爱华网［讲授目的］了解公共政策科学发展的历程、知识体系以及主要研究内容，特别是对欧美公共政策科学发展情况的了解。同时，运用本土视角进行中国公共政策科学研究的理论解构与实证分析。 1． 西方公共政策学的发展历程 1．1公共政策学产生的根源 111行为主义的盛行 112社会问题的增多 113政策替代的文化 1．2公共政策学发展的背景 首先，在全球化和现代化的推动下，产生了越来越多的复杂的国内和国际问题，公共政策也面临越来越多的挑战。在当今世界上，以战争、经济动荡、暴力、贫困、犯罪、种族冲突等形式表现出来的社会固有矛盾日益突出，环境污染、人口膨胀、能源危机、恐怖主义、艾滋病、核讹诈等“全球问题”（Global Problem）的出现，更向人们制定政策解决社会问题的能力不断地提出越来越高的要求。长期以来，依据经验和偏好制定政策方式和依据政策实际执行的结果来评判政策好坏，不仅难以保证政策决策的质量，难以对需要决策的问题做出迅速的反应，而且会给社会发展带来难以预料的损失。比如，“人多力量大”的人口政策失误，使中国多生出了几亿人口，这是几十年经济发展和几代人刻苦努力所无法弥补的。“全球问题”的解决，已不能单单依靠一国或几国的“政策制造”，而需要全球的政策协调与政策行动。在各种因素相互制约、相互作用以及各类社会问题日益复杂多变的现代社会环境中，要想有效地处理各种社会问题，使各项政策产生积极的作用和良好的效果，避免和减少消极的后果，客观上要求人们必须对政策及政策过程有一个科学的规律性的认识，尽可能地将科学的理论思想和方法运用到政策制定过程中，努力提高利用政策解决问题的能力和水平。 其次，市场经济的纵深发展和世界改革浪潮的推动，公共政策的功能和作用愈加凸现。市场经济是商品经济高度发展的产物，市场经济的发展必然产生大量的经济政策和社会政策问题，如产业、财税、金融、外贸、投资、就业、人口、环境、分配、消费、企业制度和社会保障等方面的问题，必然要求根据市场经济运行的规律和一定时期内发展的实际情况，需要制定出一系列切实可行、系统完整的宏观经济政策和社会政策及经济运行规则。同时，市场也不能万能的，由于市场的不完全性和自身的不完善性以及功能的局限性，使市场可能出现垄断或外部性或公共产品供给不足，不能确定和控制宏观经济的平衡，最终导致“市场失败”这时市场便需要政策和法律的介入，需要建立宏观经济总量的平衡，需要建立市场准入规则和健全市场秩序，等等。机时做到这些，一个重要途径就是发展政策科学。经济的发展也迫切需要政治发展相协调，市场经济迫使行政体制和政治体制与其相适应，它们要求改善公共决策体制，完善公共决策系统，提高决策科学化，民主化程度；建立完整的、科学的公共政策制定、执行和评估的程序、模型和方法，用以指导实际的公共政策研究，提高公共质量，等等。这些也要依靠政策科学的进一步发展。 再次，现代科学技术的迅猛发展，自然科学、技术科学和社会科学及其产业的交叉科学、边缘科学、横断科学和综合性科学极大地推动公共政策学的发展。这是由于当代政策问题日益突出，需要有其科学理论为指导进行处理；由于政策对象既高度分化，又互相渗透，日趋整体化，需要有其综合性的科学理论来研究；由于政策自身的模型化和精密化的要求，需要有其定量与定性相结合的方法来指导；由于政策对象的超前性和未来性特点，需要有其预见性的科学理论来把握；由于政策与经济、科技和社会日益融合，形成完整的统一体，需要有其高度协同的科学理论来控制；由于政策现象的复合系统性的特点，需要众多的科学理论来研究等等。自20世纪50—60年代开始，科学技术出现纵向深入分工、横向交叉融合的趋势，大量新兴学科不断涌现，特别是系统分析和生理科学的产生，以及系统分析、运筹学、统计学、数学等方法手段在经济学、社会学、政治学等研究领域中的运用，先后发展出一些新的研究工具和实用技术，为科学的理论和方法运用于公共政策的研究创造了条件。由此可见，公共政策学根源于人类认识和改造世界的历史使命中，形成于现代科学发展的潮流中，产生于现代社会科学化的背景中，建立在自然科学、技术科学和社会科学相互的雄厚的基础之上。 最后，思想库或智囊团的成熟也是促进公共政策科学发展的重要因素。诚如德洛尔所指出的，思想库不仅是政治设计的有意义发明，也是政策研究成长的摇篮。智囊和智囊机构在世界各地自古有之，但是真正的智囊团或思想库是现代的产物，它最先在美国迅速发展起来。在政策科学产生前后，美国已有大量的思想库存在，如兰德公司、巴特尔研究新、小阿瑟研究所等。这一时期思想库的特点是集中了大量高水平的各种专家及科学家，他们应用多学科的知识来研究政策制定的问题，他们相对地较少受外界压力，并有良好的合作机会，可以把发现应用于政策制定。思想库对于政策研究的意义，主要表现在：发展政策研究方法论，特别是论证性方法，如系统分析和其他政策分析方法；作为中间测试基地，可以把政策研究推广到实际应用中；为业自学术界和政府部门中专业政策学者创造一个良好的环境；把政策研究的成果凝聚为一个独立的学科。因此，德洛尔认为，思想库是政策研究的最纯粹的组织体现，每一位政策科学家都应把他的部分工作时间花在至少一个思想库中，以提高处理政策科学理论与政策制定现实之间的关系能力。 1．