爱华网[内容摘要]随着世界范围内电信业打破垄断、引入竞争浪潮，普遍服务成为各国理论研究和规制改革的焦点。当前我国电信业普遍服务问题相当严峻，现行政策及实现方式亟待改革。本文回顾了我国电信业普遍服务政策的实施历程，揭示政策实施的成效和面临的困境，提出了尽快完善我国普遍服务政策的改革设想。
[关键词]普遍服务；交叉补贴；普遍服务基金
一、电信业普遍服务及其发展趋势
所谓“普遍服务”，即指对任何人都要提供无地域、质量、资费歧视且能够负担得起的电信业务。“普遍服务”这一术语最早由美国AT＆T总裁威尔先生在1907年年度报告中提出，其原话为“一种政策，一种体制，普遍服务（One policy,one systerm and universal service）”。1934年，美国首先将这一政策纳入法律条文，在《电信法》中明确规定：“电信经营者要以充足的设施和合理的资费，尽可能地为合众国的所有国民提供迅速而高效的有线和无线通信业务。”二次大战以后，随着美国经济实力的增强，AT＆T把“每家安装一部电话作为自己的经营目标。从而，普遍服务的概念也就逐步变成“公民参与社会交往和言论自由的基本权利”。 在这一概念的指导下，美国“普遍服务政策”的具体内容包括：电话公司对任何人在任何时间、任何地点都必须提供服务；在所有地区提供相同的价格和服务质量；与家庭或个人经济能力相适应的资费价格。为此，AT＆T更加大规模地采用了自本世纪初开始的交叉补贴，主要包括业务之间的交叉补贴（长话补贴市话、国际补贴国内），地区之间的交叉补贴（低成本地区补贴高成本地区）和用户之间的交叉补贴（办公用户补贴居民用户、其他用户补贴低收入用户）。半个多世纪以来，这种对普遍服务的注释成为各国电信管理部门的重要义务和职责。20世纪80年代末，国际经合组织（OECD）将其定义为“任何人在任何地点都能以承受得起的价格享受电信业务，而且业务质量和资费标准一视同仁”，即电信服务在全国范围内的可接入性、非歧视性和可承受性。此后，很多国家或组织都根据各自的经济发展水平、电信业发展阶段、电信市场竞争格局及福利政策取向等实际情况，对电信业普遍服务赋予了不同的解释（见表1）。尽管其文字表述和所规定的服务范围（一些国家将数据业务列入普遍服务范围，而其他国家则只包括基本的语音业务）不尽相同，但所体现的核心思想与OECD的定义基本相同。为此，本文对电信业普遍服务概念的界定，仍沿用国际经合组织（OECD）的定义。
表1 一些国家或组织对电信业普遍服务的定义
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普遍服务是大多数国家针对网络型基础产业的重要公共政策和政府规制目标，鉴于电信业特有的经济特征，特别是较高的固定成本和较低的增量成本（规模经济性）、成本不均匀性及网络外部性等，普遍服务一般意味着某种形式的补贴①，补贴对象主要是农村、边远地区等高成本地区和病弱伤残、贫民等低收入用户。可见，普遍服务是向高成本地区②和低收入用户，公益机构电信服务提供补贴的一种机制。国际电信联盟（ITU）为推进普遍服务，在《世界电信发展报告（1998）》中提出实施普遍服务的三条标准，由此可以进一步概括出电信业普遍服务的内涵，即：（1）可接入性，即应该有覆盖全国范围的通信网络，不论何时何地，只要有需求，都能够满足用户的需要；（2）非歧视性，即无论所处地理位置、种族、性别，用户在价格和质量等方面都应该得到不受歧视的服务；（3）可承受性，即电信服务的价格应定位于大多数用户能够承受得起的水平上。
在当今电信业，普遍服务虽然已经取得令人瞩目的成就，但仍是最为热门的话题之一，因为其涉及的问题在不断升级，从最初基本固定语音电话的发展不平衡逐步演化为全面的“数字鸿沟（The digital pide）”，除了电话和硬件方面的差距外，普遍服务还包括内容、语言、应用，以及有效使用信息通信技术（ICT）接入信息通信服务能力的不足。随着，全球电信普遍服务的不断发展，普遍服务内涵也不断演化，从电路交换到IP网络、从固定网到无线，甚至包括可携带的Internet的发展等，涉及到基础设施、应用，以及利用新型信息通信技术所需的技能或培训等。根据国际电信联盟（ITU）的最新统计，在全球接近200个ITU成员中，将Internet和远程接入中心纳入普遍服务范畴的国家在发展中国家中所占比例分别为37%和4%，在发达国家所占比例分别是46%和35%，如图1所示。
