爱华网粮食安全应以保护城市贫民和农民为优先
——《中国粮食安全危机研讨会》、《城市化与贫民权利研讨会》的综合
胡星斗
1974年11月，世界粮食大会上通过了《世界粮食安全国际公约》，联合国粮农组织（FAO）对粮食安全的定义是，“保证任何人在任何地方都能得到为了生存和健康所需要的足够食品”；1983年4月，粮农组织将定义修改为“确保所有的人在任何时候都能买得到又能买得起他们需要的基本食品”；1996年11月，世界粮食安全首脑大会表述为：“只有当所有人在任何时候都能够在物质上和经济上获得足够、安全和富有营养的粮食来满足其积极和健康生活的膳食需要及食物喜好时，才实现了粮食安全”。
上述对粮食安全的定义包含三项内容，一、确保足够的粮食供应，包括通过粮食进出口，最大限度地保证粮食市场的供求平衡；二、确保民众具有充分的获得粮食的能力，或者确保所有的需要粮食的人都能获得粮食；三、保证所有人的食品营养与食品安全。
一般认为，粮食安全应当包括5个内容：
1、粮食自给率。国内粮食（包括饲料、加工用和燃料用粮食）产量与国内粮食消费量的比值，比值越低，自给率就越低。自给率达到85%，就算基本实现了粮食自给；中国目前的自给率在95%左右，作为人口大国，未来自给率保持在90%左右比较有利；日本的粮食自给率几乎没有超过40%的，目前仅22%，韩国仅25%，而法国高达329%，即大量出口（根据韩国农村经济院《OECD成员国粮食自给率》（以2003年为准））。
2、粮食库存率。库存率或库存安全系数以17~18%即保证两个月供应的粮食库存为最低临界点，17~18%是联合国粮农组织的粮食安全线；若低于14%即50天的库存率，则极可能发生粮食危机；目前，世界粮食库存降到了30年来的最低点，为14%左右，只够维持53天。而中国自上世纪九十年代之后，粮食库存率一直在30~35%以上。
3、粮食生产成本。必须降低粮食生产成本，通过期货市场、农业保险等提高农民收入预期，保证农民长期的种粮积极性。
4、生态环境。粮食安全建立在可持续发展、生态环保的基础上。
5、食品安全。保障从田间到餐桌的粮食质量安全。
可以从以下几个数字测量粮食安全保障问题：
1、粮食产量波动系数。
指实际产量与预测产量之差除以预测产量的百分比。波动系数在2%左右是比较理想的，但中国1965~1969年波动系数达15.2%，1976~1984达16.4%，1988~1990达7.8%。
2、粮食库存率即粮食库存安全系数。
指库存量占下年度消费量的比例。中国50年代为14.6%，60年代为13.3%，70年代为14.7%，80年代为20.2%，90年代为34.8%，2000~2004年为40%以上。
3、粮食外贸依存系数或粮食外贸依存度。
指净进口需求与国内总需求的比率。适当的进口可以分享国际分工的好处，而过低的粮食外贸依存度，会付出高额的成本，在经济上是不合算的。中国2004年粮食外贸依存度为4.4%，是很小的。
4、政府补贴增长率。指本年与上年相比政府对粮农补贴（包括减免的各种税费）的变化率，反映了政府对粮食生产、粮农增收的重视程度。
5、贫困率。指贫困人口占总人口的比率。一个国家的粮食与营养安全状况不仅取决于粮食供给总量、总消费水平、平均每人每年热量的摄入水平，而且还取决于贫困阶层的粮食获取能力。
目前，世界粮价爆涨，在30多国发生了粮食危机和与之紧密相关的社会动荡，在这样的情况下，中国构筑粮食安全保障体系应当以解决贫困人口的粮食问题和保障农民的利益为优先。
中国应当考虑实施食品援助计划。借鉴美国的食品援助政策，对不能达到粮食安全要求的家庭以及社会上的流浪者、乞讨者，一律无偿提供食品券，而且规定食品券只能用于购买食品。食品券就像一张不可透支的银行卡，政府每月把钱打入卡里，持卡者只能在商店购买面包、奶类、蔬菜、水果、肉类、鱼类等食品，而不能用于烟酒、奢侈品或其他生活用品的消费。
关于粮食安全，同时要构筑保护农民利益的制度。
当粮食短缺、粮食价格上升时，政府应当利用国际贸易手段增加粮食进口，同时，加大对农民的直接补贴，增加粮食生产；当粮食过剩、粮食价格下跌时，政府一方面应当增加储备，鼓励粮食出口，另一方面也可参照国际经验，实行土地休耕制度，政府对休耕农户进行补贴。
