爱华网“小马拉小车”的试点表明，缩小城乡差距的短期取决于魄力，长期取决于发展水平
同样是统筹城乡试点，重庆以大城市带动大农村，被称为“大马拉大车”、成都以大城市带动小农村，被称为“大马拉小车”，而在两地中间偏南的自贡市，则是典型的“小城市”带小农村，即“小马拉小车”。
相较而言，放眼全国，自贡遇到的困难与破解的方法，更具有普遍性。
试点一年多来，自贡尝试以“动车组”机制发挥自身潜力；将土地、社保、户籍、行政管理等改革同步启动；面对土地与资金等压力，它在自己的有限地盘上闪转腾挪。
这些努力的总体目标在于，“让城乡居民逐步享有同质化的生活条件、均等化的公共服务、平等化的经济权力”。自贡的试点表明，短期内，各地均有一定能力将政策向农村倾斜，以缩小城乡差距；而长期的效果，则取决于不同的发展后劲。接受《瞭望》新闻周刊采访的多位自贡干部都认为，统筹城乡发展的重点难点，均在于如何给农民以现实而长远的利益。
先行先试为优势
无论是在四川，在西部，还是在全国，自贡的发展水平都属“中不溜”，经济总量、财政收入、人均收入、人均资源量等各项指标都偏小、偏少。尽管也有老工业城市、川南重镇、历史文化名城等基础，但发展难点更为突出。
自贡自己列出的难点有：国民经济总量偏小，公共财政能力不足；固定资产投资偏低，经济发展动力不足；城镇化进行滞后，以城带乡实力不强；产业结构不尽合理，以工促农动力不足；小马拉车负重前行，创新模式任务艰巨等。
在接受本刊记者采访时，自贡市委书记王海林直言，“最大的困难是资金”，“最突出的瓶颈是土地”。
在这样的状况下，自贡于2007年7月被四川省选为统筹城乡综合配套改革试点市。而试点的“好处”，王海林认为，是允许先行先试，“有试错权”。这一点，正是自贡的最大优势。
先行先试的权力激发了这个“中不溜”地方对自身潜能的开掘，迈开了缩小城乡差距、缩小与发达地区的差距的步伐。但思维的惯性与政策的刚性仍然存在，“我们是在狭缝中求发展。”自贡市委市政府副秘书长、统筹城乡综合改革领导小组办公室常务副主任杨立平说。
土地：底线腾挪有空间
城乡统筹，土地为基。土地是农民的安身立命之本，也是城市发展要素。自贡市统筹城乡发展，核心是如何更大程度开发土地价值，并公平合理分配利益。其中，集体建设用地管理和使用与土地承包经营权流转又是焦点。
自贡统筹试点总体方案中，有关土地管理和使用制度改革的内容有：“开展土地综合整理、城乡建设用地增减挂钩试点”，“依法推进农村土地承包经营权流转，促进土地集约规模经营”，“探索集体土地使用权和承包经营权入股”，“探索在城镇二三产业就业、拥有城镇住宅、享受城镇居民社会保障和公共服务等基本条件下，农民自愿放弃土地承包经营权和宅基地使用权、放弃集体经济组织成员身份，转化为城镇居民的政策措施”等。
不过，上有法律政策的高压线，下有农民的自愿原则，“上线”必须遵守，“下线”也不能强行推进，因此，土地政策要在狭小空间内探求城乡利益最大化。
自贡市统筹办副主任舒国兴举例说，发展现代农业，尤其是观光农业，需要配套设施，但农地建房违反用途管制。因此，地方干部很希望参照养殖厂房不视为改变用途的规定，划定一定的比例用于配套设施。
基层的障碍，则在于农民需要“实利”说服。在富顺县代寺镇明星村，镇党委书记杨坤文、村支书聂洪金、村民朱元贵等人讲，土地流转“相当难”。他们介绍，现在的承包地流转，业主付给土地承包人的价格一般是土地产出值，从600-1000斤稻谷的价格不等，也就是说，农民不用投入任何成本、劳力，就可拿到原有的收益，而且还可腾出时间外出务工。好处很明显，但“一户两户不同意就搞不成”。
大安区团结镇土柱村是自贡的土地流转试点村，该村村民肖体昭说，“95%的村民支持（流转），也有5%的人想不通。”这5%多是40岁以上，外出务工缺乏技术和门路的人。
整体观察，只要看到现实利益，农民绝大多数能打破惯性，顺应改革方向。深层的障碍是农民担心未来的不确定性。因此，王海林介绍，作为配套的一部分，自贡正在研究建立风险基金，以防范土地流转带来的风险。
而面对法律政策约束，从自贡的实践看，在现行框架下将政策精细化仍大有可为。比如近年全国各地出现的“宅基地换住房，承包地换社保”等，都是可以借鉴的合法创新，以盘活土地资源。
社保：有魄力即可作为
除土地外，自贡试点表明，不管经济与财政实力如何，都能在一定程度上增加农民的社保待遇，逐步缩小城乡社保待遇差距。
