爱华网系列专题：直面金融危机
第三节 回归小城
中国城市化程度的主体要素并非大城市或特大城市，而是遍及中国各个角落的小城市与集镇，发展小城镇是中国现代化进程的历史必然。特别是对于中国这样一个人口众多的发展中大国来说，小城镇发展的重要性更加突出、明显，其过程也更加任重而道远。
跨入21世纪，特别是金融风暴发生之后，经济全球化和区域经济集团化的冲击、信息化和知识化辐射、生态回归自然的现代消费观念的兴起等因素对小城镇的影响越来越明显。小城镇作为社会经济系统的基层细胞，作为整个城市和区域系统的组成单元，小城镇正在加速纳入全国社会经济体系，甚至是全球体系，小城镇的资源再开发和混合滚动开发越来越受重视。
一、我国小城镇发展现状
改革开放以来，我国城镇化水平与建国后前30年相比，有了显著提高，到1999年底，我国城市已达668个，建制镇18800个，市镇总人口3.8亿人，城镇化水平即市镇人口占全国总人口的比例在30.4%，比1978年提高了12.5个百分点。
与农村工业化的发展相伴生的小城镇发展打破了城乡分割的体制。乡镇企业在 1985-1996年期间曾经有过很好的发展条件。截止1998年，乡镇企业的增加值已占全国国内生产总值的27.9%。整个乡镇企业吸收劳动力就业达1.25亿，占目前全国城乡非农就业总数的35.7%。其中乡村50%的新增非农就业集中在县城、建制镇 和集镇周围，初步形成了约1.7亿的农村小城镇人口（其中标准的城市人口约1亿）。随着农村工业发展造成的就业结构变化，小城镇有了发展动力。乡镇企业吸纳就业与建制镇增加同期同步：1983-1986年，中国的乡镇企业每年吸纳约1300万劳动力就业，同期每年平均设镇1600个左右，1987-1991年，乡镇企业每年吸纳约800万劳动力就业，同期每年平均设镇350个左右。累计80年代小城镇净增加8192个。
民间投资推动了农村城镇化发展。每年小城镇建设方面的农民投资达700-1000亿元，分布在4.5万个乡上。用仅占全国基本建设投资4-6%的资金，形成了相当于全国37%的城镇人口，有效地分流了大中城市发展的压力，弥补了国家资金紧张的不足，拓展了城乡商品市场拉动了城市化需求。
但是，由于历史的原因，我国小城镇发展水平仍然滞后，无法适应经济社会全面发展的客观要求，影响了“三农”问题的解决。目前，全世界城镇化平均水平为50%左右，而据第五次人口普查结果显示，我国13亿人口中只有4亿是城镇人口，城镇化水平为32%，不仅远远落后于发达国家80%的平均水平，也低于发展中国家38%的平均水平。
二、我国小城镇发展面临的主要问题
(一)小城镇发展盲目随意，缺乏规划性。
小城镇规划是百年大计，因其位置固定，投资量大，回收期长，必须给予高度重视，否则，将会影响小城镇健康有序的发展。目前，从小城镇发展的现实状况来看：规划滞后，缺乏科学性，已使小城镇建设陷入了分散布局、盲目发展、全面开花、重复建设的困境。造成这种不良后果的原因主要表现为:一是一些地方不重视城镇和城市的协调发展，未能把小城镇的发展纳入本区域的整体城市规划中；二是规划的内容不科学、不实际、不具体，缺乏指导性和可操作性，与现实脱节，形同虚设。因此，在一些地方就难以避免地出现了废弃旧城、开辟新镇、热心圈地运动、喜欢摆花架子和一年建二年改三年推倒再重来的怪现象。因此，造成了土地资源和建设资金的浪费。
(二)小城镇发展基础设施薄弱，规模偏小，功能不完备，其聚散效应和辐射功能难以发挥。
