爱华网1 县乡公路含义的界定
我国现行的公路分级分类，一般按技术等级、行政级别两种情况进行划分，但没有具体界定县乡公路的内涵和外延。然而，明确县乡公路的具体含义，对研究县乡公路融资问题有着至关重要的影响作用，因此必须进行科学的界定。
根据国务院1987年10月发布的《中华人民共和国公路管理条例》的规定，公路是指经公路主管部门验收认定的城间、城乡间、乡间能行驶汽车的公共道路，公路包括路基、路面、桥梁、涵洞和隧道。按照现行的《中华人民共和国公路法》的规定，公路按行政等级可分为：国家公路、省公路、县公路和乡公路（简称为国道、省道、县道和乡道）以及专用公路五个等级。一般把国道和省道称为干线，县道和乡道称为支线。在本论文的研究中，笔者将县乡公路界定为县道和乡道的统称，根据在公路路网中的地位，县道是指具有全县（县级行政区）政治、经济意义，连接县城和县内主要乡（镇）、主要商品生产和集散地的公路，以及不属于国道、省道的县际间公路。乡道是指主要为乡（镇）村经济、文化、生活服务的公路，以及不属于县道以上公路的乡与乡之间及乡与外部联络的公路。县乡公路与村道共同组成我国农村公路网，如图1.1所示。
图1.1 全国公路网
2 县乡公路公共产品属性的界定2.1 公共产品的含义和特征
产品的属性分析，是决定其供给的主要因素。无论在市场经济学还是在公共经济学的研究领域，人们大多将社会产品分为私人产品和公共产品，通过分析各类产品的经济特征，来探究公共部门和市场资源配置在各类产品供给方面的作用。
公共产品最早是由林达尔（E.R.Lindahl）在1919年提出的，保罗.萨缪尔森（Paul A. Samuelson）于1954年在《公共支出的纯理论》中给出了公共产品明确的定义：纯粹的公共产品是这样的产品，即每个人消费这种产品不会导致别人对该种物品消费的减少[30]。弗里德曼（1986）认为：公共产品一旦被生产出来，生产者就无法决定谁来得到它。而布坎南将其定义为：任何集团或社团因为任何原因通过集体组织提供的商品和服务，都将被定义为公共产品。
公共产品为人们集体使用和共同享有其利益，如果在一定范围内对任何一个人提供，其他许多人也能同时享受利益，并且不能把个人享有的利益加以划分、排除，用公式表示：
（2.1）
公式（2.1）中，为公共产品的全部供应量，为社会成员的人数，为某一个人的消费量，为另一个人的消费量，为第个人的消费量。公式（2.1）表示，公共产品的供应量等于每一个人的消费量，这种产品的利益不能在人们之间划分，也不能把某一个人排斥在外。
纯粹意义上的公共产品与私人产品具有完全不同的三个特征：效用的非分割性、消费的非竞争性和受益的非排他性[31]。
（1）效用的不可分割性（Non-Divisibility）
效用的不可分割性是指公共产品为全体社会成员提供，具有共同受益或联合消费的特点，其效用为整个社会成员所共享，而不能将其分割为若干部分，分别归属于某些个人或厂商享用，或者不能按照谁付款谁受益的原则限定为之付款的个人或厂商享用。
（2）消费的非竞争性（Non-rivalness）
消费的非竞争性是指某个人或厂商对公共产品的享用不排斥也不妨碍其他人或厂商的同时享用，也不会因此而减少其他人或厂商享用该产品的数量或质量，也就是说，增加一个消费者不会减少任何一个人对公共产品的消费量，即增加一个单位消费量的边际成本等于零。
（3）受益的非排他性（Non-excludability）
受益的非排他性是指在技术上没有办法或很难将拒绝为之付费的个人或厂商排除在公共产品的受益范围之外。公共产品一旦提供给某些人，就不能阻止另外一些人从中受益，或者需要花费高昂的成本才能阻止其他人从中受益。
公共物品的这三个特征表明，它是一种供人们共同消费的物品，效用的不可分割性说明公共物品的效用是不可分割的，为整个社会成员共同享有；消费的非竞争性特征说明排斥他人消费是不合理的、无效的；受益的非排他性说明排他是不可行的，即使技术上可行，经济上也不可行。
按照公共产品的非竞争性和非排他性，公共产品可以分为纯公共品和准公共品。纯公共品是指具有完全的非竞争性和非排他性特征的公共品，这类公共品的消费人数多、偏好差异小、收益比较均匀，而且人们不用付费就可以享用。而准公共品是指不同时或不完全具有非竞争性和非排他性的公共品。
2.2 县乡公路公共产品属性分析
公共产品的上述特性，为我们判别一种产品是不是公共产品提供了依据。随着经济的发展，公路的公共产品属性也发生了相应的变化。从经济学观点看，公路可以分为四类[32]：拥挤的收费路——既有排他性，又有竞争性，属私人产品；不拥挤的不收费路——既无排他性，又无竞争性，属纯公共产品；拥挤的不收费路——具有竞争性，但无排他性，属公共资源；不拥挤的收费路具有排他性，但无竞争性，属混合产品。但县乡公路属于哪一种，需要具体分析。