3公共政策学发展的基本过程 政策科学一词是由拉斯韦尔（H·D·Lallwell）和勒纳（D·Lerner）在1951年出版的《政策科学：近来在范畴和方法上的发展》一书中首先提出来的。公共行政学家司各特（SR·A·cott）与箫尔（A·R·Shore）认为拉斯韦尔是政策科学的创立者。另一位公共行政学家到列夫林（Rivlin）指出，政策科学运动是当代西文社会科学发展中乃至美国社会中发生的一场无声的革命（Quiet Revolution）。公共政策科学在西方经历了创建、形成、批判反思和拓展新方向等几个阶段。 131创建时期（20世纪50年代） 和两次的政策争论与一次学术讨论会有关。所谓两次的政策争论，一次是罗斯福“新政”的政策争论，另一次是由奥本海默引发的原子能政策争论。一次学术会议是指“关于国际关系的革命性、发展性学术讨论会（简称RADIR学术会议）。 美国是一个实行自由市场经济的国家，其传统的政治文化中较为重要的一个内容是限制联邦政府干预民间领域，政府不能简单地干预经济界和产业界的活动。但是在1929年世界经济危机使各经济领域之间的衔接失调，任意而行的经济行为导致了相互“磨擦”，失业严重，经济萧条。当时的总统罗斯福要求议会批准他在特殊时期采取各种措施，以协调经济领域的关系，减少经济混乱无序现象。这种因经济危机而采用的政府消极干预的政策，后来被称为罗斯福“新政”政策。针对罗斯福新政的消极干预政策，美国经济学家阿尔文·汉森和英国经济学家约翰·凯恩斯则提出积极干预政策。汉森——凯恩斯经济学理论认为，失业是自由经济内部固有的组成部分，只要实行自由经济体制，就会有大量失业，从而导致经济危机。政府的经济政策不能只是为了应付眼前的困难，而必须建立一个科学的经济体制之上，立足于科学知识，才能制定和实施好的公共政策。在当时，人们只顾忙于采取实际措施解决经济危机，而没有意识到这是一次重要的政策争论。直到二战以后，人们才对这场政策争论进行反思，并由此形成了公共政策研究热潮。 另一个争论是由奥海默事件引发的原子能政策的争论。约瑟夫·奥本海默是犹太理论物理学家，他不仅有物理学的才能，还有经济管理才能。在他担任加利福尼亚大学物理学教授时，被提拔为美国最早的原子弹实验基地罗斯·阿拉莫斯研究所所长，成为美国原子弹研究的一号人物。二战后，奥本海默成为美国核能委员会成员。但后来，由于他反对开发氢弹，并主第和平利用原子能，被美国当成“赤色分子”解除公职并遭到批判。这一事件引发了一场如何正确选择原子能政策的争论。出现了两种针锋相对的政策观点：一些人认为在制定原子能政策时，应首先考虑将其用于国防和军事，从而来保障美国的安全；另一些人则主张在制定原子能政策时，要考虑将这一技术优先用于和平，为全人类造福，防止发生核军备竞赛。有关原子弹的政策问题成为严峻的政治问题，也成为与公共政策学研究兴起有关的又一个争论。 导致美国公共政策学产生的另一个重要事件是在美国西部斯坦福大学召开的“关于国际关系论的革命性、发展性学术讨论会”。这次会议是由纽约卡内基财团赞助的。它是一次美国社会科学界罕见的众多泰斗云集的盛会。与会的有当时闻名于世的一些社会科学界英才，如政治学家哈罗德·拉斯韦尔、丹尼尔·勒纳，文化人类学家玛格丽特·类德，经济学家肯尼思·阿罗，心理学家爱德华·华尔兹，社会学家罗伯特·默顿。作为这次会议的主要成果之一的论文集，1951年由斯坦福大学出版社编辑出版，书名叫作《政策科学》（The poldcg Sicences）。虽然该书是由许多人分头写成的，当时在社会上也没有产生太大的影响，在攻读社会科学的学生中其声望也不甚高。但不管怎么说，它终究是公共政策学的开山之作，RADIR也因此而被称为是高举大旗向公共政策进军的誓师大会。在这次有名的政策科学大会上，斯坦福大学的政治学教授哈罗德·拉斯韦尔对公共政策学下了一个定义：“公共政策学就是以制定政策规划和政策替代方案为焦点，动用新的方法论对未来发展趋势进行分析的学问”。正因为如此，拉斯韦尔被公认为公共政策学的创始人或创始从之一。 从50年代到60年代的美国公共政策学发展的基本特征可以由拉斯韦尔概括的公共政策学的六大规定性中体现出来。拉斯韦尔认为，公共政策学应当具备以下的规定性：一是公共政策学是关于民主的学问。公共政策与个人有关，因此，分析政策必须分析个人对政策的反应。但是个人意志反映在民主的政治体制中，因此政策分析必须对政府和政治权力有敏锐的洞察力；二是公共政策学的哲学基础是理论实证主义。拉斯韦尔非常赞赏卡尔纳普的理论实证主义，他认为公共政策学就是要追求政策的“合理性”，使用数学公式和实证性数据。因此，公共政策学是一门动用科学方法进行分析的科学；三是公共政策学是一门对时间和空间都非常敏感的科学。他认为，当人们选择某一模型进行分析时，必须在时间上和空间上有明确的记录；四是公共政策学是跨学科的门学问。拉斯韦尔虽然重视公共政策学与政治学的联系，但他并不认为公共政策学就是完全等同的政治学，它是融汇了多种社会科学在内的崭新的学术体系。当时，人们比较多地强调两大学科的结合，一是政治学，一是经济学；五是公共政策学是一门必须由学者和政府官员共同研究的学问。在这次大会之前，美国官方的决策有时偶尔邀请学者参与，但政府官员却从未参加过政策科学的学术讨论。