由于农业是弱质产业，既存在市场风险又面临自然风险，因此，为了促进粮食生产，保护农民利益，中国应当实行强制性农业保险。目前，世界上有40多个国家形成了较为健全的农业保险制度，但中国只有极小覆盖率的农业保险，而且因为农业保险赔付率高，需要政府支持，所以自九十年代后半期之后，我国的农业保险不断地萎缩。即使在农业保险发展最好的1993年，粮食作物的承保比重也只有0.1%，棉花只有0.2%。
因此，未来中国应当发展政府扶持、商业化运作的保险模式，政府在免税、补贴、再保险、农业风险基金、农业保险债券以及立法等方面予以支持。
除了农业保险，还要大力发展粮食期货。期货具有价格发现、套期保值、转移现货价格风险的重要功能和作用，期货市场可以有效熨平现货价格的剧烈波动，保持粮食价格的相对稳定。随着粮食期货市场的发展和完善，期货价格最终会成为中国粮食的基准价。
为了保护粮食生产，政府还应对粮食生产环节实行免税政策，以减轻农民负担。要完善对粮食生产的直接补贴政策，提高补贴标准。据报道，2008年，中央财政安排用于“三农”的支出合计5625亿元之巨，但是实际上落实到农民头上的恐怕连10%都不到，因此以后主要应当直补农民，而且补贴要向粮食主产区倾斜。
保证粮食安全还需要澄清和解决以下三个问题：
1、世界上最严格的耕地保护政策能否成功？中央政府不断强调要实行世界上最严格的耕地保护政策，其决心之大令人震动。但是，现有的产权不清的农村土地制度和无法约束地方官员的征地制度，必然会让中央政府的决心落空。1996年，国务院提出确保19.2亿亩耕地不减少，但到2004年就突破了；后来提出确保18亿亩耕地不减少，有可能现在已经突破了，只不过官员向中央汇报的“占补平衡”等数字是虚假的。现有的法律、制度没有办法约束地方官员非法征地、弄虚作假的问题，以后耕地还会不断地减少。所谓实行世界上最严格的耕地保护政策必然落空。
解决的办法从长期看，是实行有限制的土地私有化，土地归农民所有，提高土地收益，促使农民管理好自己的土地资产，但是农民不能随意处置土地，以避免土地的大规模兼并与过度集中，同时废除政府征地制度，改为开发商与农民的平等协商，地方政府居中协调；从短期看，则要给予农民对于承包土地的开发权、建设权，让小产权房逐渐合法化，推动农村土地的资本化，允许土地抵押贷款，以解决农村金融匮乏的问题。
2、千军万马搞工业与各地同等保护耕地并存？现在中央鼓励各地政府千方百计谋发展，现有的财税制度、政绩制度也刺激了地方政府追求GDP、财政收入的增长、引进外资的数量，所以，中国各地不管有没有条件、是否造成了污染、破坏了生态环境、妨碍了民生，都要上马工业项目；同时，中央实行一刀切的耕地保护政策，似乎要求各个地方粮食生产自给自足。这是低效率的制度安排，沿海发达地区需要工业用地而不得，中西部落后地区又要上马项目、乱占耕地。正确的做法应当是：适合搞工业的地方搞工业，适合搞农业的地方搞农业，适合搞第三产业的地方搞第三产业；搞工业的地方放宽用地，搞农业的地方一般不许土地转作他用；搞工业的地方如省、市、县及某一地区要向搞农业的省、市、县及地区横向转移支付，同时中央还必须纵向转移支付，保证搞农业的地区、省份不吃亏，人均财政收入、生活水平不低于搞工业的地区、省份。与之类似，搞农业的地区、省份也要分门别类，形成专业区，经济学中有国内资源成本系数DRCC，指赚取或节省一个边际单位外汇（美元）与生产该产品所要消耗的国内资源成本的价值比较。根据原国家计委宏观经济研究院课题组的研究：湖南、湖北、江西、广东、福建等地水稻生产具有比较劣势，以后应当逐渐减少水稻生产；四川、江苏、安徽、福建、湖北等地小麦生产具有比较劣势，以后应当逐渐减少小麦生产；山东、四川、北京、山西、江苏、湖北、湖南、广西、贵阳、陕西等地玉米生产具有比较劣势，以后应当逐渐减少玉米生产。而具有比较优势的省份则应大力扶植、培育。
3、据报道，2008年中央财政安排用于“三农”的各项支出合计5625亿元之巨，接近中央本级财政预算的一半，你相信吗？即使有这么多的资金投入，又有多少滴流到了农民身上？所以，绝大部分三农资金应当通过银行卡直补农民。包括扶贫资金，不能交给地方政府去填补行政开支、搞形象工程、搞所谓的扶贫项目，而应当直补农民。二三十年来，如果把扶贫资金直补农民，农民早就脱贫致富了，或者以公积金的方式给农民，那么农村的低保、社保早就建立起来了。
2008-5-7