图1电信普遍服务内涵的演进（来源：ITU世界电信指标数据库，2004年）
我们通过对目前国际上存在几种典型普遍服务模式的共性和差异性的分析，总结出当前国外普遍服务政策的发展趋势如下：（1）普遍服务的补贴对象扩大化，业务先进化。目前，国外电信业普遍服务政策的补贴对象在最初的高成本地区和低收入、伤残用户的基础上扩大化了，很多国家，包括发达国家和发展中国家，将农村地区的学校、医疗机构等公益事业作为补贴对象，因特网和数据传输服务被列入普遍服务的业务范围，业务高级化、先进化趋势十分明显。（2）普遍服务基金制度成为主流。通过专门的基金为电信业普遍服务政策的实施筹集资金成为当前大多数国家所采用，这是产业开放条件下遵循透明、中立和非歧视原则的必然选择，与日趋完善的市场经济和竞争机制相适应。同时，接入亏损补偿机制逐渐淡出，企业内部交叉补贴虽然仍广泛存在，但受竞争机制的影响和冲击，其作用范围和实施效果已经相当有限。（3）普遍服务政策法制化。法制化是市场经济的基本特征，也是规范化的保障。尽管各国电信业立法的完善程度不同，但大都将普遍服务作为电信运营商的一项基本义务明确写入法律，为普遍服务政策的实施和管制制度改革提供了法律依据。（4）普遍服务运营商的选择方式走向市场化。尽管各国在普遍服务运营商的选择方式上各不相同，但市场化趋势已经相当明显，以管制机构指定作为唯一方式的做法已不再是主流，与竞争中立和非歧视原则不符，大多数国家选择了符合市场经济原则、体现竞争激励效应的运营商自愿参与方式或招投标方式，或几种方式的结合、互补。（5）以前瞻性成本为基础的成本核算方法的应用更加广泛。在成本核算和确定补贴额方面，越来越多的国家倾向于采用以前瞻性成本为基础的模型，特别是一些发展中国家，如印度，尽管引入了拍卖机制最终确定补贴额，但也开始致力于相关的研究和开发。以前瞻性成本为基础的成本核算方法的主要优势在于①：符合普遍服务成本应以可避免成本为基础来评估的原则，基于有效的当前技术，考虑到采用更先进的网络规划、新的设备设施或者尽可能提高效率以降低成本的种种情况；管制者可以从传统的基于历史成本和全分配成本的计算方法直接转变到基于前瞻性成本的方法，这种转变比较适合正在建设新的基础设施的国家或地区（大部分发展中国家）。
普遍服务是电信业发展的最高宗旨，是大众化服务，在我国现阶段它关系到非对称管制政策和建立普遍服务基金与机制等问题。鉴于电信业在经济和社会发展中的基础性作用，我国政府非常重视电信业的发展和普及，采取多种措施推动普遍服务政策，取得了一定成效，但仍面临严峻的问题和挑战，亟待深化改革以谋取新的进展。
二、我国电信业普遍服务政策的实施历程
长期以来，我国电信业的普遍服务政策主要针对农村和边远贫困地区，这些地区人口分散、建设投资大、消费水平低、需求规模有限，导致平均成本过高，经营亏损严重，甚至难以回收建设成本，是自由市场经济发挥作用的“盲区”，因此需要政府管制介入，扩大基础网络，提供最基本的电信服务。
根据市场竞争环境和普遍服务实现方式的变化，我国电信业普遍服务政策的实施大致可分为四个阶段。
1、行政垄断阶段（改革开放初期-1994年）：从改革开放初期到1994年7月中国联通成立前的10多年中，我国电信业一直由前邮电部独家行政垄断，电信网的建设、运营与基本网上服务合二为一。这一阶段，在我国电信业的相关政策中尚未明确提出“普遍服务”这一概念，但是在行政垄断格局下，国家通过各种优惠政策，邮电部通过内部交叉补贴，有效支持了电信网络的建设和扩展，促进了电信业的发展和普及。因此可以说，本阶段推进电信业普遍服务发展的途径主要包括两种：（1）国家优惠政策，主要包括初装费政策和多种息税减免。早在1979年，国务院就批准实行了国定电话初装费政策，由电信运营商向入网用户专项收取，主要用于电信网络设施建设，这是用户对普遍服务的贡献；此外，财政部还先后对邮电部门实行了减免关税、减免所得税、电信设备加速折旧政策等优惠政策，相当于国家财政对普遍服务提供资助。