从公共政策学的研究对象的特殊性来说，学者们非常需要了解政府官员对政策的认识和所掌握的数据，因此，提出在公共政策研究上学者与官员联盟的设想；六是公共政策是包含“发展概念”（Developmental Construct）的学科。在公共政策研究中，经济学家应研究经济发展模型，政治学家应研究政治发展模型，社会学家和文化人类学家应研究社会文化发展模型。公共政策学是一门以社会变化为研究对象，以动态模型为核心的学问。 在美国公共政策学50、60年代的产生与成长过程中，形成了以上述规定性为特征的公共政策学的第一个范式，即第一个发展形态。日本学者药师寺泰藏将它称之为第一个分水岭。拉斯韦尔这一代人对公共政策学的理解中有许多科学合理的方面，比如对民主主义和理论实证主义的合理性的赞赏、公共政策学的跨学科性、充分的时空观念的必要性、发展观念的重要性、政府官员应参与公共政策的深信研究等，这些对公共政策学的健康成长无疑是有帮助的。但是，由于这一时期行为主义事实上在美国的社会科学中已经占据统治地位，各门学科都普遍接受了行为主义，政治学中的行为主义完全取代了规范的、理性的研究传统。在这种背景下，拉斯韦尔等人创立的公共政策学完全浸染了行为主义的色彩。他们过分看重自然科学的方法，将这种方法等于理性。他们唯一感兴趣的是对行为进行量化处理，用数据说话。人们在进行政策分析时，不考虑伦理价值，使公共政策游离于价值判断之外。而且，这一时期的公共政策研究也是与经济学相联节的。 这一时期或这种范式的公共政策学，只重视自然科学，只有枯燥的数字，因而是一门‘冰冷’、‘生硬’的学科。药师寺泰藏曾将研究动态的人类活动，承认有不确定性的科学比喻为研究天上“霞云”的科学，因为天上的云霞是变动不居的，将承认机械的因果联系的科学称之为“报时钟”的科学。他认为拉斯韦尔创立的公共政策学不但没有描绘出“云霞”，反而助长了只描绘“报时钟”的风气。“这种粗鲁的公共政策学不可能对推动社会前进，执行具体政策的人产生任何冲击。公共政策学的第一个分水岭，就这样脆弱地崩溃了。” 132形成时期（20世纪70年代） 西方公共政策学进入正式形成阶段的标志是以色列耶路撒冷希伯莱大学教授叶海卡·德洛尔（Yehezhe Dror）在1968年至1971年，旅居美国期间，写出被称为公共政策科学“三部曲”的《重新审查公共政策的制定过程》（1968）、《政策科学探索》（1971）、《政策科学构想》（1971）。 政策科学的研究虽然在60年代已经显示出力量，但是，由于行为主义的势头还在，暂时还无法占据主流地位。到了70年代，情况就大为改观了。这时，计算机的运用已经在一定的社会层面上得到了推广，政府在更为复杂的经济运行中的干预作用得到了进一步的增强。同时，随着“后工业化社会”的到来，公共社会问题增多。所有这些一方面要求政策制定出更为科学、合理的政策来引导社会发展；另一方面，以要求政府将合理、科学的政策有效地付诸实施。显然，原有的公共政策范式已经不能适应这种需要了。 德洛尔批判了行为主义对公共政策学的妨碍。他指出行为主义具有以下几个弱点：不具备严格区分个别行为的微观理论和宏观理论；片面地接受所谓均衡概念；回避了复杂而生动的社会问题和社会戒规等伦理道德问题；容易陷于完美主义的泥潭。德洛尔指出，行为科学应该分分两大类，一类是纯理论行为科学，另一类是应用行为科学，以往的公共政策学过于强调应用行为科学，忽视了纯理论行为科学。当时一种被称为管理科学出现了，管理科学中的运筹（OR）、系统工程学、意志决定理论、信息理论以及图表理论等等，给“医疗处方式”的公共政策学以帮助。德洛尔对管理科学中的“系统群研究”给公共政策学的构架作了肯定的评价，但他否定了管理科学的实用价值，认为管理科学“缺乏制度”、“缺乏政治”、“缺乏价值体系”以及“缺乏创造性”而成为“软弱的”科学，因此他主张公共政策学采用包含行为科学和管理科学在内的跨学科研究，“对不能进行跨学科研究的行为科学和管理科学的僵化性进行了批判”。 德洛尔认为公共政策学之所以发展绶慢，是由于缺少一种把种种与公共政策学有前的学科融于一体的特殊模型。这种模型中既包含管理科学家所强调的方法论式研究，亦包含行为科学家强调的个人意志决定论研究。他用医学上的治疗的比喻来说明这种模型。医生发现病人“有病”，则采取两种治疗模型：一种是通过外部处理的治疗模型，一种是力求患者自己慢慢恢复功能的治疗模型。当然，德洛尔正确地指出，公共政策模型与医生治疗模型，这两者是有区别的。因为公共政策研究的社会病理，它与价值观念、意识形态有关。 德洛尔要确立的公共政策模型是一种“总体政策”。这种总体政策是力求促进公共政策学发展的学者所必须维护的学术上的政策，即指导方针。所谓的“总体政策”包括下列内容：第一，在制定具体政策之前要确定总体目标，即要有制定总目标的政策；第二，要确定政策范围，确定将什么划入政府的政策之中，这是制定政策范围的政策；第三，要设定时间单位，只有有了严格的时间概念，才会有政策的连贯性，这是设定时间单位的政策；第四，要设定风险承受国，必须预测一个政策可能遇到的风险，这是设定风险的政策；第五，要在渐进性和革新性当中进行选择，倘若是以维持社会组织的稳定为目的的意志决定方式选择渐进主义政策，倘若选择了革新主义则风险系数自然会增大，这是选择渐进性或革新性的政策；第六，要在普遍性与特殊性中进行选择，虽然所有政策都具有这两种特性，但对不同的政策业说，总有某一特性明显一点，这是选择普遍性或特殊性的政策；第七，要确定制定的政策是重在协调，还是有所侧重，前者是实现均衡，后者是倾斜，这是选择协调性或侧重性的政策。 