定。在经济繁荣时期，政府可以减少支出，增加税收，使总需求减少，有利于抑制通货膨胀；在经济萧条时期，政府可以增加支出，减少税收，以刺激总需求，有利于减少失业。最后，财政政策又是国民收入再分配的工具，有助于实现公平的目标。正因为财政政策有这样多种作用，所以，作为重要的政策手段而受到广泛重视。
（二）金融政策（Financia1 policies ）
金融政策叉称货币政策，是由中央银行决定并付诸实施，主要内容有：1，直接的信贷控制；2，变动利率；3、变动货币量。所以，金融政策是通过对利率和货币供应量的调节时使用了公开市场业务，贴现、准备率等工具。金融政策手段主要用于实现稳定目标，它对于充分就业、社会保障、物价稳定和国际收支均衡有重要影响。
（三）直接控制
直接控制又称管制，是以行政立法方式对经济活动进行的直接干预。主要手段有价格管制、非价格管制、对工资的管制、投资约束、进出口限制，以及外汇管制等。
实行价格管制时，价格不是由市场供求关系自发地决定，而是由政府规定。非价格管制主要指对消费品或生产资料的计划配给，工资管制指规定最低工资或规定工资的涨幅，规定工资总额。投资约束是为投资活动人为地规定某些附加条件。
在市场经济条件下，直接控制一般大多是应付紧急事态的应急手段，这种办法也有相当严重的副作用。所以许多经济学家认为，要谨慎使用直接控制办法。但在我国，直接控制措施是经常的大量的，有相当一些直接控制的办法制度化、法规化了。如何适应市场经济的形势，谨慎使用直接控制办法，避免其严重的副作用。值得在制订经济政策时，认真的加以研究。
（四）制度约束
制度约束指通过立法形式确定经济制度对经济行为的制约。市场经济是一个法制经济，一切经济行为都要受制度的限制。这些制度本身就是一种政策手段。政府可以通过确定与改变制度来达到既定的政策目标。
有些制度是为了实现特定政策目的而确立的政策工具，例如。‘公平竞争法”、“社会保障法”。实施这些制度就是运用政策工具。有些制度本身不是政策手段，但它是政策手段发生作用的前提。
制度约束对政策目标的影响是长期的，制度本身必须具有相对稳定性。但是，在发展中国家，由于市场条件是逐步完善的，制度本身也要允许修改不断完善。我国正处于从计划经济向市场经济过渡的阶段，对制度的改革是政府政策手段的重要内容。
政府直接控制的办法和制度约束之间也不易绝对区分。有些政府直接控制的手段一旦需要长期使用就要逐步制度化法制化。
第二节 卫生经济政策
一 卫生经济政策的涵义
卫生经济政策是国家在社会发展领域里宏观经济政策的组成部分，是政府发展和管理卫生事业的重要手段。
卫生经济政策同国家政治、经济制度和经济发展水平有着密切关系，它体现卫生事业的性质，决定人民享有卫生服务的福利水平，对维护和增进人民健康具有重要影响。在我国社会主义现代化建设过程中，人民健康具有双重意义。一方面，健康是劳动力最基本的素质，是教育和经济投入得以有效转化的前提条件，它对经济发展有促进作用；另一方面，健康也是经济发展的目的，是社会发展的重要内容。在市场经济条件下，政府必须针对卫生事业中不同性质的活动，采用不同的经济政策，普及基本卫生服务（包括基本医疗服务和基本预防保健服务），不断满足人民更高层次的健康需要，维护和增进人民健康，促进经济与社会协调发展。
二 卫生经济政策的理论根据
政府制订与实施卫生经济政策的理论根据是社会经济成本与效益的理论。卫生经济政策分析的社会经济成本与效益的理论是以经济学基本理论为基础的。这些基本理论可以归纳如下：社会经济成本是指开展某项活动，生产某种产品，提供某项服务要占用和消耗的经济资源而必须付出的社会经济代价。社会经济效益是指所生产的产品与劳务满足人民群众需要的程度。
经济资源有三种基本形态，土地、资本和劳动。土地泛指各种自然资源，资本泛指经过人类劳动而形成的生产资料，劳动泛指具有一定专业知识和技能的劳动者。
卫生经济政策不仅要认真研究与测算卫生机构内部发生的财务会计成本与收益，还要认真研究与测算宏观卫生工作的社会经济成本与效益。开展卫生工作不仅会使卫生机构内部发生卫生资源的消耗，而且会对卫生机构外部的资源消耗发生重大影响，弄得不好还会引起社会经济的损失。而卫生机构的经济收益和社会卫生工作的经济效益更是从概念到内容都不相同的。从宏观卫生工作的观点看，一个卫生机构的收益与其说是产出的效益，不如说是投入的成本。众所周知，经济资源是有限的，有限的经济资源在经济与社会发展各部门之间的合理分配，必须进行社会经济效益与成本的综合评价。如果过多的资源用于卫生工作，其它工作会因为资源不足而蒙受损失；反之，如果用于卫生工作的资源过少，卫生工作也会因为资源不足而蒙受损失。多或少都是相对的，要具体衡量资源使用的效益与成本，如果效益高成本低，资源的使用就是合理的；反之效益低成本高，资源的使用就不合理。在部门之间评价效益与成本，必须以宏观社会经济效益和社会经济成本为依据，而不能以某一个部门某一个机构单位的狭隘利益和财务会计成本为依据。我们经常听说卫生机构的财务收入小于财务支出处于赔本经营状态。但是，如果我们站在全社会的观点，仔细分析计算病人因为治疗疾病而减少的经济损失，我们会发现社会经济效益不仅大于机构财务成本，而且高于社会经济成本。我们也经常听说某某医院效益好，仔细一了解原来是这个医院的财务收益好，把基层大量门诊服务和常见病的住院服务都“竞争”到手了。做了不少现代化的检查、诊断和治疗，开了不少进口药。从社会付出的经济代价，满足社会需要程度这两个指标衡量，这家医院社会经济成本太高，社会经济效益太差。
