爱华网摘 要：国防工业的市场化改革，既要遵循市场经济的一般规律，同时又要充分考虑国防工业自身的特点和规律。我国国防工业的市场化改革，必须从我国国防工业发展的特点和所处的制度环境出发，建立军工现代企业制度，完善国防工业市场结构，改革军工产业准入制度，构建有效的竞争模式和改进军工扶持政策。
关键词：国防工业；市场化；路径；竞争
国防工业的市场化改革是社会主义市场经济体制改革的必然要求，是提高国防工业运行效率，从而更好地服务于国防建设和经济建设的客观需要。我国国防工业是在计划经济体制条件下成长和发展起来的，在国防工业市场化改革的路径选择上，不仅要充分考虑到国防工业自身的特点和规律，而且要进一步考虑我国国防工业发展所处的制度环境。
一、按照一般属性与特殊属性相兼顾原则，建立军工现代企业制度
确立军工科研生产单位的独立市场利益主体地位，是国防工业市场化的前提。目前，我国军工科研生产单位主要由军工事业单位和军工企业单位两部分构成。军工事业单位的经费来源主要是政府财政拨款，还没有真正面向市场自主经营、自负盈亏。军工企业也没有完全摆脱传统企业制度“政企不分、政资不分”的运作方式。因而，目前我国军工科研生产单位并没有真正成为独立的市场利益主体，国防工业与市场经济体制改革的要求还很不适应。国防工业进行市场化改革，首要任务就是把国防科研生产单位转变为具有独立利益的市场竞争主体，即现代企业法人。军工现代企业法人地位的确立，主要包括两个方面内容，一是对军工事业单位进行企业化转制，即将军工事业单位转变为军工企业单位；二是把军工企业改制为现代企业制度，即建立军工现代公司制企业。军工现代企业制度的建立，必须符合现代企业制度的一般特征。也就是说，建立军工现代企业制度，必须首先推进军工企业投资主体多元化，并在此基础上构筑和健全现代企业法人治理结构。如果所有军工企业都由国家作为唯一投资主体，国家无疑将承担无限责任并享有投资者全部权利，军工企业就难于摆脱“政企不分、政资不分”的弊端，企业难于成为真正的市场利益主体。如果实现了军工企业投资主体多元化，但没有建立规范的现代企业法人治理结构，军工企业将缺乏必要的激励和约束机制，这时的企业制度还不是真正意义上现代企业制度。
国防工业是国民经济中的一个特殊产业，其存在和发展与国家安全息息相关。因此，军工现代企业制度的改革，不仅要符合现代企业制度的一般属性，而且必须兼顾到军工企业的特殊属性。军工现代企业制度改革，既不能完全简单照搬一般民用企业的现代企业制度改革方案，也不能采用某一固定模式对军工进行现代企业改制。军工企业建立现代企业制度，可根据军工企业军品与民品生产任务，以及军工企业对国防安全的重要程度的不同，分别采用不同的公司组织形式进行改制，并根据军品在国防安全中的地位不同，有秩序地组织和安排军品公司上市。具体地讲就是：就单纯军品生产任务型企业而言，凡对国防安全影响程度不大的，可改制为国有参股的股份或有限责任公司，若与国防安全密切相关的企业，则须改制为国有控股的股份或有限责任公司，少数可改制为国有独资公司。就军民品混合生产的军工企业而言，若是军品主导性企业，多数可改制为国有控股公司，其中一些对国防安全影响程度不大企业也可改制为国有参股公司；若是民品主导性企业，一般宜改制为国有参股公司或民营化。军民品混合生产企业的现代企业制度改革，如果采用军民分离生产经营模式的，可分别通过军品公司和民品公司进行改制，如果采取军民“共厂”、“共线”生产的企业，则可将军品和民品生产进行捆绑改制。在军工公司上市安排上，现行做法是只允许其中民品公司上市，但不允许军品公司上市，这不利于军品科研生产的发展。军品公司可依据安全保密程度的不同，有选择性地和有步骤地组织上市。