判别一种产品是否为公共产品，首先判别该种产品的效用是否可以分割，然后判别它是否具有非竞争性，最后判别它是否可以派他。对于县乡公路，首先从“效用的不可分割性”看，任何一个人或一辆车提供了县乡公路，其他人同时就能享用这种效用，而且不能把个人享用的效用加以划分或排除。换句话说，县乡公路作为公路网的组成部分，其服务是向整个社会共同提供的，在一定范围内具有使用者共同受益和联合消费的特点，不可能将其明确分割成若干部分分属不同使用者，而是不同使用者共同使用，因此县乡公路具有较大的不可分割性。其次从“消费的非竞争性”看，通常情况下一辆车或一个人使用县乡公路并不会影响其他车辆或个人使用。当然，当县乡公路处于交通量饱和状态时，这种情况将发生变化，即每增加一辆车或一个人，就会妨碍其他车辆或个人对该段县乡公路的使用。县乡公路地处广大农村地区，具有较多的出入口和交叉口，车流量一般也不大，除非一些地处重要地段的县道车流量比较大，所以县乡公路一般不会达到交通量饱和的状态，因此可以说县乡公路具有较大的非竞争性，只是在少数县道上或者特别条件下具有一定的竞争性。最后从“受益的非排他性”上看，公共产品的非排他性特点表现在两个方面，一是在技术上不易排斥众多的受益者；二是即使存在技术上的排他性，但排他成本非常昂贵，排他成本高于排他收益，故而不愿排他。显然县乡公路无论从哪种方面来说都很难排他，这是因为县乡公路连接广大农村的千家万户，还与生产道路和田间小道相连，出入口和交叉口多，不封闭，因此现有的条件很难在技术上排斥众多的受益者；另一方面，由于县乡公路为农民基础生活服务的功能定位，使得如果对使用县乡公路的车辆和个人采取收费的排他手段，需要增设排他设施和人员，成本将非常昂贵，此外对县乡公路收费排他也有悖于我国当前建设社会主义新农村的要求。因此县乡公路很难排他，具有较大的非排他性。
从以上的分析我们可以看出，县乡公路同时具有效用的不可分割性、消费的非竞争性和受益的非排他性，因此可以将其界定公共产品，由于县乡公路的非竞争性和非排他性不是绝对意义和完全意义上的，在某些条件下能够达到竞争性和排他性的特点，因此它是一种准公共产品。
2.3 县乡公路全国性和地方性公共产品属性分析
图2.1 公共产品的层次性
注：A.私人产品 B.娱乐设施 C.火灾防护 D.司法制度 E.公路 F.国防
按照公共产品的层次性（图2.1）或受益范围，公共产品可以分为地方性公共产品和全国性公共产品。图2.2中，A点代表单个公民，对大多数私人产品而言，一般由个人独立支付成本，个人独立得到利益，几乎不存在超出普通市场机制的溢出效益。因此我们可以视整个私人市场的交易都发生在A处。由A点左移，产品或服务的溢出效应逐渐增强，即公共产品的特征越来越明显，呈现显著的层次性。研究公共产品的层次性，实际是找出公共产品与各级政府职责和行为之间的内在联系，为科学划分政府间事权与财权提供依据。一般而言，受益范围遍及全国的公共产品由中央政府提供，而受益范围是地方的公共产品，由相应层次的地方政府提供，具有外溢性的地方性公共产品则由中央政府和地方政府或各个受益的地方政府共同提供。
县乡公路在层次上属于全国性公共产品还是属于地方性公共产品，要结合我国现实具体分析。干线公路（国道、省道），其覆盖、受益范围波及全国，所以属于全国性公共产品。而县乡公路，从理论上讲，根据其直接受益范围，只为所在辖区内的居民所服务，具有直接的地方性，属于地方性公共产品。但实际上，县乡公路的受益范围不仅仅是地方性的，一个乡镇的居民可以直接或间接的享用另一个乡镇的县乡公路，其受益范围是全国性的[16]。这是因为，县乡公路是全国公路网的重要组成部分，对于区域经济协调发展对于整个国民经济的发展都将起到巨大的作用。尤其是在我国目前区域发展日趋不平衡，城乡差距持续扩大，农村经济滞后严重影响到整个社会协调发展的阶段，县乡公路建设就更具有国家战略意义，而不仅仅是和地方相关。县乡公路建设关系到整个农村经济发展，关系到城乡经济一体化发展，是国家全面、协调、稳定、可持续发展战略的重要组成部分。因而，国家公路网作为全国性的公共产品，若要发挥应有的效率，实现为全国政治、经济、文化服务的功能，县乡公路是不可或缺的，县乡公路是干线公路的有效补充，是全国公路网的毛细血管部分，没有县乡公路，国家公路网就无法实现其网络的完整性，没有县乡公路，国家干线公路就会因失去集散的配套设施而无法发挥其主骨架的所有功能。因此，从这种意义上说，县乡公路具有间接的全国性。所以县乡公路的受益范围既有全国性又有地方性，因此县乡公路是一种同时具有全国性和地方性的公共产品。