社会经济成本与社会经济效益的理论建立在经济学基本理论的基础上。分别讨论如下：
（一）劳动价值理论
马克思关于商品价值的理论是我们理解卫生工作的社会经济成本和效益概念的指导思想。马克思指出商品价值是指在社会标准的生产条件下，用社会平均的熟练程度和强度，生产任一使用价值所需要的劳动时间。这里的劳动时间是指活劳动与物化劳动的消耗，也就是经济学的费用概念，资源消耗的概念。如果是生产任一使用价值的费用，那就是成本的概念。什么是使用价值？马克思指出，使用价值是指物品满足人们某种需要的属性。那么卫生服务满足人们什么需要呢？健康的需要，卫生保健的需要。也就是社会经济效益的概念。因此：
1、如果某一卫生服务满足人们健康需要的程度差，即使卫生机构财务成本是合理的，但它的社会经济成本却是不合理的。资源配置不合理，效率低下。
2、如果某一卫生服务能够满足人们健康需要，卫生机构财务成本也是合理的，但是，另有一卫生服务同样能够满足人们健康需要，财务成本更低，比如治疗伤风感冒，保健室能治好，却要去大医院治，即使大医院的财务成本是合理的，由于没有使用社会标准的生产条件，大炮打蚊子，资源浪费。社会经济成本不合理。社会经济效益差。
这种情况在我国卫生系统数不胜数。从卫生机构财务成本看，是补偿不足，但从社会经济成本看，却已经构成资源浪费，补偿不足已经构成资源浪费；补偿足了，岂不构成资源更大浪费？
应该说，市场机制能够克服机构财务成本与社会经济成本之间的不平衡；可惜，卫生领域市场机制功能不全，功能衰竭，所以，必须发挥政府的宏观调控作用，通过制订与实施各种卫生经济政策，特别是区域卫生规划，实现卫生资源的合理配置。
（二）选择理论
任何卫生经济政策都应该是多方案选择的结果。选择的标准同样需要根据社会经济成本和社会经济效益的分析与评价。因此，经济学选择理论是卫生经济政策分析的理论基础之一。选择理论是市场经济学最基本、最核心的概念。市场经济学就是以选择的依据、方法和目的为研究对象的。萨缪尔森指出。“在经济学的许多定义中，目前最流行的一个定义是：经济学研究我们如何进行抉择，来使用具有各种可供选择的用途的、稀缺的生产资源来生产各种商品。”（经济学22页）他又说：“目前，经济学者们同意一个类似下列的一般定义：经济学是研究人和社会如何进行选择，来使用可以有其他的用途的稀缺资源以便生产各种商品，并在现在或将来把商品分配给社会的各个成员或集团以供消费之用。”
选择理论基于下述三个假设条件。这三个假设条件实际上是已经为人们的经验公认的定理：
1 生产资源是稀缺的、有限的；
2 同一资源可有许多不同的用途；
3 人们有许多不同的需要。
因此，必须进行选择。
选择的标准有三个：第一是效率；第二是公平；第三是稳定。
上述三个标准也是经济政策的三个目标。
（三）机会代价理论
在市场经济学当中，机会代价的概念比较恰当地反映了我们关于社会经济成本和效益的概念。美国著名经济学家保罗·A·萨缪尔森在其名著《经济学》中写道：“当我们被迫在稀缺物品之间作出选择时，我们都要付出机会代价，（0pportunity Cost）。一项决策的机会代价是另一种可得到的最好决策的价值。”（中译本775页，中国发展出版社）。
这就是说，经济学的成本项目比会计学或企业管理的成本项目要多。经济学讨论一切成本而不问这些成本是否采取货币形式。一项活动的经济合理的真实成本是决策的机会代价，它是作出某一决策而不作出另一种决策时所放弃的东西。如果处于完全竞争条件下的市场上，则市场价格就等于机会代价。在没有市场或市场失灵的情况下，机会代价的分析尤其有用。比如说，如何衡量接受高等教育的成本？如何衡量葛州坝的机会成本？如何衡量人民军队的价值？衡量医院卫生保健的成本？对这些项目的机会成本进行经济政策分析是成本效益分析的前提，也是所有宏观经济政策决策和大多数微观运营决策的前提。
总之，卫生经济分析的成本定义比财务会计学的成本定义较为广泛。“经济学的成本不仅包括显著的从口袋里拿出钱来购买燃料与人工的支出。它还包括比较隐蔽的内在的或机会成本；所有者的才能的收入和他自己带来的资金的收入；购买的资本品暗含的租金。华尔街街角一块地皮现在为一家小杂货店所占据，但它作为一家大银行的行址的机会成本则可以是现在会计成本的100倍。这些隐蔽的机会成本在竞争市场上的叫价与开价中相当精确地发生作用，因此市场上的物品与劳务通常接近于机会成本的价格。机会成本的最重要的运用在于诸如清洁的空气、保健或娱乐。在这里：虽然这些东西并不在市场上买卖，但它们的作用都可有很高的价值。”（萨缪尔森）
（四）福利经济学公共选择理论
卫生经济政策的重要理论基础之一，是福利经济学：社会成本与效益的理论。
福利经济学认为，增进社会经济福利的途径有两个：第一，资源最优配置；第二，收入均等化。这里讨论资源最优配置问题。
