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近日，北京市国土房管局对北京周边小产权房做出强硬回应，称将对扩大对“小产权”房的调查范围，对涉及非法开发“小产权”的开发商做停工停售处理。建设部已提示风险，国土资源部也拆除没收了一些小产权房以儆效尤。至此，存在已经十年之久的所谓小产权房开始成为公众焦点。 在失控的房价面前，小产权房显得尤为醒目，其价格低于城区的一半甚至更多，吸引了众多购房者。然而其另一面却是非法开发建设，对购房者而言，隐藏着不小的风险。 小产权房溯源 所谓“小产权房”，是指建设在农村集体土地上的商品性住宅，按现行法律，这类土地只能用于农业生产或者作为农民的宅基地，土地使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。 aihuau.com 北京市周边的小产权房大概从上世纪90年代中期开始陆续出现。当时主要是一些明星、艺术家等为了休闲或养老到郊区买地盖别墅，或者直接购买农家院。“当时购买的人比较少，而且不是作为第一居所使用，所以并没有引起相关部门注意。”业内人士介绍。 然而，从2003年开始，小产权房的性质开始发生了变化，很多人开始购买小产权房，作为第一居所使用。2003年之后，小产权房的开发建设也开始变为当地村委会、乡政府的大规模开发行为，它们显然是利益的最大获得者。 “巨大的利益诱惑下，村、乡镇以行政的名义开发小产权房，或者支持开发。”北京市盛廷律师事务所律师毕文强说。 按照我国现行法律规定，农村土地一般归村集体所有，如果要在农村集体所有的土地上进行商品房开发建设并出售，必须先经国家征收，转为国有土地，再出让给开发商，开发商向国家交纳土地出让金等税费，最后建房后出售给购房人。小产权房却是在没有将农村集体所有的土地转为国有的情况下进行的商品房开发建设。 围绕小产权房，有很多明显违法却难以执法的问题：农村集体土地私建私卖商品房谁来管？城市居民购买小产权房如何处置？这些问题其实牵涉到我国土地制度中一个根本问题，就是农村集体土地的权属、收益和转让的大问题。 1995年前，土地主管部门推行“转权让利”政策，规定集体建设用地必须转为国有，才能进入二级市场流转。1995年后，政策不再强调必须转为国有，但并未明确新的合法流转路径。 这时，一些地方进行了大胆的改革试验。例如，1995年，江苏苏州最早试点基层自发集体建设用地使用权流转；1997年，浙江湖州试点；2000年，安徽芜湖试点；2003年，广东省发布《关于试行农村集体建设用地使用权流转的通知》，试行农村集体建设用地使用权流转；2005年，《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》正式施行。据此文件，省内所有农村集体建设用地都可直接进入市场交易，与国有建设用地“同地、同权、同价”。 在中央政府层面，2004年，国务院《关于深化改革严格土地管理的决定》中明确提出，“在符合规划的前提下，村庄、集镇、建制镇中的农民集体所有建设用地的使用权可以依法流转”；2006年，国土资源部《关于坚持依法依规管理节约集约用地支持社会主义新农村建设的通知》中也要求，“稳步推进城镇建设用地增加和农村建设用地减少相挂钩试点、集体非农建设用地使用权流转试点”。 然而，不管是地方政府的探索还是中央主管部门的文件，都受制于现行的《土地管理法》、《担保法》。宅基地不能流转、通过非征地方式流转出去的集体建设用地不得用于商品房地产开发和住宅建设、集体土地使用权不能抵押等，依然是无法跨越的障碍。以法理而论，农民并没有对集体土地的处分权，即没有土地财产权，更无权获得土地出让收益。 如果农村集体土地直接入市迟迟不能合法化，任何农村集体都会面临“选择”：被动地等待征地，由政府收取最高不超过农地常年产值30倍之外的全部土地增值？还是冒着不受法律保护的风险，主动地“兑现”土地增值？ 市民欢迎，政府叫停 近日，一家网站开展“你会否购买小产权房”的调查，在2.5万多名参与网友中，有近75%的人表示“如果价格合适，也可以接受”。 “小产权房”的出现背景，其实与近一段时间涌动的“单位集资建房”、“个人合作建房”等一样，也是高房价下越来越多的市民买不起房而出现的必然结果。