（2）企业内部交叉补贴，主要是低成本地区对高成本地区、长途业务对本地业务的补贴。邮电部门从80年代中期开始在全国推广通信企业经济核算制，将全国划分为9个区域，各区域按照各自的成本核算价格在全网范围内进行收入再分配，条件恶劣的贫困地区成本较高，核算价格也高，因此可以获得来自富裕的低成本地区的补偿；此外，为了保证本地电话资费的低水平，这一时期国际长途、长途业务的资费水平远远高于其成本，形成不同业务间的交叉补贴。除以上两种主要途径外，地方政府为了促进本地电信业的发展，也给予本地邮电局多种实质性帮助，如直接投资、批地皮、亏损补贴、出资奖励等，也在一定程度上促进了普遍服务。这一时期我国电信业的普遍服务政策主要通过交叉补贴和征收“两费”得以实现。
2、不对称竞争阶段（1994-1999年）。1994年中国联通的成立打破了我国电信市场大一统的局面，但这种双寡头的竞争格局是不对称的。由于原中国电信与邮电部政企不分，中国联通在成立初期根本不具备平等的竞争地位，因此直到1999年原中国电信“一分为四”之前，电信市场处于一种初级的、不对称的竞争状态中。这一时期，电信业的普遍服务被明确提出，并在以下三方面得到完善：（1）明确了普遍服务义务的承担者。1994年3月，国务院批准了邮电部的“三定”方案，将邮电部下属的邮政总局和电信总局分别改为单独核算的企业局，统一经营全国公用邮政、电信通信网和邮电基本业务，并承担普遍服务的义务。该方案明确了电信普遍服务义务的承担者——电信总局，也就是后来的中国电信。（2）明确了政策的补贴对象和业务范围。90年代中期，我国开始提出并推广“村村通电话”工程，成为一直以来我国电信业普遍服务政策的重点，即农村电话的普遍接入（社区接入），也就是说，政策的补贴对象是农村地区用户，业务范围仅包括固定电话语音业务。（3）制订了政策的具体目标。“九五”期末，普遍服务的具体目标被明确列入信息产业“十五”计划纲要：“到2005年，全国电话普及率超过40%，力争实现全国95%以上的行政村村村通电话，主线普及率由2000年11%提高到18%左右，超过当时世界平均水平17.65%，移动电话普及率由2000年的6.7%提高到21%，数据、多媒体和Internet用户达到2亿户左右，网民普及率达到15%左右”，其中，村通比例实现95%以上是最主要目标。从政策的实施途径看，国家政策的支持力度相对减弱，初装费几度下调，息税方面的优惠渐渐弱化，交叉补贴成为支撑政策实施的主要筹资方式。
2、全面竞争阶段（1999-2003年底）。从1999年开始，我国电信业的体制改革进入实质性阶段，原中国电信先后经历了纵、横两次大规模拆分，形成中国电信、移动、卫通、网通四大集团，铁通公司宣告成立，中国联通规模、实力也大为增强。此外，随着中国加入WTO的推进，外资电信运营商也逐渐触及中国市场，大多集中在发达地区和增值业务领域。总之，这一阶段，中国电信市场的垄断局面被彻底打破，各专业市场均已不同程度地引入竞争，基础业务领域形成“两大两中两小”的格局，增值领域更呈现出4400多家企业高度竞争的态势（见表2）。
表2 中国电信产业的市场竞争态势
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这一阶段普遍服务政策的发展和完善主要表现在立法方面。2000年9月，《中华人民共和国电信条例》颁布，规定“电信业务经营者必须按照国家有关规定履行相应的电信业普遍服务义务……”，同时还规定：“电信普遍服务成本补偿管理办法，由国务院信息产业主管部门会同国务院财政部门、价格主管部门制定，报国务院批准后公布施行。”《电信条例》的这些规定为电信普遍服务工作提供了法律依据和指导性思路。这一时期，初装费、附加费逐步下调至最终取消，前中国电信的企业内部交叉补贴成为普遍服务最主要的实现方式。2001年11月，国务院下发《关于印发电信体制改革方案的通知》，《电信体制改革方案》中提出，作为电信体制改革方案的配套措施，“尽快建立普遍服务基金，各电信运营企业均应承担普遍服务，促进电信普遍服务机制的转变，保障市场经济条件下的电信普遍服务。” 这是国务院首次在公开的正式文件里提出在我国建立电信普遍服务基金。