资源的最优配置，包括卫生资源的最优配置，有一个条件：那就是要克服外部效应所引起的资源配置低效率状态。市场经济学给外部效应（externa1 effect ）下的定义是：“当生产和消费无意识地给其它人带来成本或效益时，外部性或溢出效应就发生了；就是说，成本或效益被施加于其它人，然而施加这种影响的人却没有为此而付出代价或为此获得报酬，外部性是一个经济主体的行为对另一个经济主体的福利所产生的效果，而这种效果并没有从货币形式或市场交易中反映出来。
福利经济学一般用卫生服务提供者会计成本（私人成本）与社会成本的背离，卫生服务提供者财务收益（私人收益）与社会效益的背离来描述外在性的。私人成本和私人利益是指一种经济活动给活动者本人带来的损失和好处；社会成本和社会效益是指一种经济活动给社会带来的损失和好处。如果一种活动的私人成本超过社会成本（或社会效益大于私人利益），这种活动就产生了外部经济。如果一种活动的私人成本小于社会成本（或社会效益小于私人利益），这种活动就产生了外部不经济。
福利经济学认为，没有理由认为经济活动的私人成本（会计成本）都会等于社会成本，经济活动的外部性是经常发生的。尤其是公共物品与劳务的生产和分配。
所谓公共物品和劳务是这样一些物品和劳务，它们的效益不可分割地被扩散给全体社会成员，并且不对其它人产生外部效益或外部成本。公共物品与劳务可以有正外部效应，也可有负外部效应。在卫生领域，正外部效应的例子有：初级卫生保健、全科医学、爱国卫生运动、计划免疫、优生优育、围产期保健、食品保健品药品生产和销售的监督监测与宏观调控、区域卫生规划和卫生全行业系统管理等等公益性卫生服务；负外部效应的例子有：CT大战、核磁大战、大处方、乱收费、做不必需的检查与治疗、尤其是乱办医，乱开诊所、乱办三级大医院等等公害性卫生服务。
外部效应理论的结论是：在完全竞争的市场条件下，卫生服务提供者以自身利益最大化为目标，不可能认真考虑其经济活动的社会成本和社会效益，这种情况下的资源配置必然缺乏效率。必须以公共选择理论为依据采取正确的政府行为，矫正外部影响，沿着区域卫生规划指引的方向，以社区卫生保健为突破口，强化卫生全行业宏观调控与管理，使社会成本与私人成本平衡，使社会效益与私人收益平衡，实现卫生资源的最优配置。
总之，以劳动价值理论、选择理论为出发点，以福利经济学外部效应理论为指导，评价卫生经济政策决策的社会经济成本和效益是卫生经济政策分析的指导原则和方法学的基础。
三 卫生经济政策分析的目标
卫生经济政策分析的目标同样可从卫生发展的实际出发，从效率、公平、稳定三个方面进行讨论。
（一）效率
卫生政策分析追求的目标之一是效率。经济效率是一个大概念，它和我们在管理学上所说的技术效率有重要区别。下面我们从卫生发展的实际出发，从低级到高级，从微观到宏观进行讨论。
1卫生工作效率
这是最低层次，最微观的效率。它研究某一种资源的投入与完成某一项卫生工作的数量之间的关系。例如，每医生完成的诊疗人次；出院病人平均住院日；病床周转次数等等。
2 卫生机构的单位成本
这个效率概念研究投入的各种资源的机构成本与完成的某项工作的数量之间的关系。例如，平均每次胸透的财务成本；平均每次涂片检查的成本；平均一个新发涂阳病人的药费、督导费；医院平均每诊次的收费水平；平均每出院病人的收费水平；平均每次CT检查的费用；平均每次手术的费用等等。
3 卫生工作的社会经济成本与防治效果的比较
现在开始，我们从机构内部分析走向社会。从生产领域进入分配领域。从研究技术效率到研究分配效率。严格的说，经济学的效率概念应该从此开始。现在，我们讨论的成本是社会经济成本，而不是机构成本。例如，治愈一例新发涂阳病人的费用，在综合医院住院治疗是5千元；在结核病防治所接受医生督导下不住院化疗，有700元就够了。县结核病防治科财务实支成本是300元，力。上政府卫生事业费拨款，县卫生防疫站抵支收入，省市结核病防治所的技术指导的费用，加在一起构成治愈一例新发涂阳病人的费用（即成本）。注意计算社会经济成本不能按机构的支出，而应按社会接受卫生服务的支出。也就是各机构的各项有关收入。
4 卫生工作的社会经济成本与社会经济效益的比较
以上对社会经济成本的讨论，只限于直接的社会经济成本。在与卫生工作的直接防治效果比较时，只计算直接的社会经济成本是适宜的。但是，在进行卫生工作的社会经济成本与社会经济效益的比较时，只计算直接的社会经济成本是不够的，还要计算间接的社会经济成本。例如，病人及其家属为了给病人治病而支付的其它费用（交通费，宿费，伙食费等等）。
以上，我们对产出的分析只研究直接的产出物，至于这个产出物会给人们带来什么实际利益，没有进行综合评价。社会经济成本和社会经济效益的比较与分析，试图回答这个问题。
社会经济效益，可分为直接社会经济效益和间接社会经济效益。卫生工作的直接社会经济效益是指减轻或避免因疾病而发生的直接经济负担；卫生工作的间接社会经济效益是指减轻或避免因疾病而发生的间接经济负担。
疾病社会经济负担是指疾病给社会带来的经济损失，以及为了防治疾病而消耗的经济资源。疾病社会经济负担有两大类：疾病的直接社会经济负担和疾病的间接社会经济负担。