自贡市高新技术产业开发区去年启动了一万农民变城市居民的改革试点，预计到今年，剩余的一万六千农民将全部农转非。记者来到板仓街道新严社区，社区1800多居民在去年“农转非”，有部分是征地后变为居民，但大部分仍在务农。
对他们的社会保障，市劳保局副局长尤浩然告诉本刊记者，目前正在制定的方案，考虑在城市就业者参加企业基本养老保险和医疗保险，未在城市就业者，则与一般城镇居民一样个人参保。为部分解决财政负担不足，自贡有关官员还考虑引入贴息、担保等新思路。
富顺县代寺镇及下辖的明星村也同时开展新型社会农村养老保险试点与户籍改革试点。村支书聂洪金说，对户籍试点，村民们首先担心土地会不会收回，其次，要和城里人一样的待遇。对此，富顺县副县长卢春艳介绍，土地肯定不会收回，同时，县里正在考虑配套政策，增加农转居户口的含金量。
其中难题与高新区相似：“农转居”后，人们如何参保？参加“城保”还是“农保”？社保的城乡二元又如何统一？
从目前看，最低限度，参与新农保在政府的承受能力之内。由于有财政补贴个人缴费的25%，从2007年7月开展并于11月推广至全县以来，新农保大受村民欢迎，平均每天有几十人来参保。记者所问未参保者，大都是因暂时交不起个人应交的那份钱。
公共服务：以公权“护送”下乡
城乡一体化的另一个现实利益，是在农村实现公共服务均等化。公共服务下乡，背后是大量资金下乡，公共财政向农村、向基层倾斜，能否做到这一点，与社保一样，短期内看魄力，长远则要看实力。
自流井区仲全镇全胜村是自贡市基本公共服务向农村延伸的“样板村”，在村两委所在地，打造了卫生站、敬老院、计生服务室、劳动保障服务站、图书阅览室等集“八大体系”于一身的“公共服务大院”，光建房就花了25万多元。自流井区副区长黄雪智介绍，这一做法，要在5年内实现全区45个村的全覆盖，时间较长，主要是因为“资金问题”。
在贡井区样板的成佳镇和四海村，乡村公路、街道畅通整洁了，乡镇中学的实验室与城里标准相同，卫生院一年可就诊8万多人。这背后，是大量的资金投入，仅一个国家一级派出所的软硬件配备，就投入了200多万。
同时，公共服务下乡，还伴随着对乡镇的“放权”，即公共权力“下乡”。
贡井区常务副区长张晓东说，拉动农村发展，必须多点位、多层次，点状开发，梯状推进。这也就是自贡全市的“动车组”机制。为此，贡井区着力打造联结城乡的中心城镇，准备以三个中心镇为重点来推动城乡一体化发展。其中一个重要手段是将23条权限下放给乡镇。如市政管理方面，以前乡镇没有执法主体，便采取委托、派出机构等形式赋予乡镇一级的执法权与收费权。
几位乡镇党委书记估算，类似下放权限之举，给乡镇增加上百万的收入，做成很多以前做不了的事。
“如何激发基层政府的最大潜能？放权”杨立平说，放权于乡镇，正是自贡统筹城乡改革中行政体制改革的一大举措。此外，市、区两级之间的职责权限也需要合理划分，进一步简政放权，逐步实现市政等管理职能向农村延伸服务。
产业：做大增量缩小差距
一方面，随着农村土地流转的加速与城市化的推进，自贡富余劳动力同步增加，另一方面，统筹城乡的政策，又给了地方更多发展机遇，以创造就业机会。
在工业集中的高新区，尤浩然充满信心地表示就业无虞。本刊记者走访的一些村民表示，“只要有技术，回来都能找工作。”但就全市而言，情况并不乐观。市县各级都严阵以待，出台相关措施以解燃眉之急。
就业的根本还是产业吸纳能力，尤其是本土产业所能提供的岗位。高新区板仓街道卫里社区居民张树明以前在外烧窑，月入两千左右，两年前回到老家附近一新开企业当辅助工，虽然只拿一千出头的工资，但他说：“还是在家打工好，收入虽然少一点，但可以和家人在一起，工作也更稳定。”
富裕农民的前提，是产业发展，壮大城市经济。市委书记王海林认为，缩小城乡差距不是靠牺牲城市来发展农村，“要在发展中解决差距。”而充实财源，做大增量，也可减少公共财政向农村倾斜带来的利益调整障碍。
谈及产业发展优势，王海林介绍了通过机制改革，推动“大产业工程”。其竞争优势，一是地方特色资源，二是工业配套能力，“只有这两项是可靠的，靠税收、地价去竞争，已经没有意义了。”
在自贡，资源以盐业为代表，工业配套能力则有赖于当年的三线建设。统筹城乡的“历史机遇”就建立在这个基础上。但这一机遇仍别具优势，“北京最近有个项目要来，是冲着我们可以先行先试来的。”杨立平说。
