爱华网摘要：高速公路是准公共产品，具有技术垄断、自然垄断和立法垄断三重属性，加之我国高速公路发展与管理中已暴露不少问题，充分显示了高速公路管制的必要性。本文首先从目前我国高速产业特性出发，从高速公路的产品属性、运营管理体制两大方面详细探讨了我国高速公路实施管制制度的重要意义，同时提出对高速公路服务市场、服务经营水准、服务产品及其收费价格和公路集团自身决策行为进行管制思路。此外，还阐明了管制需要加强高速公路行业的法制建设，构建充满活力的高速公路管理体制。
关键词：高速公路 管制 思路 体制
2.1 高速公路产业政府管制的指导思路
政府管制的目标就是政府通过对产业的管制，提升产业效率与社会整体效益。对于政府管制的成因，学者们提出了众多有争议性的观点[1]。其中“公共利益理论”认为，政府管制是为了抑制市场不完全的缺陷，以维护公共利益。也就是说，当存在公共物品、外部性、自然垄断、不完全竞争、不确定性、信息不对称等市场失灵的行业中,政府对这些行业中微观经济主体行为进行干预，以纠正市场失灵，保护公众利益。“俘虏理论”认为，管制政策有利于被管制行业，这是因为立法者或者管制机构被被管制行业所俘获。但由于交易费用与信息不对称问题的存在，被管制企业可以通过向管制机构提供有利于自己的虚假信息而使管制机构制定有利于自己的管制政策，从而导致管制机构被被管制行业所俘获。故斯蒂格勒(1971) 认为管制是“为保护生产者利益”。他提出理论假说认为，管制是响应利益集团最大化其收益的需求而产生的。一个利益集团可以通过说服政府实施有利于自己的管制政策而损害其他成员的利益。
在西方的政治架构下,立法者的行为受保住职位欲望的驱动,为保住职位,立法者的效用最大化行为将是寻求最广泛的政治支持。由此,管制立法也将由立法者的政治支持最大化所决定。利益集团以提供政治支持作为获取有利于自己的管制立法的交换条件。
在我国，政府的宗旨是“全心全意为人民服务”，高速公路中政府的管制也应以“公共利益理论”为指导，以公共利益为目的，以最大化社会福利为其最高目标。不过，对于高速公路而言，毕竟是准公共产品，我们的管制还需要保证高速公路运营主体的利益。因此，政府管制也要兼顾高速公路准公共产品中的私人产品性质，要协调高速公路运营主体的利益与社会经济效益、社会效率之间的关系。但是，我们也要努力避免政府管制成为高速公路利益集团进一步“寻租”的工具。
从国民经济体系来看，管制的指导原则有两个：一是要协调高速公路发展与社会经济发展之间的关系，高速公路的发展要保持适度水平，避免高速公路利益集团制造公路服务短缺的假象；二是要协调高速公路经营主体的利益要与社会效益、社会效率之间的关系。
2.2 我国高速公路管制的内容
高速公路的管制，包括经济管制和社会管制，前者主要针对反垄断、服务水平、服务产品及其收费价格，后者主要解决公路服务生产与消费中的外部负经济效应。具体的管制内容如下[2]：
（1）对高速公路服务市场的管制
一是要对高速公路市场垄断行为进行管制，禁止不正当的垄断竞争行为和过分集中的横向市场结构。这些应受禁止的不正当垄断行为包括：共谋，例如高速公路企业在竞争线路或可替代线路之间就固定收费价格和分割交通市场需求达成协议或默契，竞争性的公路企业之间相互持股、互派董事等；严重的价格歧视；不正当、不公平或欺诈的行为，例如采用误导使用者的公路指向标志等虚假宣传的行为，在公路交叉口人为设置“路障”强制使用者选择路线的行为。
二是要限制过分集中的横向市场结构。首先，可考虑限制高速公路经营企业市场份额的过分扩大。单一经营主体市场份额过大，可能进一步加大高速公路的垄断性，对此我们可以通过依靠完善路网，提高替代路线或竞争路线的服务质量，从而抑制和弱化这些企业的垄断行为。其次，干预影响市场结构的兼并。可考虑禁止导致市场过分集中、可能削弱竞争的兼并。
（2）对高速公路服务经营水准的管制