疾病的直接社会经济负担是指社会为防治疾病而消耗的经济资源。包括卫生人员或卫生机构为了防治疾病、提供卫生服务所消耗的经济资源，以及患者或服务对象为了接受卫生服务而消耗的经济资源。疾病直接社会经济负担，是劳动力的维持和培养费用的重要组成部分。疾病直接社会经济负担可以用提供服务的费用来表示，如医药费、住院费、预防经费等，同时也可以用接受服务的费用来表示，如患者及陪护人员的差旅费、伙食费、营养食品费等。
总之，疾病的直接社会经济负担用货币价值衡量。
疾病间接社会经济负担是指社会因疾病而带来的经济损失，包括因患病、伤残和死亡造成的经济损失。一方面是社会的损失，另一方面是个人家庭的损失。疾病间接社会经济负担意味着劳动力有效工作时间的减少，工作能力的降低。疾病间接社会经济负担可以用患者因病损失的工作时间、陪护人员及亲友损失的工作时间，因伤病而降低工作能力而减少的工作时间，因伤病而引起的过早死亡损失的工作时间表示。用质量调整人年、失能调整人年表示。
总之，疾病间接社会经济负担用时间衡量。
（二）公平
卫生工作是社会保障工作的重要组成部分，卫生事业是政府实行一定福利政策的社会公益事业。这就决定了在卫生经济政策分析中公平原则的特殊重要性。
卫生经济政策分析的公平性目标体现在卫生服务提供的以下三个方面：
1可得性（availability）
可得性指行政单位（省、市、县、乡、村）的人口数和卫生机构、床位、人员、医疗设备、药品等卫生资源的比例。例如，千人口卫技人员数；千人口医院床位数；卫生部的目标：“有医有药，能防能治”就是卫生经济政策分析的可得性目标的生动描述。从经济学的观点看可得性，是关于卫生资源的供给能力的问题，是发展生产、保证供给的问题。由于卫生部一直狠抓“有医有药，能防能治”目标，努力消灭“缺医少药”的现象，所以，我国卫生资源可得性问题解决得好。但是，仍然有许多问题有待解决。就是卫生资源合理配置的问题。
2可及性（accessibility）
可及性的意思是说，卫生服务的消费者（特别是病人）在需要卫生服务的时候，就能很快的得到所需要的卫生服务，就是说，卫生服务提供者与卫生服务消费者之间的接触几乎没有障碍。下面就来分析一下，可及性有些什么障碍，如何克服。
第一、经济上的障碍：病人没有钱看病、没有钱买药、没有钱买火车票、没有钱付伙食费、没有钱忖旅店费……没有钱送红包。一句话，想看病，看不起病。提高居民卫生服务经济上的可及性就是提高居民基本卫生服务有支付能力需求的问题。
第二，文化上的障碍：卫生服务消费者文化程度低，卫生服务提供者的文化程度也低，后者是我国的现状。解决这个问题的关键是把高水平、高质量的医师派下去做通科医师、全科医师。这个问题解决不了，文化上的可及性提高不了，卫生资源布局不经济的问题也解决不了。三项建设，要三配套，人材不配套，一切都是空的。病人要看的是医师，要看名医！没有名医做健康教育，没有威信；病人照样乱投医，造成卫生资源浪费。文化上的障碍还有文化传统上的障碍。中国人熟悉中医、相信中医，卫生工作要尊重这个传统，在布局上要中西医并重。
第三、地理上的障碍，交通上的障碍：解决这个问题，在农村主要是卫生机构合理布点的问题。布点布点，主要是医师布点。上甘岭战士讲，人在，阵地在，卫生领域可以讲，有医师在，点在；在城市主要是开发社区卫生服务，医务人员深入社区和居民家庭的问题。
3 卫生服务的实际利用
卫生服务的实际利用是指保证人民群众确实利用了卫生服务的意思。从一定意义上讲，它是卫生领域经济政策最重要的公平性目标。用卫生工作的常用术语，就是某项卫生服务的覆盖面，覆盖率的问题。是实际利用与应该利用之比，是卫生服务的客观需要量和实际利用状况的比较。例如，围产期孕产妇系统管理的覆盖率、计划免疫覆盖率、应就诊未就诊率、应住院未住院率等等。基本卫生服务的普及率，是评价与检验卫生经济政策正确性、有效性的重要指标。卫生部一再强调“三保三放”，保的就是基本卫生服务普及率这个重要的公平性目标。
（三）稳定性
卫生经济政策分析的稳定性目标可以从以下3个方面加以具体化。
1 健康保障
社会保障是全社会政治经济稳定发展的重要条件，健康保障系统是全社会保障系统的重要组成部分。它关系全社会各基层居民生老病死的大事。如果居民生老病死的大事没有保障，社会政治经济的稳定，或者说“安定团结”将从何谈起？没有安定团结的政治经济局面，经济建设和发展岂不是一句空话。卫生部门的同志说卫生工作重要，最重要莫过于此。卫生经济政策的重要目标之一，就是在人民群众健康和生老病死的大事情上，能营造一个稳定的局面。
应该承认，卫生系统负责行政工作的有些同志，对稳定目标在卫生经济政策分析和政策制订与实施上的重要性和地位的认识亟待提高。比如说，对待健康保障制度建设的态度，是积极推动，还是消极旁观，甚至拖后腿、泼冷水？如果态度是不对头的，怎么能够想象，有可能把健康保障目标作为卫生经济政策制订、实施与分析评价的目标呢？回顾历史，卫生行政在对待公费医疗制度的改革，在对待农村合作医疗制度的兴衰，在对待职工医疗制度改革的“两江实验”上，是否有值得深思的地方？为什么我们代表卫生服务供方利益的自觉性这么高？为什么一讲也要有代表卫生服务需方利益的自觉性的时候，会发生“手心手背都是肉”、“一手难托两家”的感叹？英国卫生部一手托供需两家，怎么就没有听说有“手心手背都是肉”“一手难托两家”的感叹？全国卫生大会上，中共中央和国务院关于卫生工作的决定明确地把医疗保障纳入卫生体系，使我们很受鼓舞。希望在完善卫生经济政策时，能够想到，医疗保障政策也是一条十分重要的卫生经济政策，亟待完善。