一个无法否认的事实是，房价这几年是越“调”越高，“房改”九年来，城镇居民通过“房改”所获取的平均住房面积是越来越少，城市中拥有自己住房的家庭也越来越少，住房已成为“新三座大山”之一。 住房是人的生存需要，是一种基本的权利；而对中国人来说，“居者有其屋”、“安居乐业”更是千百年传承下来的文化传统，有居则安、有产则宁。所以当他们最基本的权益之一——居住福利得不到保障时，各种各样的“创新”就成为必然——很多人甘冒被没收和拆除的“楼财两空”的极大风险，“铤而走险”去买“小产权房”。 问题是，面对公众的这种“穷则思变”，政府主管部门究竟应该怎么办？建设部和北京市采取的“封杀”措施，是不是合适，是不是一个利于百姓住房难题解决和房地产业规范发展的正确选择。 政府部门的封杀理由是，小产权房破坏了现有的房地产市场“秩序”。但房地产的“现有秩序”是什么?是否合理？谁是“现有秩序”的最大受益者？显然不是广大百姓，而是开发商。而房价仅仅只有周边商品房市场1/3左右的小产权房的出现，直接威胁和动摇就是某些开发商的垄断暴利。而这样的垄断暴利，又成为某些相关政府部门和某些关员进行权力资本寻租的“黑色土壤”。 与此相反，集资建房、合资建房以及小产权房，这些百姓在住房上的“穷则思变”的“创新”之举，都有一个最基本的特点，就是它们几乎没有什么权力资本寻租的土壤和条件，它们的开发模式不允许权利寻租，即使有行贿受贿行为也会暴露在大庭广众之下。所以从权力资本寻租的得失上看，那些习惯于“权为‘商’所用、情为’钱’所系、利为‘己’所谋”的某些政府部门的某些官员，在对待开发商的暴利和老百姓的“住房创新”上难免表现出 “爱憎分明”的鲜明立场。 凸现正规商品房的税费之重 统计显示，北京“小产权房”主要集中在通州、顺义、怀柔、密云等远郊区，房价多在每平方米2500元至4000元间，甚至有低至每平米1000元以下的，仅为四环内动辄上万元的商品房价格的25%至30%，同一地区的小产权房比大产权房价格降低在30%左右。这比政府推出的仅比周边房价下降10%-15%、数量稀少的限价房更具吸引力。对于大多数购房只为自住的中低收入者而言，他们愿意以低价、产权残缺的方式，换回一套体面的住房，过上有尊严的生活。 据报道，小产权房省去的费用主要是两部分，一是土地出让金，二是各种税费。事实证明，刨去这两块费用，住房价格可以压低70%左右。我们一直争论房地产商应不应该公布开发成本，没有必要了，小产权房已经让真相大白于天下。 对于地价在推高房价中的作用，各利益方从来就没有得出过一致的结论。国土资源部副部长贠小苏去年6月表示，国土资源部组织有关单位对40个楼盘作了典型分析，结果显示，不论是协议供地方式还是“招拍挂”，地价占房价的比例平均在25%至30%左右。仅隔一月，国研中心宏观部的一份研究报告却显示，2000年到2004年间土地成本上涨50%才是房价上涨的主要动因。 税费问题更是如此，房地产税费已成为抑制房价的常用武器，虽然税费大增而房价大涨，但那些信奉房价上涨是因为打压不够的人还在游说税务部门源源不断地出台新的税收政策。我国房地产三级市场上的税收几乎是世界上税负最重的，从30%到60%税率为四级累进税率的土地增值税，税率为3%的契税，税率为5%的营业税(单位和个人转让房屋按“销售不动产”税目计征营业税)，税率为营业税7%的城市维护建设税，税率为3%教育费附加税，税率为0.5‰的印花税。房屋销售所得税：在核定征收方式下的应纳税所得额为房屋转让收入，核定征收率为1%；在查实征收方式下的应纳税所得额为财产转让所得，即转让收入额减除财产原值、合理费用和缴纳相关税费后的余额，税率为20%。现在又按折算计在累进税率为5%-45%的个人所得税中征税。上百项税费的结果必然是房价居高不下。增加土地与房屋供应、少收甚至不收税费，会使房价应声急落，这是小产权房告诉我们的事实。 监管的盲区 如果从上世纪90年代中期算起，北京市小产权房的历史已经有十余年，但这十几年中，明明是非法开发建设，却为什么没有相关部门进行制止？ “应该说，国土资源部门要对小产权房的管理负主要责任。”专家认为，小产权房出现这十几年，相关管理部门一直监管不力。 