与这些要求相适应，在美国60年代后期和70年代的前期出现了公共政策研究中的“超前倾向”，在70年代中期则出现了“趋后倾向”。所谓“超前倾向”是指政策研究偏重于在政策制定中加强“政策咨询”的趋势。这一时期美国建立了一批负有盛名的以公共政策咨询研究为主要任务的研究所、研究中心，如兰德公司。由于这些机构广泛地运用统计学、数学、心理学、系统论等方法起草各种政策方案，进行各种政策模拟，提出各种政策建议，作为政府在制定公共政策时的参考，因此人们又称他是政府决策的“思想库”、“智囊团”。所谓“趋后倾向”乃是指公共政策研究中偏重于政策周期研究的趋势。政策咨询固然可以为政策制定提供必要的信息，但是，公共政策决不仅仅是信息获取筛选与理论设计的结果，政治与行政方面的公共政策涉及到政党、行政机构、利益集团之间的复杂利益关系，一项公共决策往往是各种利益冲突与妥协的结果，因此，要研究科学、合理的公共政策制定就必须考虑政策制定系统的改进与完善。另一方面，一项好的公共政策先制定出来是不够的，还需要去说服和组织贯彻。因此，公共政策的重要一环在于制定出来的政策的推行和实施。这样，对公共政策的研究就转向于对整个政策的生命周期进行探讨。 德洛尔面对崩溃的公共政策学，勇敢地进行了重建工作。他认为应当批判行为主义，对整个政策科学的基础进行建设。他主张对制定政策的系统加以研究，并提出了构建总体政策即制定政策的若干设想。这有力地推动了政策科学的发展。这是公共政策学的第二个范式，即“第二个分水岭”。 虽然德洛尔对公共政策学的发展作了出许多努力，但是，德洛尔的理论本身也存在问题。首先，德洛尔构建的总体政策是一种元政策或“超政策”，这种总体政策因为过于理论化，很难理解而且晦涩。虽然他“象走残棋一样，将拉斯韦尔的错误一个个地加以纠正。他是他的这张残棋谱极其抽象，对于那些决心学习公共政策学的人来说，甚至边规则本身都搞不清楚。”① 因此，也就不可能对政策科学起太大的作用。另外，德洛尔为了建构一个总体政策系统，他不但要求将行为主义和管理科学纳入其中，而且他要把更多的其他学科汇集到政策科学之中，从而使公共政策学成为一门包揽许多学科的总科学。“德洛尔的失败就在于：他试图在统一的公共政策学的旗帜下统率其它相关学科”。 133反思时期（20世纪80年代） 尽管拉斯韦尔、德洛尔等人的研究促进了60——70年代政策科学的发展，但他们所提倡的政策科学研究范式由于其自身的局限性而在70年代之后的发展中碰到一些难题，主要表现在以下几个方面：一是将政策科学当作一种统一的社会科学，造成了在科学共同体中建立共识的困难，包括在划定范围边界、建立学科理论体系和形成特有研究方法等方面的困难；二是政策科学为自己确立的目标过于宏伟，难以在短时间内突破，而且它抽象地大谈改善全人类公共决策系统，端正人类社会发展方向，回避各个国家和地区的价值观念、意识形态和政治制度的差异；三是拉斯韦尔和德洛尔所确立的政策科学范式过分注重政策制定的研究，对政策过程的其他环节关注较少。这些问题一直困扰着政策科学的持续发展，到了80年代中期仍然未能到解决。1986年，德洛尔在其新著《逆境中的政策制定》中，探讨了政策科学在近二三十年来的发展，提出了政策科学需要在十四个方面加以突破，包括提供关于政策制定和政策科学的哲学与智力理解、加强历史的和比较的认识、现实主义地处理政策制定实际、探求宏观理论、进行政策范式批判和探讨宏观政策创新、研究元政策制定与系统设计、考虑政策制定途径和方法的改进、发展多维的方法和技术、加强和提高教育与培训等。 到了20世纪80年代，西方公共政策学的研究取得了新的突破，并在此基础上比较多地对学科采取谨慎的批判态度。主要表现在以下几个方面： 第一，加强政策价值观或公共政策与伦理关系问题的研究。政策科学可以说是对一般选择理论的研究，而选择则以价值作为基础。因此，价值、伦理问题在政策科学及政策分析中占有突出的重要地位，以至于有的学者如邓恩称公共政策学为应用伦理学。80年代以来美国政策科学中对政策价值观的研究主要采取三种途径：一是从政治哲学的主场探讨政策伦理的最一般方法，如罗尔斯（Rawls）的《正义论》主张用分配的正义取代传统的功利主义伦理学；二是从特定的伦理案例分析政策伦理或价值，如从国家安全、社会福利、堕胎、死刑等一类案例引申出伦理问题，这方面的著作有布坎南的（Buchanan）《伦理与公共政策》等；三是从政府机构或职业组织的伦理问题入手分析公共责任与义务，即探讨政策分析的职业伦理规范问题，代表作有高斯罗普（Gawthrop）的《公共部门的管理、系统与伦理学》等。 第二，加强政策效率和比较公共政策方面的研究。在政策效率方面，西方学者并不仅仅局限于就政策的效率去考究效率，而是从两个更为深入的角度去研究政策效率问题。一个角度是从公共政策产生与运行及其生态方面去考究效率，尤其是政策执行下评估的研究。