4、分片包干阶段（2004年初至今）：在市场竞争日趋激烈、普遍服务成本高昂的情况下，长期由中国电信一家企业承担普遍服务义务显失公平，企业财务负担沉重。鉴于此，信息产业部于2004年初出台了《农村通信普遍服务——村通工程实施方案》，提出由中国电信、移动、网通、联通、铁通、卫通六家基础运营商根据业务收入和利润按比例分配村通任务的“分片包干”方案。从政策的实施途径看，新的“分片包干”方案出台，用以推进村通工程。所谓“分片包干”制，就是让六家基础电信运营商采取分片包干的方式承担村通工程，任务分配原则是综合考虑各企业的业务收入和利润，兼顾各企业现有网络的地域特点，将普遍服务的村通任务按比例分配到各家企业。从本质上讲，“分片包干”制仍然是行政管制下的企业内部交叉补贴，但普遍服务义务的承担者扩大化了，由原来的一家扩展为六家，包括所有基础业务领域的运营商，标志着普遍服务规制由“非对称性”向“竞争中性”转型。此外，在本阶段，还制订了2004-2008年普遍服务目标，“2004-2008年期间，应该调动各方力量，积极鼓励各方投入到农村通信的建设和发展中，推动农村地区通信的发展；到2005年全国实现农村地区95%以上的行政村通电话，其中东部地区、中部地区、西部地区的行政村通电话比例要分别达到99.5%以上、97%以上和88%以上，家庭总户数超过300户的已通村至少要有地理分布合理的两部公用电话；到2008年，全国实现农村地区98%以上的行政村通电话，其中东部地区、中部地区、西部地区的村村通电话比例要分别达到100%、99%和94.4%；2005年以后，在有条件的地区逐步扩大普遍服务的业务类型，提供基础语音电话业务、增值业务、因特网接入业务等。”
三、我国电信业普遍服务政策的成效与困境
很多时候，人们用衡量一国电信普及水平的指标评价普遍服务政策的实施效果，如该国的主线普及率、固定电话普及率、家庭拥有电话比例等，这是不科学的。因为整体电信普及率的提高不一定是政府推行普遍服务政策的结果，市场机制、商业行为也能起到同样的作用①。因此，要客观评价普遍服务政策的实施效果，必须尽可能剔除市场自发作用，关注高成本地区、低收入居民等被商业服务排斥在外的非经济群体获得电信服务的情况，他们是普遍服务的对象。
总的来说，我国电信业普遍服务政策的实施取得了显著成效，电话普及率由1980年的0.43%上升到2004年底的50.8%；其中，固定电话普及率达到24.9%，提高了24.5个百分点；移动电话从无到有，发展速度更快，普及率已超过固定电话，达到25.9%；“村通”工程取得巨大进展，10年提高了45个百分点，达到89.9%。
由于市场需求、竞争强度、政策完备性及政策实施方式的变化，在不同阶段，政策的实施效果也明显不同。（1）行政垄断阶段。受经济发展水平和居民购买力的限制，这一时期我国电信业普遍服务政策的实施效果不甚明显，电话普及率16年提高了不到3个百分点。在多种优惠政策与内部交叉补贴相结合的政策实施途径中，初装费政策对普遍服务的支持力度最大，为电信网络的扩张提供了巨额资金，有数据显示，1979年至1995年间，全国邮电通信固定资产投资达2700亿元，其中约1/3来自电话初装费②；但是从需求角度看，高额的初装费也抑制了普通居民的消费需求，加剧了用户扩展方面的困难。其次，行政垄断格局保证了企业内部交叉补贴机制的实现，有利于调动邮电单位向高成本地区投资、提供接入服务的积极性，也对这一时期普遍服务的发展做出了重要贡献。（2）不对称竞争阶段。根据电话网络的临界量理论，这一时期是“为起飞做准备”的阶段，电话用户规模仍未突破临界量限制，发展和普及速度已明显加快，全国电话普及率由1994年底的3.2%提高到1999年底的13%，5年提高了约10个百分点，村通工程更是进展显著，已通电话的行政村比重达到79.8%，4年提高了近35个百分点。