基础设施建设是小城镇建设的核心内容之一，基础设施跟不上，小城镇就难以繁荣发达。而现实问题是：小城镇基础设施建设十分落后，能源短缺，通讯设施落后，交通运输条件差，环境保护、供水排水设施不健全，文教、卫生、福利设施也很薄弱，难以满足人们的工商业活动和生活需要。另外，小城镇发展规模偏小问题十分突出。在2000 年中国农经学会年会上人们提出3—5万人的小城镇才能正常发挥其聚散、带动功能，而我国农村镇镇区人口平均才4000 人左右， 因此，大部分小城镇不仅对农村人口和劳动力吸纳能力比较弱，而且对乡镇企业聚集度也相当低。目前，全国乡镇企业80%分布在自然村，只有20%分布在城镇。
(三)小城镇发展用地粗放，结构不合理。
我国小城镇建设用地粗放现象十分严重，一些地方部门和领导土地忧患意识比较淡薄，不能正确处理城镇化发展与用地的关系，土地多征多占闲置浪费现象比较突出，因此，也就难以避免地出现了小城镇人均建设用地远远高于大城市的怪现象。另外，在某些小城镇建设用地中，居住用地比例偏高，生产用地和公共设施用地比例偏低，这不仅反映出小城镇建设用地结构的不合理现象，而且也暴露出小城镇发展中公共服务设施不健全、工业生产相对落后的不正常状况。
(四)小城镇建设主导产业不明地，方特色难以体现。
在小城镇建设中，各地区趋同现象十分明显，没有做到立足本地资源，以市场为导向，培育主导产业和龙头企业，来适应当地的经济、社会发展，同时也制约着小城镇自身发展。
(五)小城镇产业结构不合理。
发展小城镇目的之一，就是通过发展小城镇二、三产业，为农村富余劳动力开辟新的就业领域，可现实问题是：第一，农村镇镇区人口从事农业生产人口偏多；从事二、三产业的人口严重不足，这与小城镇发展应以二、三产业为主的要求很不相符；第二，农村镇工业与城市工业结构趋同，与农业关联不大，农产品加工业在城镇工业中份额不足，难以发挥其强农兴农的作用。
三、我国小城镇发展的出路
1、高起点规划,确保小城镇健康有序地发展
规划是小城镇建设的龙头和灵魂。在制定小城镇发展规划时,必须要有战略眼光,超前意识,从工业化、城市化和现代化的大趋势中合理定位,按未来的发展前景和现代结构的要求,来构思、规划、设计小城镇建设。在单个小城镇的建设布局上,作为一个有机的整体应统筹安排各种功能小区,合理设置工业、农业、商贸、文教、娱乐、居住、水电、煤气、排污、绿化等综合规划,合理搭配,避免盲目、重复建设。
要正确确定小城镇建设规模,必须采取实事求是的态度,在客观分析研究的基础上,进行外在区位分析,根据镇区在县域范围内所处的地位和作用,因地制宜,确定各自的发展性质、方向和目标及建设规模和推进速度,实行重点突破;切不能为了美化自己而不顾自身实际条件搞所谓的形象工程、政绩工程,劳民伤财,不利于政府树立良好的公众形象。
根据本地的经济社会发展水平和自然、人文条件以及城镇体系等因素选择小城镇的发展方向,体现地方特色。特色是优势,是形象,是知名度。各地在建设小城镇时要科学定位,扬长避短,突出特色,除了要合理规划外,还要明确定位。比如,对处在城区最佳辐射圈内的乡镇,可建成城区卫星型小城镇,积极发展那些有利于本地区经济发展的加工业、仓储业、旅游服务业等;对于旅游资源丰富的乡镇,可建成旅游服务型小城镇,大力发展旅游业,例如苏州昆山周庄镇、吴江同里镇,旅游业已经成为当地的支柱产业之一。所以不管什么类型的小城镇,关键是善于发掘、组织和利用各自的优势,形成具有自己特色的支柱产业,这样的小城镇才会有生命力。
2、突出特色,搞好小城镇绿化建设
绿色环境在很大程度上反映一个城市的自然风貌特点,也是城市形象和城市人民生活质量的标志,同时融合有生态环境的因素,所以规划好、建设好一个城市的绿色环境,对整个城市生态保护、经济发展、文化继承有不容忽视的效果,绿色环境是维持人类社会发展必不可少的组成因素,其效益是深远持久的。