二、按照规模效率与竞争效率相协调原则，完善国防工业市场结构
国防工业面对着一个特殊的军品市场。在这一特定的市场中，政府是军品的唯一顾主，属于典型的买方垄断市场；就军品供给而言，由于军品需求规模有限，加上安全保密需要，军品生产的集中度比较高，其中一些大型武器装备系统的研制生产，往往只涉及一家或少数几家企业，属于卖方 “有限竞争” 或卖方垄断市场。由此可见，在军品市场竞争格局中，不存在买方之间的竞争，只可能存在买方和卖方之间，以及卖方之间的竞争。目前，我国已经确立了军品的商品属性，军品供给与需求双方之间的关系是买卖关系，即竞争关系。因此，打破军品卖方市场的垄断格局，逐步确立军工厂商之间的竞争关系，从而为有效地发挥市场机制作用营造有利的市场环境，就成为国防工业市场化改革的重要内容。打破军品卖方市场的垄断格局，确立军工厂商之间的竞争关系，实际上就是如何调整和完善国防工业市场结构问题。从提高国防工业运行效率上分析，调整和完善国防工业市场结构，一方面要符合规模效率的要求，另一方面又要符合竞争效率的要求。新中国成立以来，我国军工企业的产品和型号分工相对比较固定，它们在各自的领域形成了自己的比较优势，其它企业的进入比较困难，因而军工企业之间的竞争非常有限，市场机制比较难于充分发挥作用。
目前，我国国防工业市场结构特征集中反映在十一大军工集团公司的组织结构安排上。相对于传统行政性军工总公司的组织形式而言，现行军工集团公司的结构安排，在国防工业市场化改革方向迈开了一定的步伐，但与社会主义市场经济发展要求相比，仍然存在许多不相适应的地方。十一大军工集团公司的结构安排，既没有体现规模效率原则，也没有体现竞争效率原则。首先，目前的军工集团公司不是依靠市场力量，按照规模效率的原则组建的，而是依靠行政手段，按照传统行政隶属关系组建而成的，内部缺乏必要的分工协作关系，在规模上并不经济；其次，集团公司尽管进行了分拆，但各自在军品科研生产上具有一定的专业分工，大多形成了对某些产品科研生产的事实垄断，集团公司之间难于有效地展开竞争。不仅如此，在一些分系统和零部件生产上，也由于存在“肥水不流外人田”的观念难于充分开展竞争。因而，军工集团公司及其成员企业普遍存在着活力不足和效率低下现象。按照规模效率和竞争效率相协调原则，完善国防工业的市场结构，可考虑改革按照传统行政隶属关系建立军工集团公司的组织模式，重新构建以产品或产品系列为纽带通过市场力量形成的军工集团公司组织模式，即主承包商的模式，如飞机集团公司、导弹（火箭）集团公司等。这不仅有利于打破军工生产的垄断格局，扩大军工厂商之间的竞争范围和程度，从而有助于市场竞争机制作用的充分发挥，而且由于通过市场力量组建的集团公司比较充分地考虑了投入产出和分工协作等因素，因此更有助于企业获得规模经济好处。
三、按照安全目标与效率目标相统一原则，改革军工产业准入制度
国防工业是同国家安全密切相关的战略性产业，世界各国对军工产业的进入都有相应的管制政策和措施。在传统计划经济体制条件下，我国对军品科研生产采取的是国有军工定点制度。随着社会主义市场经济体制改革的不断推进，近年来我国军品科研生产的定点制度正逐步转向市场准入制度。对军工产业实行准入管制，旨在保障国家安全目标，但若管制制度安排不当也可能牺牲效率目标。如果政府对军工产业准入管制过严，进入军工产业的壁垒过高，就可能使某些军工企业长期垄断军品的生产，从而不可避免地导致效率的损失：首先，军工企业对军品的长期垄断经营，由于缺乏必要的发展动力和外在压力，企业效率往往比较低；其次，军工企业对军品长期垄断经营具有排他性，使其他有实力、有积极性参与军品经营的企业难以涉足，对社会资源利用效率较低；再次，军工企业对军品长期垄断经营容易产生价格形成机制不规范、利益分配不公平等问题，从而会导致社会福利的减少。军工运行效率与军事有效需求的满足密切相关。军工运行缺乏效率，不仅意味着社会资源配置效率的降低，而且最终将导致国家安全利益的受损。因此，军工产业准入制度的设计和安排必须兼顾安全目标和效率目标。也就是说，军工产业的准入制度安排既要有利于保障国防安全，同时又要有助于军工运行效率的提高。