包括对高速公路服务水准和企业经营水准两个层面。后者属于经济管制，或者说企业内部自身的管理问题，不予详细讨论。这里讨论的是前者，它属于社会管制范畴，主要内容有三个：高速公路基础设施的建设与运营维护，交通秩序维护，公路服务生产与消费中的环境保护。管制主要是针对行业进出和经营服务过程两个方面来实施。在行业进出管制方面，要求建立在一系列法律框架之上，并通过制定一系列进出条件来实施。如高速公路经营权能否流转、抵押等。在经营服务过程的管制方面，主要包括：对生产经营外部经济效果的管制，如处理好与同一线路相邻路段的关系、与相连路线的关系、与替代或竞争性路段的关系等；对收费设施的管制，收费站的规模与位置，收费与监控设施标准，收费服务的速度与车辆排队；对公路设施与交通运营信息的管制，收费价格与收费收入，交通量和轴载分类及其统计数据，高速公路建设与运营过程中的日常养护，大中修工程，局部或整体扩建和改建公路设施；对经营工作环境与安全的管制。
这一管制需要许多部门的配合来完成，例如：公路交通管理部门依据国家法律、行业技术标准与规范、地方法规和部门行政规章制度，主要针对公路基础设施本身的建设与运营维护进行行业管理。公安部门依据全国统一的交通管理法规，主要针对交通秩序进行管理。环保部门针对公路排水、林业部门主要针对公路绿化树林砍伐、土地部门主要针对公路建设用地实施管理。
（3）对服务产品及其收费价格的管制
1）对服务产品的管制
高速公路服务产品的管制是针对不同的公路服务，实施以一定的限制。针对高速公路服务产品的类型包括：一是企业主动设计的服务产品，如预购通行卡，优惠通行制度，不同区域的联网收费和联合经营问题，专用通道，高峰负荷定价等问题。对于这一类产品，有些可能是正常的经营行为，有些是企业为获得长久垄断地位或扩大垄断地位而采取的不正常“寻租”行为；有些是企业为刺激需求给予使用者折扣的正常经营行为，还有些是为增加政府判别难度、规避政府管制而采取的隐性超额定价行为。对此，管制者应有明确的定位。二是政府强制推出的服务产品，如：对涉及国家安全、维护社会稳定和治安、紧急救援服务等领域的使用者；对特殊阶段特殊区域的特殊使用者。对于这类服务产品，会对企业的正常经营和利益造成损害。为了减少或避免对企业利益的损害，一方面政府应严格缩小和限制这类产品的条件、范围和数量，另一方面可通过财政转移支付或其它可获得收入的途径给予企业适当的补偿。
2）对收费价格的管制
由于不同高速公路进入经营的时间、融资成本、投资回报率、公路资产的寿命周期和折旧方法不同，高速公路的收费价格也会有所差异。政府的管制不应该过多关注某一具体企业的情况，而应该更多地从全社会角度、从所有类似企业的平均水平出发，制定相关政策。
（4）对高速公路利益集团自身决策行为的管制
即对该行业的整体发展、行业内容的权力进行监控与管理。当前，政府交通部门既是公路运输管理者，又集投资者、建设者、收费管理者于一身，很容易成为“寻租权”，往往也滋生腐败。个别政府官员和利益集团把未来利益以极高的贴现率折算为当下自己的利益，会导致高速公路的无序发展。因此，对高速公路利益集团自身决策行为的管制，是政府对高速公路管制的重要内容。一方面要引入监督机制，进行科学决策，避免高速公路成为一些地方政绩工程、形象工程、审美工程。另一方面要解决高速公路建设与经营管理中权力过分集中现象。此外，还可以引入听证会、民间议事机构等来对高速公路行业进行监督。
3 我国高速公路管制的实现途径
（1）加强高速公路法制建设
法制建设相对滞后, 是我国高速公路管理中出现许多问题的重要根源之一。我国现有的公路法律法规体系一是不配套、不完善, 二是没有建立起适合高速公路这种全局性、战略性公共基础设施管理要求的法律法规体系。必须进一步推进高速公路法律法规体系建设,尽快出台一套适合我国国情的高速公路法律法规, 通过立法的形式确立高速公路管理的责任, 调整社会关系, 强化行业管理, 使我国高速公路管理走上法制化轨道。