哈佛大学肯尼迪政治学院首先发表了一篇《公共政策执行问题的报告》，指出政策执行的政治与行政方面往往为人们所忽视；有些学者如哈格罗夫指出，在政策形成和政策成功之间存在着被忽略或错失了的环节即政策执行，必须加以补充，才能使政策生效；加州大学的普雷斯曼和韦达夫斯基等则对奥克兰实验案例进行详细的追踪研究，写成了经典性的《执行》一书，该书令人信服地指出，再好的政策方案，如果没有正确、有效的执行，仍将导致无效而失败。另一个角度是从公共政策的比较中研究效率。这种政策的比较，不仅是就一个国家内部各项政策而言，而且还对国家间的政策进行比较分析。按照C·W安德森（C·W·Anderson）在《比较政策分析中的系统和策略》（1975）一文中的说法，比较公共政策研究到70年代早期还是一个“不存在的研究领域”。从70年代中期开始，伴随比较政治学的发展，该领域的研究开始起步，80年代之后这个领域逐步成熟，成为政策科学研究的一个重要分支，出现了一批颇有影响的著作，如阿尔蒙德的《比较政治学》，海德海默尔等人的《比较公共政策》等。 第三，开展政策信息多元化方面的研究，强调政策学家与政治家合作。西方学者认识到政策研究在提供分析技术，解决人类社会面临的问题方面的能力是有限的。政策研究只能促成政策的形成，但不能取代政策的决定。因此，政策科学家不要再自认为是政策方案的设计者，他的主要任务是要从诸如立法机关、联邦机关、州政府、地方政府、政党、宣传团体、法院等与政策制定和执行有关联的政策利害人那里获取政策信息；政策科学家的主要任务也不是协助决策者找出一个解决问题的最佳方法，而是要在许多不同的政策利害人中，取得共识，制定出能够平衡不同观点和意见的满意政策。与此同时，政策学家认识到过去过分强调科学家和政治家各自拥有一套分离的价值标准与规范、政策科学采取中立的、远离政治的立场是不合理的。相反，政策学家应当在政治领域中发展政策科学规范，政策分析家应当与追逐权力的政治家合作，融入到政策制定过程之中，与政策制定者成为知识上的伙伴。 134拓展时期（20世纪90年代） 20世纪90年代经济全球化所带来的国际政治经济环境的变化对各国国内政策的影响和压力与日俱增。前苏联、东欧诸国的制度，世界贸易组织的创立及其新规则的形成，联合国组织介入地区冲突和重大事件的作用明显增强，欧洲共同体的实质性进展和欧洲统一货币制度的推行，亚洲金融危机引发的经济震荡和全球恐慌，所有这些政治经济事变和发展在不同程度上对各国政府制定政策产生着深刻的影响。从政策制定者到政策分析家和学者开始深切感受到加强宏观政策分析和拓展政策研究新方向对于国家兴衰、政权命运、社会经济可持续发展的重要性。主要表现在以下几个方面： 第一，重视宏观政策研究，促进政府政策制定系统改革。宏观政策研究和分析更加重视国家总体政策制定，重视战略性大政方针和政策范式的改进与创新。欧共体各国在全民公决与斯特里赫特条约后陆续重视审视本国政策与欧共体规则的一致性；美国政府于1993年成立“国家绩效评议委员会”，对联邦政府的政策制定框架和政策绩效进行评估，开展了“重塑政府运动”；韩国在民主化改革后又开始“第二次建国运动”，对国家总体民展战略从大政方针到公共文化进行全面革新；日本政府的“新行政审议会”不断推出改革政府政策制定的新思路，促进了《行政程序法》、《政府情报公开法》等一系列政策法规的出台，大力推动了政府政策制定体制和程序的改进。这一时期在经济政策研究方面，发展中国家的总体发展战略和发达国家的产业发展战略以及区域性经济联盟的发展战略成为宏观政策研究和分析关注的焦点。这一时期宏观公共政策研究的主要代表作有；叶海卡·德罗尔的《面向大政方针的宏观政策分析》（1990），海伦·英格拉姆的《为实现民主的公共政策》（1993）、《制高点》（1998），马克·莫尔的《创造公共价值——政府中的战备管理》（1995）。 第二，开辟新的研究领域，开展公共政策。公共政策学家将研究的兴趣转向一系列新的社会问题，比如电脑犯罪、网络陷阱、温室效应、试管婴儿、克隆（clone）问题等等。因为这些方面新的社会公共问题既是对人类的挑战，也是对公共政策研究的挑战。不少研究者感到单靠以往的绩客观研究方法不能完全解决这些问题，还发布采取后实证主义为主体的主观研究方法。如曼纽尔·卡斯泰尔（Manuel Castells）的《网络社会的崛起》（1996）等。新的研究领域的开辟，增强了公共政策的应用性。另一方面是公共政策调查的兴起。以往公共政策学家过于重视经济与技术理性为主体的政策抉择研究，总是强调如何使“利益最大、损失最小”，强调如何依据政策制定者的偏好，排列方案的优先顺序。这种研究方法在实际生活中已暴露出弊端。许多政策学者转向政策调查研究。他们认为不存在一个最佳的即能为社会全体大众都能接纳的政策。所谓好政策就是具有法律正当性的政策。为此，就必须通过政策调查、政策辩论获得合理性，并由此确定出是否接受某项政策的前提条件。 第三，公共政策学与公共管理学日益融合，促成公共政策新的研究范式。公共政策与公共管理犹如一个硬币的两面，密切相关，难分彼此。公共政策必须靠公共管理来推行，而公共管理主要是对公共政策的管理。梅尔斯诺（Meltsner）和贝拉塔（Bellavita）在《政策组织》一书中提出了政策管理、政策沟通、政策组织、政策行动等四者的相互联系理论；林恩（Lgnn,Jr）在《管理公共政策》一书中提出组织行为、政治理论与公共政策的融合思想，他认为把公共管理与组织行为以及政治与政策形成理论融于一体，才能有效管理公共政策。美国政策科学或政策分析的最权威组织——政策分析与管理学会的成立，目的之一就是希望沟通政策分析研究和管理研究，促进组织政治与公共政策的融合。这种融合，最终导致新公共管理（New Pablic Management）范式的出现。“新公共管理”运动对传统的政策科学提出了严峻的挑战，这种范式正逐步取代传统的政策科学的范式而成为当代西方公共政策科学研究的主流。 2．公共政策学的知识谱系 2．1 公共政策学内部知识系统 公共政策新概念 公共政策特征 公共政策类型 公共政策功能 公共政策系统 公共政策问题 公共政策制定 公共政策执行 公共政策评估 基本分析模型