当前我国军工产业准入制度安排的主要缺陷是限制竞争。一方面，承担主要管制职能的机构——国防科工委（国防科工办），长期以来一直是传统军工企业的利益代表，出于对传统军工企业的偏爱和保护，通常会本能地限制其它企业进入军工产业领域；另一方面，现行的准入制度规定过细过严，进入军工产业的壁垒较高，一般企业通常难于进入到军工产业中。因此，调整和改革管制机构的职能，以及改革和完善具体的管制政策和措施，就成为目前军工产业准入管制制度改革的重点。调整和改革管制机构的职能，可采取两种思路。一种思路是：扩大国防科工委（国防科工办）的宏观管理范围，使其由传统军工企业的行业主管部门，转变为对整个社会的军品科研生产进行统筹管理的行政部门，其职能主要是为参与军品科研生产的企业创造公平和公正的竞争环境。另一种思路是，将军工产业的进入管制职能，由国防科工委转到军品需求方——解放军总装备部。考虑到政策的延续性，第一种改革思路比较切实可行。对军品科研生产许可证制度、企业保密资格认证制度、产品质量认证制度、军用规范和标准等具体管制制度进行改革时，应当在不影响国防安全的前提下，最大限度地降低进入壁垒和门槛，使那些有实力、有积极性参与军品经营的企业都能够进入到军品生产领域。这不仅有助于在军工生产领域引入和扩大竞争，提高军工企业的运行效率和效益，而且有助于充分发挥民用科技和生产资源优势，促进国防现代化建设的发展。
四、按照扩大竞争与维持能力相结合原则，构建有效市场竞争模式
引入市场竞争机制，扩大军品科研生产的竞争，是国防工业市场化改革的核心内容。军品属于特殊商品，军品市场竞争不等同于民品市场的竞争。两者之间的区别主要是：军品市场竞争主要表现为军方“事前”对军品生产厂商的选择，民品市场竞争主要表现为消费者对“事后”产品的选择；在军品市场中，军方不仅要考虑军品的价格和质量因素，而且要考虑国防工业基础的健全、稳定和未来应急能力，而在民品市场中，消费者一般只考虑产品的价格和质量因素，而不必考虑企业的稳定和未来的发展。这就要求我们在国防工业的市场化改革中，一方面必须将市场竞争机制引入国防工业科研生产领域，不断扩大军品市场的竞争范围和程度；另一方面，必须通过政府力量维持和保护一定规模的军工生产能力。扩大竞争是为了获取市场竞争带来的效率，而维持一定的军工生产能力，不仅是为了增强未来应急能力需要，而且也是为了培养竞争对象和防止军工生产垄断的需要。因此，军品竞争决不能简单的优胜劣汰，将失败者彻底淘汰出局。因为军品的供应商非常有限，且进入的壁垒较高，一旦将竞争中失败的军品供应商彻底淘汰出局，就很难在未来的军品竞争中寻找到新的竞争者，军品科研生产就可能形成垄断的格局，使市场竞争机制的作用难于发挥出来。