（2）构建充满活力的高速公路管理体制
高速公路的管制首先从其运营管理体制的改革入手。深化高速公路管理体制改革，建立起有中国特色、科学高效的高速公路管理体制，是协调高速公路运营主体利益与社会经济效益之间关系的基础[3]。
首先，我们要强化政府宏观调控。政府必须对高速公路的发展速度、规模、布局进行宏观调控, 并运用政府职能为高速公路的建设和运营创造有利条件,使高速公路的管理协调、灵活、高效, 促进高速公路不断发展。政府交通主管部门在宏观层次上应运用经济、法律和必要的行政手段,对高速公路的发展规划、建设计划、投资、运营以及法规、产业政策进行指导、协调、监督和服务，对高速公路管理体制做出一个明确的规划。
其次是要把握分散决策与集中统一的分寸。高速公路管理具有不同于一般公路管理的许多特征, 包括管理内容的多样性、管理环境的封闭性、管理方式的独特性以及路网衔接的相关性等。这些特征决定了高速公路的管理必须实施集中统一的部门专门管理。但是过分的集中又会降低高速公路管理的效率。因此，交通主管部门应充分调查，科学论证，建立科学的管理机制，以确保高速公路设施完整, 维护运行秩序, 实现安全畅通, 为高速公路经营企业提供良好的经营环境。
第三是完善特许经营制度。特许经营制度是国际上通行的收费公路经营管理制度。特许经营包括商业特许和政府特许, 政府特许是行政许可的一部分, 公路特许经营属政府特许的范畴。政府特许经营的主要目的是为了引进民间资金和市场机制, 有效解决公共基础设施建设中出现的资金短缺和运营效率低下等问题, 以促进社会公共利益最大化。完善高速公路特许经营制度, 有利于进一步实现政府职能的转变, 规范政府与高速公路经营企业之间的权利、义务和责任, 对更为有效引进民间资金进入高速公路建设领域具有重要意义。
第四是提高规模经营效益,降低管理成本。成本高速公路拥有完善的各类经营和服务设施, 这些设施以不同的功能相互影响, 在管理上具有不可分割性, 共同推动高速公路系统的高效、有序运转。如果高速公路系统的经营主体过多, 必然会使各种设施的利用分散化, 导致协调成本上升。因此,高速公路经营企业要根据高速公路的数量设立, 要注意提高规模经营效益,要有一定的规模要求。在高速公路经营企业内部, 要尽量压缩机构,减员增效,降低管理成本,努力为用户提供高效率、低成本的优质服务。
4. 结语
具有准公共产品性质的高速公路，正如电力、电信等产业一样，其管制也提上了日程。由于我国高速公路正处于快速发展之中，如何提高高速公路企业效益与整体社会效率，已是摆在面前刻不容缓的问题。本文就是以此为背景，研究高速公路管制的必要性、内容与措施。这对协调高速公路社会经济发展之间的关系，实现我国高速公路可持续性发展具有重要的现实意义与指导价值。
[1] 朱涛.政府规制行为异化的理论分析——以中国零售业为例[J], 商业经济与管理,2005(10):19-23.
ZHU Tao.“A Theoretical Analysis of the Alienation in Governmental Regulation ———A Case Study of Retail Industry in China”, Business Economics and Administration ,Oct,2005,pp:19-23. (In Chinese)
[2] 同5，pp80-83.
[3] 吕铁：我国高速公路管理体制改革取向［J］.中国经贸导刊，2005（7）：pp21－22.
LU Tie. “The Reform Approach of the Management System of Our Expressway”, China Economic &Trade Herald,July,2005.pp:21-22.