定性分析方法 定量分析方法 政治政策 经济政策 文化政策 社会政策 公共政策领域 公共政策方法 公共政策过程 公共政策基础 公共政策学科体系 2．2 公共政策学外部知识生态 公共政策学的支撑学科：经济学、政治学、社会学、管理学 公共政策学的工具学科：哲学、数学、史学 政治学经济学法 学心理学伦理学统计学 其他学科…… 传 统 学 科 哲 学 公共政策学 社会实践 管理学领导学行政 学决策学系统论博弈论 其他学科…… 新 兴 学 科 2．3．公共政策知识场域 231公共政策学 日本学者药师寺泰藏曾经结合公共政策学的发展过程，对其内涵作了分析。他首先认为公共政策学“的确具备与基础科学不同的工学的性质。就象工厂制造产品一样，公共政策也制定具体的政策。生产产品需要一定程度的基础研究，制定政策同样也需要成为其支柱的基础学科。这门基础学科就是公共政策学”。[1]在这里，药师寺泰藏将公共政策视为是实际操作过程，而将公共政策学看成是一个为实践服务的基础学科。 药师寺泰藏接着又指出，公共政策学从20世纪50年代到70年代先后形成过两个分水岭。第一个分水岭是由这一学科的创始人拉斯韦尔构筑的。由于他过份地强调将自然科学方法运用于公共政策，结果“把公共政策学变成—门‘冰冷’、‘生硬’的学科”，它不可能对执行具体政策的人产生任何的冲击，从而这一分水岭也就脆弱地崩溃了。显然，在拉斯韦尔那里，公共政策学更多的是提供政策制定过程的分析方法，而不是构筑学科基础的理论体系。[2] 药师寺泰藏认为公共政策学的第二个分水岭是由以色列学者叶海卡·德洛尔构筑的。他运用“系统群研究”的方法，建立了“政策系统”。德洛尔指出，公共政策学是从各相关科学，尤其是管理科学、行为科学、经济学等学科的结合中发展成为一门学问的。德洛尔对拉斯韦尔的单纯方法论进行了批判。他提出的“总体政策”是一种“超”政策体系，是促进公共政策学发展的指导方针。到德洛尔这里，公共政策学成为政策理论的科学。但是德洛尔却“试图在统一的公共政策学的旗帜下统率其它各相关学科”。药师寺泰藏认为，这也正是公共政策学第二个分水岭失败的原因。可以看出，在德洛尔那里，公共政策学实际上是公共政策的“政策”即公共政策的原则、规范。 但是，正如药师寺泰藏所指出的，德洛尔同时对公共政策学研究教育机构进行了探讨，并推动美国大学在20世纪60年代后期开设了公共政策学课程。在这—点上，德洛尔又把公共政策学视为是一个学科。它具有特定的研究和教学体制。 在分析了公共政策学的两个分水岭以后，药师寺泰藏提出要构筑公共政策学的第三个分水岭。他认为新的公共政策学应当有一些基本特征：第一是新的公共政策学仍然“以多民族、无政府国家的状态存在下去”。他把公共政策学比喻为“国家”， 由于参与公共政策分析的“不单单是负责公共政策的人和社会科学家的工作，它还需要动员起自然科学领域的优秀人才”，而“所有参与创建这门新学科的人都拚命维护自己的存在价值，主张自己就是公共政策学的中心”，因此，公共政策学这个“国家”是一个“多民族的、无政府国家”。 第二是新的公共政策学应当从各个相关学科的角度来回答什么是公共政策。药师寺泰藏认为，德洛尔的错误不是在于他所持的公共政策学中应当包括多个学科知识这—点，而是他想将其它学科都统一地包括到公共政策学的旗帜下。将公共政策变成科学的科学。正确的做法是，与公共政策相关的学科仍旧是独立的。政治学就是政治学，但在公共政策学中，应当致力于论述公共政策在政治学中的意义与地位；经济学就是经济学，但公共政策学必须论述经济与公共政策的关系；等等。 第三是新的公共政策学应当回归到拉斯韦尔以前的出发点，即重点对“解决问题”的主体进行研究。要研究人类具有多大能力和靠什么制度来解决社会公共问题，有哪些问题人类能够解决，有哪些问题人类不能解决。如果对这些不作研究，只是在方法上想主意， 一遇到不能解决的问题，就试图单纯地寻求“方法论的进步”，这就如同在没有航海图的条件下去航海，必然触礁。 药师寺泰藏所讲的公共政策学，既有公共政策科学、公共政策学科，又有公共政策学的内容。从他关于公共政策学的发展历史的分析中，可以看出公共政策学是一种有关公共政策研究、分析和实际操作的基础理论，它主要是对公共政策的实质、地位、功能、历史、学科范围、学科构成、政策制定系统、政策过程等方面进行的理论思考。 公共政策学科则是一种知识传播、人才培养和科学研究的建制。公共政策学科包括着传授公共政策知识的专业应当讲授的主要课程和相关课程，公共政策专业人才培养层次和各个层次的学生应当具备的知识结构。