2防止因病致贫和因病返贫
卫生工作在扶贫救灾上有很大的重要性。卫生经济政策分析的公平目标中，必须加以反映。在制订实施分析评价卫生经济政策的合理性时，必须考虑到扶贫和解决赤贫病人合理欠费等问题。大家知道，疾病不仅威胁人类的生命与健康，而且由于防治疾病要消耗大量的经济资源，因病丧失工作能力，不能从事创造财富的劳动、会造成经济损失。尤其是，疾病什么时候发生，发生在在谁的身上，严重程度如何，都具有不确定性。因而，一个家庭一旦有了病人，可以因病致贫，刚刚脱贫的农民，可以因病而又一次陷入贫困。而且越是贫困，发生疾病的概率越大，抗衡疾病的能力越差。所以，疾病与贫困几乎是彼此同时发生，难解难分的。同贫困现象作斗争，使人民群众走温饱、小康乃至富裕的道路，应该说是每一个政府致力于经济建设的主要目的。经济建设效率优先，但同时必须兼顾公平，如果只有少数人富裕，而大多数人处于赤贫状态，还受疾病的折磨难以脱贫致富，那就谈不上公平两字，那就很可能会在有一天使经济与政治处于不稳定状态。从一定意义上，可以说，健康是脱贫致富的前提，扶贫首先要控制疾病，控制疾病而消耗的经济资源属于积极扶贫，会带来重大的社会经济效益。政府财政转移支付，可以发挥重要作用。希望能从财政上认真研究一些切实可行的卫生扶贫政策与办法。卫生扶贫不能只限于贫困地区，非贫困地区，包括大城市也有贫困户。
3、纠正卫生领域市场功能失灵
卫生领域市场功能失灵，必须加以纠正，这是确保卫生领域市场稳定的必要措施，是卫生事业稳定发展的重要条件。卫生领域市场功能失灵是因为公共卫生服务属于公共产品与劳务、相当一部分个人卫生服务有外部效应，医疗保险市场上存在逆向选择和道德危害，医疗服务市场上信息不对称专业垄断。既然卫生领域市场功能失灵，就不可能依靠市场机制实现卫生资源的合理配置，必须发挥政府作用。如前所述，只有资源的配置是优化的，公平合理的，才能实现“帕累托”效率原则。因此，在卫生领域，不仅实现公平性政策目标需要政府负起责任，实现经济效率政策目标也要由政府负起责任，制订切实有效的卫生经济政策，通过区域卫生规划对卫生发展实现宏观调控，纠正卫生服务领域市场机制功能失灵引起的不平衡。
四 卫生经济政策的主要措施
（一）基本卫生服务的转移支付
基本卫生服务（essential health care services ）是一定经济发展水平下必需提供的，最低限度的卫生服务。它的介定有两个标准：第一，必需性。它属于人类生活的必需品，一般情况下其收入弹性小于1；第二，财政承受能力。基本卫生服务是人人都需要享受的卫生服务，凡是有经济能力参加各种医疗保险项目的居民，可以由医疗保险项目给付，凡是缺乏这种经济能力的穷人，需要由政府通过财政转移支付或社区筹资来加以介决，社区筹资也要有政府财力转移支付来扶持。所以，基本卫生服务的给付范围和受益面，要考虑财政的承受能力。 因此，作为政府卫生经济政策的基本卫生服务和职工医疗保险改革方案的基本医疗服务是有联系但又有区别的两个不同概念。
作为政府卫生经济政策的基本卫生服务，其目标是扶贫，是为了确保公平原则的实现。其政策措施是对城乡贫民的卫生筹资，通过社区筹资安排，采取转移支付方式进行政府财力扶持。
（二）提供公共卫生服务
由于环境卫生、劳动卫生、儿少卫生、食品卫生、药品管理、卫生监督、国境检疫、医疗行政管理、疾病控制、妇幼保健、急救系统、健康教育、疾病监测、卫生统计信息等等，属于公共卫生服务领域，市场机制不起作用。政府应该承担责任。政府在这些领域的卫生经济政策是通过财政支出，包括投资性支出和经常性支出，充当公共卫生服务的购买者，这里不是转移支付，而是购买公共卫生服务的政府支出。不是补助，而是补偿。提供了公共卫生服务的卫生机构，有权利要求补偿，作为公共利益代理人的政府，有义务提供补偿。
（三） 外部效应的补偿
在疾病控制领域，外部效应十分明显，传染病的防治虽然是针对个人的卫生服务，但受益者不仅是病人自己，如果不加以防治，受害者不仅病人自己。正因为如此，疾病防治对象缺乏接受卫生服务的主动性与积极性，甚至不愿意为此支付费用。说明市场机制在疾病控制方面的作用力度有限，如果政府不采取适宜的卫生经济政策，加以干预，这些疾病就不易控制，甚至会爆发流行或蔓延成灾，危害人民健康，影响经济建设的健康发展，造成社会不安定状态，财神跟着瘟神走，只要瘟神一到，财神也就必须出动，但这样被动地出动，成本有效性很差，而且危害已经造成。成本有效的选择是“水未到先叠坝”，采取某些必要的疾病控制规划，通过政府财政支出，充当这些有外部效应的卫生服务的筹资者与购买者。例如，血吸虫病防治，性病，特别是艾滋病的控制，结核病的防治。政府应该对那些疾病的防治规划，承担经济责任，也要通过成本效益分析来加以论证。
（四）干预医疗保险市场行为
由于医疗保险的市场缺陷，以及医疗服务的市场缺陷，政府有责任利用卫生经济政策对医疗保险市场和医疗服务市场进行干预。在这个领域的卫生经济政策大致有以下几项：
1、通过强制性的医疗保险法案。规定企业法人有义务为其职工投保，保费的一定比例由职工个人负责支付，一定比例由企业法人负责支付，并规定企业支付的职工医疗保险费用可以在税前列支，等于政府也承担了一部分经济责任。