特色是小城镇的灵魂,它可以树立小城镇的良好形象,提高小城镇的知名度,促进小城镇的发展。一个建筑要有特色,要求和其他建筑相异;而一个小城镇要有特色,也需要较其他小城镇有自己明显的个性。小城镇规模小,形成特色的景观要素也少,故小城镇景观要求“小而精,小而特”。要体现景观特色,不是把各景观要素简单罗列,而应是三维的,运用生态、人本、文化的观点去组织这些景观,形成“以人为本”的各自特点。规划设计人员要抓住构成其景观特色的基本要素,如地域自然条件、建筑风格、历史文化等,去塑造其景观特色。
实现生态、人本、特色三位一体化的小城镇景观规划需要一个长期的过程。需要紧密结合小城镇总体规划,用发展的眼光制定科学合理的规划目标,指导景观规划,确保小城镇景观持续、协调、健康发展。
3、构建支柱产业,推进小城镇经济发展
乡镇企业必须向小城镇聚集,这是由乡镇企业的生产性质特点和小城镇的功能特点所决定的。因为乡镇企业虽然身处农村,但它同样要求具备现代工业发展的基本条件。由于农村自然村落的封闭性和落后性不可能满足乡镇企业发展的要求,而小城镇具有较大区位优势和较好的经济功能,比农村更靠近大中城市,易于接受大中城市的经济辐射,易于掌握信息进行商品交流,易于生产要素自由流动,实现资源优化配置。因此必须降低乡镇企业进城的门槛,制定有利于乡镇企业向小城镇聚集的优惠政策:
（1）对进城的乡镇企业在驻地、建房、办照等方面提供高效、快捷、方便的服务,可以设立专门的机构特事特办,如时下流行的行政大厅,所有手续在一个地方办理,简化了手续,提高了办事效率,从而调动了乡镇企业向小城镇聚集的积极性；
(2) 取消以乡镇企业产值、发展速度作为评价政府领导人政绩的标准,降低企业集中的阻力;
(3) 以市场为导向,打破行政分割和社区限制,促进乡镇企业生产要素自由流动;
(4) 除合理的税、租、费以外,严禁地方政府及各部门向乡镇企业乱摊派,降低企业在小城镇的经营成本。
把小城镇建设与发展乡镇工业相结合,做到以工强镇,首先要建设好工业小区。工业小区在选址、排污、行业产品的选择、园区环境等各方面要统筹兼顾,科学安排,使之成为小城镇的有机整体,成为现代化城镇的新园区。其次,要鼓励和引导乡镇企业到工业小区集中,原分布在村里的企业,可通过制定减收或免收城镇配套费和相应的其他收费,适当降低土地出让条件等措施,引导向小城镇集中。对于由“原籍”迁移落户的企业,应实行“四不变”政策,即隶属关系、产值统计、利润收取、税收缴纳不变,并在用水、用电、道路等方面与本地企业同等对待。
把小城镇建设与农业产业化相结合,做到以农稳镇。要围绕当地的主导农产品,大力发展和培育龙头企业,形成龙头企业联基地,基地联农户的产—加—销一条龙的生产格局。
把小城镇建设与市场建设相结合,做到以商活镇。在小城镇建设中,要根据各地的经济发展和产品流通的情况,大力加强商贸设施建设,搞好各种具有特色的专业市场建设,比如在养殖基地建立禽蛋市场、牲猪市场、牛羊市场,在果品蔬菜基地建立果蔬市场,在山区小城镇建立林产品市场等等。
加快调整结构既是促进乡镇企业发展的需要,也是增加农民就业、增加农民收入的需要,要引导乡镇企业与农业产业化经营、城乡一体化、小城镇建设、西部大开发、入世、国有企业改革等方面有机结合。继续发展以加工业为主的劳动密集型产业。在乡镇企业发展过程中,重高新技术产业投入而轻劳动密集型产业是不足取的。因为高新技术产业需要较高的国民素质为基础,如果整体素质较差,必然导致产品质量低下,无疑会降低产品的价格与成本比,进而降低企业的经济效益;而劳动密集型产业也包含了大量的科技含量,通过发展劳动密集型产业可以提高劳动者素质和企业的管理水平,为发展高新技术产业打下坚实的基础。
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