公共政策学科还包括相应的科学研究建制。另外，作为一个传授知识、培养专门人才和科学研究的建制，还需要建立相应的学科规范。这些由课程体系、人才培养层次与规格、教学和研究规范等构成的体制就是公共政策学科。在这一学科中，公共政策学无疑是其核心。 232公共政策科学 公共政策科学是人类知识中的一个特殊的领域。这是在公共政策学这一基础理论之上，融合社会科学、自然科学、工程科学等多个学科的知识和方法，将规范、技艺、方法溶于一体，把规划分析、选择决定和计划实施有机结合，以解决重大社会公共问题为目标的知识领域。公共政策科学首先是一个以“解决问题”为取向的知识领域、重在行动的知识领域。公共政策科学作为面向社会公共问题的科学，它要求将理论工作、实际工作结合起来，制定科学、民主、可行、有效的行为规范，去真正解决社会问题，以保证人类社会持续有序的发展。解决实际社会问题是这一科学知识体系发展的动力，对实际问题的解决也是这一知识体系赖以存在发展的依据。 公共政策有自身的理论，有自己的方法，是一门科学，但是，政策研究不是仅仅为了完善政策的理论与方法，而是为了给政策的制定者、实施者、评估者提供可行的程序与技巧，去更有效、更快捷地发现政策问题，确定政策目标，提出政策方案并作出尽可能满意的抉择，并将相关资源配置起来，组织政策实施，对政策的执行，加以严格评估。因此，政策研究的宗旨是为了更好地运用政策工具解决社会问题，这就规定公共政策科学在本质上是应用性的。杰克·普拉诺就公共政策的这—特点指出：“政策科学与相关学科的‘纯科学’不同，它主要是一门‘应用性’科学” [3] 公共政策科学又是以多种知识的相互渗透为特征的知识体系。因为这一科学所要完成的任务是解决与人类社会、自然环境、工程实施相关的社会公共问题，因此，它需要有处理人与人、人与社会关系的社会科学和人文科学的知识；需要有处理人与自然关系的自然科学知识；需要有处理人与工程关系的工程科学方面的知识。正是在这一意义上，杰克·普拉诺认为：公共政策是“注重科学的方法和观点来研究公共政策的制定以及解决公共问题的跨学科性学科”[4]。著名政策学家R.M克朗也指出：“越来越多的具有必要的学术素养和实际经验的学者、科学家、政策顾问都感到要有明显具备跨学科特点的政策科学”。 [5] 公共政策科学还是将规范、技艺和方法有机结合的知识领域。公共政策与物理学、化学、生物学这类“硬科学”不同，它主要不是给人提供各种有关事物性质、属性的知识，而是在发现社会公共问题后，给人们提供某些规范，通过人的活动的改变，进行利益凋整，从而解决现实的社会公共问题。公共政策科学还注重综合运用系统分析与经济学的定量分析方法，再加上政治学的定性分析方法，借助于各种模型和各种解决问题的技巧，处理和整理信息，以识别和发现可能的政策选择，从而制定出反映公众利益的，又符合社会发展目标的满意政策。 公共政策科学还要求政策的分析者具有获取真实信息的技术，提出各种政策建议的技术。要求参加政策制定的利益团体、政府官员、政党组织的代表在政策辩论中发挥出协商、说服、竞争的技巧。要求政策的执行者在贯彻政策时发挥驾驶全局、调动大多数人积极性、化消极因素为积极因素的艺术。 233公共政策研究 在公共政策科学体系中，政策研究具有重要的作用。只有经过深入持久的、不断积累的科学研究，从而使获取的政策知识存量不断增加的情况下，政策科学才能发展。人类社会一直存在以决策为中心内容的政策活动。在没有公共政策科学之前，人们早就有了公共政策实践活动。公共政策科学只是在这种人类大量的自发性的政策活动的基础上产生出来的专门的知识领域。但是，要将人类自发的、经验性的政策实践转化为带有确定性、规律性和重复性的理论、技艺和方法，就需要进行专门的科学研究和知识创造。 关于公共政策研究的内容与范围，在国外有两种见解。一种是广义的政策研究，一种是狭义的政策研究。前者认为公共政策研究几乎涵盖了整个政策过程的环节和方面。比如，美国学者安·梅伊克尔扎克就认为，“政策研究是科学，基于技艺的知识和艺术的综合。这里科学是理论、观念和方法原则的体系；这里基于技艺的知识是可用的技术、经验的原则和标准操作程序的整体；这里的艺术是指步骤、风格和一个人的工作态度”。同时，她还指出，“政策研究可以被定义为一个指导研究或分析的过程， 旨在为政策制定提供行动指南。在这一点上，政策研究与其它类似的科学(如应用社会学)有本质的不同”。[6] 另一种观点是对政策研究采取了较为狭窄的理解。他们认为政策研究仅仅是为了对公共政策的制定、实施和评估提供帮助，比较有代表性的是美国著名政策学家S.S.内格尔。他曾指出，政策研究可以界定为是“为解决各种具体社会问题而对不同公共政策的性质、原因及其效果的研究”。 我们赞成对政策研究采取较为宽泛的理解。政策研究包括对政策基础理论的研究。比如，研究人的社会活动的特性和利益需求结构，研究民主政治体制和宪政社会与政策系统运行的关系，研究现代政府治道和治理改革与政策系统的关系，研究社会转型与政策运行周期的关联，研究不同层次、不同领域、不同功能政策间的冲突与一致，等等。 政策研究还包括对具体政策运行过程的研究。比如对政策制定过程及制定系统优化的研究，对政策执行过程及执行系统优化的研究对政策评估过程及评估系统优化的研究，等等。 