2、政府出面组织社区筹资。社区筹资贯彻自愿互利原则，向个体劳动者、自由职业者以及其他非工资收入的居民提供基本的卫生服务。为了避免逆向选择，社区筹资可以与政府对贫困户和年老多病的人口的大病补助相结合，同时规定参加社区筹资的公民，个人收入调节税起征点可以适当上浮一定金额，等于政府对社区筹资的资助。规定参加社区筹资的公民到政府办的卫生服务机构就医可以有一些优惠，以便吸引更多的居民参加，社区卫生筹资的行政管理人员的工资和其他管理费用由政府预算负担。
（五）规范医疗市场行为
1、制订与实施区域卫生规划，对卫生资源的配置与流向进行宏观调控，合理布局，以便提高资源配置的效率。
2、制订有关医疗行政立法，确定医务人员行医资格，医疗机构行业执照和其他规章制度，以便使医疗市场规范化。
3、开展健康教育提供关于医疗费用、质量和治疗结果的信息，改善医疗市场运行机制，保护医疗消费者正当权益。
4、政府兴办卫生机构。可由政府投资兴办，也可由企业财团法人投资兴办。医院应成为独立经济实体，承担国家卫生发展项目的卫生机构，由政府提供项目经费，承担国家卫生发展任务多的卫生机构，项目经费就多，反之，不承担国家卫生发展任务的卫生机构，政府不提供项目经费。政府对卫生机构的拨款属于购买项目的财政支出，不属于转移支付。
5、鼓励卫生机构承担公益性卫生发展项目，凡承担公益性卫生发展项目并执行政府制订的收费价格的卫生机构可以享受免税优惠。
6、政府可以在卫生领域制订一些规章制度、规范医疗服务市场行为，例如制订相对稳定合理的收费价格，实行执业许可证制度和行医执照。
7、保护医疗消费者的正当权益，成立医疗消费者协会，通过健康教育和医疗服务行业评估与审计，提供关于医疗费用、医疗质量以及治疗结果的信息，改善市场运行情况。
8、保护医疗服务提供者的正当权益，成立医院协会和医师协会，将卫生部目前代表医疗服务提供者利益的职能移交给这两个协会，由这两个协会参与有关医疗市场制度和条例收费价格与保险支付方式的议定和执行。
上述卫生经济政策的设计、制订和执行，是政府的责任。通过这些政策工具进行卫生领域运行机制的宏观调控，在卫生领域实现公平、效率和稳定三大政策目的。
第三节 政策分析基本范畴与方法
一卫生经济政策研究的基本范畴
卫生经济政策研究有三个相互关联的基本范畴：行为研究、价值研究和规范研究。
（一） 行为研究
行为研究回答的问题是：是什么？在什么时候，到什么程度，有多少？等等。进行行为研究的前提是人类应该能够了解到事物的面貌，能够认识与掌握客观规律。行为研究对事物、事件、关系和相互作用进行描述、观察、计数、度量和推理。行为研究实际上是完成认识过程的第一次飞跃，即从实践到认识的飞跃。使用的方法是调查研究、观察与实验。从而获得感性认识，然后通过抽象和概括上升为理性认识。理性认识主要有三种形式：、概念、判断和推理。行为研究最重要的原则是尊重客观实际，排除主观因素和价值观念的干扰。
行为研究有一个重要概念，那就在论断时引进概率的概念。在科学和现实生活中，事情发生的概率很难达到100％。意外之事总会发生的，因此，在表述事物的未来发展时，加上概率是比较确切的。这是政策分析常用的学术语言。
行为研究使用定量与定性两类方法或工具。定性分析主要是进行描述，观察和讨论；定量分析主要是进行计数、度量、推理和计算可信度。
（二） 价值研究
价值研究回答的问题是：因为什么？为谁？为什么目的？应优先考虑什么？价值分析的基本目的是：确认某个目标是否值得争取，采取的手段是否能被接受以及改进系统的结果是否良好。表达与理解价值观的方法大致有以下几种：
1、对不同价值观支配下的行为进行研究；
2、对支配这些价值观的意识形态进行研究；
3、决策分析，包括对不同价值的灵敏度分析；
4、预算分配结构比率，资源配置方式的分析；
5、德尔菲方法对决策者的价值观进行调查研究。
（三） 规范研究
规范研究回答的问题是：应该是什么？应该怎么办。并通过确定和肯定为达到预期目的所采取的行动和手段，来证实上述两个问题的答案。规范研究属于认识的范畴，它主要是应用演绎推理的方法，从抽象的普遍原则出发，得出对特定问题的结论。从一定意义上讲，政策研究与政策分析就属于规范研究的范畴。
规范研究最主要的工具是做为其出发点的经济科学以及保证其推导正确的推理手段，出发点是否正确，推理是否正确，只有通过实践来加以检验。在政策尚未实施之前，只有通过在较大概率下能够成立的手段来论证或检验政策分析规范研究的结果。所以，决策概率分析和可信度计算，在规范研究中也有重要意义。
（四）经济学与政策分析
经济学特有的研究方法在经济政策分析中广泛应用。
宏观经济学的理论假设论证了经济政策的必要性和重要性，奠定了经济政策研究的理论基础。微观经济学对供求的均衡分析，对市场竞争与垄断的分析为深入研究供求双方的行为提供了理论与方法学的基础。 经济学效用与偏好理论，福利经济学的社会成本与社会收益的理论与方法。以及生产可能性与机会代价的理论为政策的价值研究和规范研究提供了理论基础。规范经济学，特别是成本一效益分析对规范研究提供了有效的方法。