7月2日，华远集团老总任志强在其博客发文称，建设部用新闻发布方式提出的“风险提示”充分表现出法律的混乱与苍白，显示出建设部无权管理的无奈。 按照《房地产管理法》，建设部有权对商品房市场做出各种销售管理规定，也有权进行查处，但是对非城镇国有土地上的房屋管理，建设部却显得有些力不从心，因为法律只赋予了建设部管理城镇国有土地上的房地产开发及销售的权力。 “小产权房恰恰处在政府各职能管理部门的交叉点上，表面上看很多部门都在管，实际上却是谁都没有真正管。”专家分析，小产权房的管理至少涉及国土资源部门、建设部门，甚至还有农业部门和国家相关立法、执法部门。 任志强也认为，建设部完全可以理直气壮地去管理，而不是仅仅做出“风险提示”。因为建设部无权管理非城镇国有土地上的建设行为，但有权管理违反《房地产管理法》的市场销售行为。不管这些“小产权”的建设是否合法，但其对社会销售的行为是违法的。 但事实是，小产权房非法生存十余年，没有相关部门对其进行管理。 “尴尬的是，开发商会觉得，虽然我违法了，但政府最终还是不得不承认我的合法性。毕竟，如果严格追究，损失最大的肯定是购房者。”专家分析，当购买小产权房的人越来越多的时候，政府可能会考虑社会稳定的需要将其合法化，毕竟不能把那么多人从小产权房中赶出去。这样一来，开发商的责任就被抹得干干净净。 小产权房不是洪水猛兽 小产权之所以受到了普通民众的推崇，其实是对现有商品房价格的彻底失望，是对现行城市住房市场的理性回避。而以任志强为代表的房地产商之所以如此卖命地呼吁政府出面干预小产权，无非是小产权房的地价格已经对城市高房价造成严重冲击，势必也将对掌握着商品房垄断供给的得房地产的丰厚利润造成巨大的冲击。而政府出面干预，表面是为了维护现有住房法规定的权威，其实也是为了地方政府可能损失的各种税费收益。 中国房地产开发集团公司党委书记孟晓苏曾大胆提出，现在土地要进入市场，可以考虑“农民土地变成股份制”，“这样我们国家土地制度就会有根本性的变动，可以完全和国际上的土地制度接轨”。孟晓苏认为，将农村原有的集体经济转化为股份制，为今后农民拿土地入股分红创造条件，而且根据《公司法》，农民可以把自己的土地股权部分或者全部卖给城里人或开发企业，开发企业拥有股权，农民得到钱，城里人可以到农村当土地所有者。 孟晓苏的建议旨在打破单一供应者垄断市场的局面，实现土地供应和房屋供应的多元化。笔者认为，这同时也有利于压缩地方政府、有关部门、开发商的利益，只有将房市中的调控主体从利益中摆脱出来，它们才能不受利益羁绊放手去执行调控政策，官商勾结的链条才能打破，否则，房市调控困局就很难改观。 有专家认为，目前我国农村土地的开发建设没有完善的法律规定，城区的房价又节节攀升，小产权房的建设根本就谈不上什么立项、规划。我国物权法也并没有完全排斥小产权房。在这种情况下，不如把这个通道打开，把小产权房合法化，允许在农村集体所有的土地上进行房地产开发，反倒更有利于相关部门的管理。“广东目前已经有试点，在农村集体所有的土地上进行房地产开发。如果这样的试点能够推广，就需要在现行的土地管理制度上做出相应的修改。” “房地产涉及农村和城镇两个市场，过去没有城乡人员流动，两个市场截然分开。”北京师范大学房地产研究中心主任董藩说，如果有一天农村土地可以进入城市流通，户籍界限也被打破，就无所谓小产权房、大产权房，但在目前，购买小产权房是违法，如果购买就要承担相应的风险。 其实，“小产权房”的好处是显而易见的。近年来，由于地根紧缩等原因，房地产市场的供应远远不能满足市场的需求，从而导致房价不断攀升，而肩负房屋供应稳定作用的住房保障体系，却尚未建立。而“小产权房”就像是“正规军”之外的一支“地方武装”，为城市的正统房地产市场注入新的血液。尽管它是没有“名分”的商品房，但在客观上扩大商品房的市场供应，缓解供不应求的紧张局面。“小产权房”不仅让一部分城镇居民买到廉价的住房，而且可以起到平抑城市商品房价格的作用。 小产权房的出现，既是现有城市高房价背景下，普通民众的一种缥缈不定的福音，又是现有土地制度下的现实尴尬。它的出现表明，中国城乡分割的土地管理制度以及城乡分割的住房制度开始出现融合，当然冲突不可不避免。存在就有它的道理，我们不必拘泥于现有法规的框架，还是从城市低收入家庭住房的实际困难出发，给小产权房一个政策空间。