政策研究还应包括对政策分析的过程、模型及方法的研究。比如，研究政策分析的环节、模型，研究政策分析人员的类型、素质和作用，研究政策分析中的各种具体模型和方法，等等。 234公共政策分析 对公共政策科学发展作出了卓越贡献的以色列政策学家德洛尔曾提倡，今后的高等学校应该担负起培养适应未来需要的政策分析家。从德洛尔开始，政策学家开始重视政策分析。在公共政策科学这一知识领域中，政策分析肯定是—个重要的组成部分。 在学术界，对政策分析的范围和内容也存在两种理解。一种是较宽泛的理解，另一种是较狭窄的理解。前者将政策分析扩展到整个政策过程。后者则将政策分析限定在政策执行前的规划与决策阶段。 广义的政策分析把凡是对政策系统所作的知识投入，包括政策专家的智力投入都统称为是分析。这种政策分析不仅包含政策规划、制定阶段的分析，也包含政策执行中对政策计划、政策修正、政策控制的分析，还包含对政策评估的类型、结果的分析。比如兰德公司数学部主任爱德华·奎德就认为，政策分析“关心政策的影响”，“还更多地重视执行，重视政治与组织方面的考虑”。[7]这种宽泛的政策分析实际上已经等同于狭义的政策研究。所以，有的学者，如艾伦·希克干脆认为“政策分析”一词乃是政策研究的一个“总名称”[8]。 我们赞同对政策分析作相对狭窄的理解。较为狭义的政策分析指的是在政策规划和决策阶段，由政策专家所作出的分析。但是，即使是对政策分析作狭义的理解时，也决不能将它仅仅局限于方法的范围，政策分析不是一种方法学，而是一种过程。其目的是要确认政策问题和政策目标的基础上，通过对各种备选的政策方案进行充分的比较，然后为决策者作出最终决定提出建议。 这种理解的政策分析决不是在已有备选方案的基础上，只作一些消极的推荐工作。政策分析家既可以对已经有的备选方案作出评价，也可以提出自己的建议方案。同时，好的政策分析是建立在对以往实施过的同类政策、相关政策进行研究的基础上作出对具体政策方案选择的建议的。因此，政策分析实质上是一种能动的创造性思维活动。 在政策分析中，人们需要使用大量的信息，借助于运筹学、系统分析的方法。对政策分析作过详细研究的兰德公司数学部主任爱德华·奎德曾经对政策分析作过下列的精辟论述：“运筹学想要帮助人们把事情办得更好；系统分析也试图做这—点；另外，它还要找到那些不仅能办得更好，而且要少花钱的目标；政策分析试图做到系统分析所要求的一切，此外，它还要求把事情办得更公道。因此，系统分析可以看作包括了运筹学，加上经济上的考虑和目标的调查以及有关的方法”。 [9] 参考文献： [1][2] 药师寺泰藏：《公共政策：政治过程》，北京：经济日报出版社，1991年版，第154，155页。 [3][4] 杰克·普拉诺：《政治学分析辞典》，北京：中国社会出版社，1986年版，第104页。 [5] R.M.克朗：《系统分析和政策科学》，北京：商务印书馆，1986年版，第29页。 [6][7][9] 转引自张金马：“公共政策：学科定位和概念分析”，《管理科学》2000年第12期，第58页。 [8] 参见曹俊汉：《公共政策》，台北：三民书局，1997年版，第6页 参见严强：《公共政策知识场域论略》，《求索》2002年第6期。 3． 中国公共政策学研究的现状 政策科学作为政治学的一个新领域在中国的兴起和发展是与现代政府管理的专业化、科学化和民主化的进程密切相关。政策科学已经成为政治学以及行政管理学的一个重要分支科学而得到不断地发展。但是，由于政策科学传入我国历史不长，学科建设处于初始阶段。 1． 1主要成就 研究基础理论框架确立 科学研究成绩斐然 教学体系初步形成 政策研究组织成形 学术环境大为改善 2． 2改进之处 基本范畴有待廓清 基本内容有待充实 基本方法有待拓展 研究水平有待提高 主要参考资料： 徐湘林：《面向21世纪的中国政策科学》，《北京大学学报（哲学社会科学版）》2000年第4期； 贠杰：《中国公共政策研究的现状分析》，《政治学研究》2001年第1期； 丁煌：《发展中的中国政策科学——我国公共政策学科发展的回眸与展望》，《管理世界》2003年第2期； 徐湘林：《中国政策科学的理论困境及其本土化出路》，《公共行政》2004年第6期； 孔繁斌：《中国公共政策的知识状况：主要论域描述》，《公共行政》2004年第6期。 3． 公共政策知识的主要论域 公共政策学科的定位 公共政策价值与理念 公共政策决策的科学化与民主化 效率、公平与公共政策 市场经济与公共政策 公共政策的制度分析 公共政策的经济分析 公共政策的伦理分析 公共政策的比较分析 公共政策与宪政秩序 公共政策与公用事业管理改革 国际公共政策与全球治理 公共政策的评估模型建构 公共政策过程研究 4． 中国公共政策研究的现实取向 ——路径选择：规范化、实证化与本土化 强调问题意识 加强经验研究 开展自主性研究 ——案例研究：拓展实证研究的必由之路 加强现实敏感性 寻找案例素材 开展案例分析 提倡案例教学 ——政策评论：媒体与公众的需要 什么是政策评论 如何展开政策评论 政策评论的意义 ——参与生活：走向现实的应用之路 政策规划：城市的经济社会发展规划 政策建议：为经济社会发展服务 社区建设：乡村建设与社区自治 经济观察：政策能够影响经济 社会政策：社会福利与社会保障