经济计量研究从大量经验数据出发，运用数学手段检验理论假设、政策判断与推理的正确性，从而为在政策实施前论证其正确性、可行性，创造了条件。所以经济学与经济政策分析有着十分密切的联系，认真学习经济学可以为政策分析打下雄厚的理论与方法学的基础。
二 卫生经济政策系统分析方法
卫生经济政策分析的方法很多，系统分析方法是最基本的卫生经济政策分析方法。
（一）系统分析
系统分析，是一种思考问题和解决问题的观点和思想方法。我国哲学界认为，系统理论是唯物辩证法的具体化，是对客观世界深化了的正确认识。系统分析是与形而上学根本对立的。形而上学的方法，曾经是科学研究的主要方法。它的特点，就是将要研究的问题分解为尽可能小的组成部分，然后，仔细地进行研究。随着科学技术的进步，知识和技术的专业化，以及社会分工的高度发展，迫切需要系统思维方法和组织方法，以促进其发展；而形而上学的分析方法愈来愈成为科学技术进步的严重障碍。现在，科学发展要求将许多专业的知识和专业人员结合在一起。象卫生经济学这样的边缘经济科学，象卫生经济政策研究这样涉及许多学科和专业的知识和人员的研究工作，如果没有系统分析思想和方法，依靠由形而上学分割主义方法培养出来的，在不同研究领域工作的专家，人们将会发现愈来愈难以互相了解对方的观点与意见，彼此怀疑对方的理论与方法的科学性，几乎无法在一起工作。与此同时，现代卫生系统愈来愈成为联系复杂、变化迅速的社会大系统，对这样的大系统进行卫生经济政策分析，只会使用机械的、孤立的分割研究，片断的处理方法，是完全不可能的。需要使用系统分析方法。需要采用从调查全部问题出发，找出目标与可行方案，比较它们的后果，依靠模型（概念的或数学的）来选择活动路线的新的系统方法。
系统方法和形而上学的分割主义的方法之间的根本区别，就在于它们对部分和整体之间关系的理解和思考方法有根本的区别。系统方法的力量，还在于它能使用比较少的一般性词汇或数学符号来说明、分析、讨论十分复杂的事物的性质。彼此互不相同的事物，千差万别。但是，在系统分析时，可以使用类似的思想方法和解释方法。
什么是系统？系统是经常发生相互作用的要素的集合，其中任一要素的状况发生变化，都会使其它要素的状况也发生变化。
系统具有以下特征：
1 相互作用和相互依赖。这就是说，系统不仅是它的要素的简单总和。森林不仅是树木的简单总和；1＋1≠2。
2 系统的状况不仅取决于要素，还取决于要素及要素之间关系的状况。公有制医院产权关系的实现形式没有解决好，卫生资源就难以合理配置，经济效率不可能高。
3 任何系统都是更大的系统的子系统；子系统本身也有更小的子系统。卫生经济政策分析必须正确的选择系统的水平。有的卫生经济政策问题，在中央和省市不好解决，到市级卫生系统就比较好解决，例如卫生资源的合理配置，卫生机构的关停并转；另有一些卫生经济政策问题，卫生部系统也嫌低，必须由中央和国务院出面解决。
4 系统的要素，取决于系统面临的问题和系统的目的。进行卫生经济政策分析，必须首先调查了解系统的目的和面临的问题。发展卫生事业和发展医学教育，如果连什么是医学的目的都没有搞明白；搞区域卫生规划，连什么是居民的卫生服务需求概念都没有相对统一的意见，就来做调查，做数据处理，做计量分析的模型，决不会有正确的卫生经济政策分析和可行的政策建议。
5 系统在环境中活动。环境与系统相互作用。环境对系统的作用称为对系统的投入；系统对环境的作用，称为系统的产出。环境对系统的影响，称为系统的外制约；系统内部各种力量及其行为，称为内制约。制约可分为消极制约和积极制约。
6 系统必须适应内外环境，使系统处于稳态。系统的稳态是相对的，不是绝对的。
我们就在上述概念的基础上开展卫生经济政策的系统分析。
（二）政策系统分析程序
政策分析需要遵循一定的程序，但是，机械地按照一定程序进行分析，不一定会保证有好的分析结果。因为，政策分析在很大程度上说，是一种艺术，而不是一门精确的科学。它同数学、物理和化学是有重大差别的。
政策分析必须包含主观的判断，会碰到某些不确定性。因此，我们对政策分析的研究，主要只是提示某些指导原则。掌握政策分析的艺术，要靠实践经验和案例研究。
政策分析的核心是科学方法。这是政策分析与其他支持决策的研究方法的一个重要区别。从方法论的意义上看，我们在进行政策分析时，要尽量科学地遵照下列阶段和程序进行：
1 系统与明确的表达（Formu1ation）：就是确定要研究的问题，澄清研究的目标，对所研究的问题的范围划清界线；
2 收集资料（Search）：就是要收集有关的数据，寻找解决问题的各种行动方案；
3 解释（Explanation）：设计模型，使用它来寻找各种行动方案的结果，取得关于这些方案的成本和功效的数据，进行行为分析、影响因素分析、价值判断、经济评价。
4 表达（Interpretation）：得出结论并指出最好的行动方案或可行的行动方案。
5、验证（Verification）：通过实验来检验上述结论。但是，除非选定的方案付诸实施，真正的验证是无法进行的，对卫生经济政策实施的评价，可以提供某种事后的验证。
（三）政策系统分析的要素
政策系统分析的对象不同，所包含的要素也有所不同。但是，不论实行任何政策分析，均可包括下列共同要素：