通过政府力量维持一定军工生产能力，并不是对所有军工生产能力的维持。如果在市场中能够比较容易找到军品供应商的这部分军工生产能力，一般不需要政府采取特殊的政策和做法来维持，在这种情况下可以充分地发挥市场竞争机制作用。需要政府力量来维持的军工生产能力，主要是指投资规模大、建设周期长和需要长期技术储备的军工生产能力，如武器系统的研发和总装集成等。军品生产能力的维持可采取以下方式：支持失败者开展预先研究工作，为下一轮竞争创造条件；鼓励武器系统竞争失败者继续参与分系统和零部件的竞争；由两家以上军工厂商共同分享合同或联合投标；帮助军工厂商向国外推销军品，以维持其现有的军工生产能力；积极支持军工厂商进行军转民和开发军民两用技术等。对军工生产能力的维持主要在竞争阶段结束后，尽可能不要出现在竞争实施阶段。在竞争阶段，应尽可能充分发挥竞争机制作用，使竞争渗透到军品设计、生产、维修等各个阶段。通过设计竞争寻求最佳设计途径可降低技术风险；通过生产和维修竞争可降低采购和维修成本。军工科研生产的竞争主要包括准入资格竞争和产品的竞争，其中大型武器系统和军事核心技术的开发和生产，应以准入资格的竞争为主；而军民通用产品和分系统/零部件的科研生产应以产品竞争为主，鼓励有生产能力的企业通过竞争广泛地参与到这部分产品的科研生产领域中来。
五、按照军事专用与军民通用相区别原则，改进军工相关扶持政策
军工生产不仅事关国家安全大局，而且投入大、风险高、生产极不稳定。为此，各国政府都无一例外地对本国国防工业的发展采取了一系列的扶持政策。政府对国防工业扶持政策的形式多种多样，主要包括优惠贷款、减免税收、无偿投资和财政补贴等。长期以来，由于我国国防工业的国有独资产权结构特征，以及国防工业承担着办社会的职能，政府对国防工业的扶持不仅面广而且力度大。尽管这对我国国防工业的发展起了一定的积极作用，但同时也产生了不少消极影响。从政府的角度上看，政府承担了比较沉重的负担，并影响和制约了政府公共职能的充分发挥；从军工企业角度看，由于长期依赖于政府的扶持政策，“等、靠、要”等观点根深蒂固，面向市场求发展的压力和动力不足，军工科研生产效率受到严重的影响和制约。因此，在推进国防工业市场化改革的进程中，需要进一步改革和完善政府对军工的扶持政策。对政府的军工扶持政策进行改革，一方面要有利于保障国防需求和保持国防工业的稳定，另一方面要有助于市场机制的充分发挥和国防工业运行效率的提高。而按照军事专用与军民通用相区别原则，改进政府对军工的相关扶持政策能比较好地满足这两个方面的条件。
按照军事专用与军民通用相区分原则，改进军工的相关扶持政策，就是改变按行业进行归类采取扶持政策的传统做法，采取按产品进行归类实施扶持政策的做法。具体地讲就是：在军工行业中，不是所有的企业都能享有政府的扶持政策，也不是军工企业生产的所有军品都可享受政府的扶持政策。严格地讲，只有从事军事专用品研制生产的军工企业才可享受政府扶持政策，军工企业生产的军品中只有军事专用品的生产才能享有政府扶持政策。政府对军工扶持政策之所以作这样一种安排，是因为军事专用品的科研生产需要进行军事专用投资，企业对军事需求的依赖性大，退出军品科研生产的沉淀成本较高，面对的市场风险较高，企业对市场适应能力和自我调节能力较弱；而军民通用品的科研生产一般不需要进行专用性投资或很少进行专用性投资，企业对军事需求的依赖性小，退出军品科研生产的沉淀成本较低，面临的市场风险相对较小，企业适应军品市场变化的能力较强。为了鼓励企业进行必要的军事专用投资，政府应当采取一定的扶持政策，以降低企业在军品科研生产上的风险。在投融资政策上，政府可对军事专用品科研生产企业或企业的军事专用品科研生产进行一定的投资，或者给予一定的优惠贷款；在税收政策上，政府可对军事专用品科研生产企业或企业的军事专用品科研生产进行一定的税收减免。而对军民通用品生产企业或企业的军民通用品生产来讲，政府则可取消或减少有关的扶持政策，以增强政府对军事专用品的扶持力度。军民一体化是国防工业发展的客观趋势，它有助于提高资源配置效率。为了鼓励军工企业朝着军民一体化方向发展，政府必须通过完善军用标准和保密制度来严格界定军事专用品，同时采取必要的扶持政策鼓励