目标（0bjective）：政策分析的目的是为了提出某种行动方案的建议，或者对各种行动方案作出选择，帮助决策人下决心。所以。事先需要有某种目标或目的，所提出的方案或策略就要根据它们在实现目标上的效果或效率检查和比较。
方案（Alternatives）：是指可以用来实现目标的各种不同的规划或手段。
成本（Costs）：每一方案均要使用一定数量的资源。这些资源一旦用于某一方案，它就不能用于另一目的。这就是说，政策系统分析的成本概念，不可能是机构财务成本的概念，只能是社会经济成本或机会成本的概念。缺乏机会成本意识的人，不可能开展科学合理的经济政策系统分析。
模型（Models）：模型是所研究的系统内外环境形势的代表。使用模型可以预测投入系统的资源，系统产出的效果，以及这些资源、效果与其他各方案之间的关系，它是系统形势有关特征的数学抽象。
标准（Criterion）：用以选择较好方案的标准或尺度，运用这一标准可以对不同的方案排列先后顺序，计量它们的成本与效果。
（四）系统分析程序指导原则
运用上述政策分析的要素按程序进行政策分析，需要遵循下列指导原则：
1 正确地提出问题、设计分析方法，使用正确的概念：提出的问题必须正确，如果提出的问题不只是一个，那么，这些问题要正确地组织。哪些是主要问题，哪些是次要问题，哪些问题是从属性的，哪些问题是主导性的。政策的目标必须使用政策用语来明确地表达，政策涉及的人口范围要加以确定，并且，对于手头己有的可供选择的方案，作一些初步的选择。
方案的选择有两个方法，一个是固定产出法（fixed output approach），即为了实现一定数量的产出水平，力争用最低的经济成本；另一个是固定预算法（fixed budget approach ），即为了在一定的预算约束下，争取实现最大的效果或效益。可以假设几个预算水平来检查不同方案的产出对预算水平变化的灵敏度；也可以假设几个不同的产出水平，检查不同预算水平对不同产出方案的灵敏度。
2 设计数学模型需要注意以下几个原则：
（1）模型的设计是一项艺术，是实验和反复迭代的过程；
（2）设计模型的主要目的是目标之间，方案之间确定一定的关系，并据以估计各方案的成本和产出效果、效益；
（3）在分析时，必须只包括有关的要素，并且明智地舍去那些比较不重要的要素；
（4）对模型必须进行不确定因素的处理（treat uncertainty）；
（5）模型据以建立的各种假设前提，必须明确地指出。
3 不确定因素的处理（Treatment of uncertainty）
不确定因素必须加以处理。有两种类型的不确定性因素：
（1）对未来状态的不确定性；（2）统计上的不确定性或风险。第二种不确性是比较好处理的；而第一种不确定因素的处理通常使用灵敏度分析法（techniques of sensitivity analysis）。在灵敏度分析时，如果有某个关键参数有不确定性，就应赋予几个数值（高、中、低）而不仅只使用某种最大可能的数值。然后，使用各个数值检查模型运算结果对这些数值变化的灵敏度如何。
4 成本的时间价值。 （ Future year costs）在估计成本的时间价值时，要考虑两个因素，一个是通货膨胀（可使成本增加）；另一个是货币的时间价值变化（可使成本下降）。例如，今年价值1000元的机器，由于通货膨胀的缘故，明年价值1050元。但是，经济学家会告诉您，明年值1050年钱的机器，今年实际上只值955元，如何计算货币的时间价值，需要专门研究。
5 核对模型设计的有效性（Validity Checking）
对于政策分析的对象，使用实验法来核对模型的有效性是比较困难的。通常是通过在一定范围内的试点，然后进行事后评价。也可以使用有类似条件的现实情况来大致地核对模型的有效性。主要的问题在于：模型是否能够正确地描述已知的事实和情况；模型对因果的
分析是否正确，如果人们都不信任模型所描述的事实和情况，都不信任模型对因果联系的描述，那么，这个模型就是一个失败的模型。
6 品质分析（Qualitative ana1ysis）
品质分析本身是政策分析十分重要的组成部分，不可掉以轻心。要使用品质分析来解释数量分析的结果，对于那些用数量分析无法概括的重要方面，需要进行详细的讨论。
参考文献：
郑新立：《现代政策研究全书》
中国经济出版社1991年版
林德金、陈洪、刘珠江：《政策研究方法论》
延边大学出版社1991年版
杜乐勋、罗五金：《现代卫生保健经济学》
黑龙江人民出版社1995年版
胡善联：《卫生经济学基本原理与方法》
人民卫生出版社1996牟6月版
世界银行：《1993年世界发展报告一一投资于健康》
中国财政经济出版社1993年8月版
长谷川启之、梁小民等：《经济政策的理论基础》
中国计划出版社1995年版
世界卫生组织：《评估医疗卫生服务资金筹集办法的新变革》
人民卫生出版社1994年10月版
国务院研究室课题纽：《完善卫生经济政策》
中国经济出版社1996年11月版
蔡仁华 刘益清：《中国卫生年鉴1983一1997年》
人民卫生出版社
彭瑞聪 蔡仁华：《中国改革全书医疗卫生体制改革卷》
大连出版社1992年9月
卫生部：《建设有中国特色的社会主义卫生事业》
人民卫生出版社1997年1月
（杜乐勋）