应该说，这一阶段普遍服务政策取得了比较显著的进展，主要得益于以下因素：第一，竞争机制初步引入，其最直接的作用是刺激了企业追求规模经济效益、扩张网络和用户规模的积极性；第二，不对称的竞争格局还不能对交叉补贴产生大的影响，原中国电信企业内部交叉补贴有力地支持了该阶段普遍服务政策的实施，并且此时初装费尚未取消，长途、国际长途业务仍保持着较高的资费水平，普遍服务运营商基本可以承受普遍服务的财务要求；第三，伴随国民经济的快速增长、初装费的下调和网络规模的逐年扩大，普通居民对电信服务的需求也逐步扩大。总之，供给和需求都有利于电信业的发展、普及和普遍服务政策的实施。（3）全面竞争阶段。这一阶段，我国电话用户规模突破临界量，进入快速发展和普及的“起飞阶段”，各年电话普及率以7%以上的速度加速递增，但村通工程的实施进度却明显降低，2003年底，村通比例达到89.2%，4年提高了不到10个百分点。这一时期，在全国电话普及率以前所未有的速度提高的同时，作为普遍服务政策重点的村通工程却进展缓慢，说明政策的实施效果不佳，电信业的普及和发展存在严重的地区性失衡。究其原因如下：第一，竞争格局基本形成，并且经过了竞争初期的快速扩张后，盈利性较高的地区已基本纳入网络覆盖范围，其余“未通”地区大多是偏远、贫困地区，建设成本高、需求规模小、盈利性差，因此本阶段运营商更倾向于在盈利性较高的“已通”地区进行市场渗透，深度挖掘用户资源，而不愿向“未通”地区扩张；第二，竞争与资费再平衡相生相伴，全面竞争格局下电信服务的资费结构以成本为基础不断调整，市话资费略有上升，但长途、国际长途资费明显下降，资费总水平也逐步降低，使得交叉补贴难以为继，加之初装费彻底取消，普遍服务筹资困难，企业财务负担沉重，据统计，1992-1999年间，中国电信每年用于普遍服务的网络建设和维护投入分别高达50亿和30亿元①；第三，从需求方面看，大部分城市和一些较富裕的已通电话的农村电话普及率较高，已突破本地临界量，需求愈发高涨，而贫困地区和“未通”地区受购买力限制需求增长相当缓慢。（4）分片包干阶段。2004年初，“分片包干”方案开始实施，旨在消除普遍服务规制的不对称性，减轻中国电信的财务负担。应该说，该方案的实行并非没有效果，但效果不尽如人意，2004年共开通9357个行政村，村通比例达到89.9%，仅提高了0.7，速度甚至不及改革前，并且这些新开通的行政村均是各地未通村中交通较方便、经济条件较好、需求较大的，以后的村通任务更加艰巨。同期，全国电话普及率又创新高，达到50.8%，增幅达8.7个百分点，提前一年超过“十五”规划10个百分点。
但是，也必须认识到面临的困境，（1）地区失衡问题严峻。从当前我国电信业发展和普及现状看，地区失衡现象相当严重，城乡间、东中西部地区间通信发展水平极不平衡，存在明显的“信息鸿沟”，这是我国电信业普遍服务政策实施中面临的最主要问题和挑战。据统计，截至2004年底，我国城市固定电话普及率达到37.6%，而农村仅相当于城市水平的1/3；同期，东、中、西部地区间的固定电话普及率分别为37.3%、20.1%和17.3%，东部地区超过中、西部地区17.2和20个百分点；此外，东、中、西部地区的村通比例也相差很大，分别为95.4%，80%，47%。要克服这种不平衡，消除电信业发展和普及的城乡差距、地区差距，从当前形势看十分困难，原因在于：第一，从发展条件看，电信业较落后的农村或边远地区地理、气候条件极其恶劣，人口高度分散，居民收入水平相当低，客观上导致技术要求高、建设成本高、收益性差、发展困难；第二，从市场环境看，竞争性运营商没有向农村、落后地区等高成本地区扩展网络和提供服务的动力；第三，从发展途径看，在交叉补贴难以为继、新的筹资措施尚未实施的情况下，运营商向亏损地区提供普遍服务存在财务困难。（2）资金缺口相当大。实际上，当前阻碍我国电信业普遍服务政策特别是村通工程进一步推进、致使地区性失衡难以有效缓解的，归根到底是资金短缺问题。据统计，我国农村地区，特别是西部农村地区，本地网络的建设和运营成本相当之高，仅建设成本每线就高达5000元；如果人口极度分散，就必须采用卫星接入方式，这样每个村需要的建设投资就高达7万元；并且根据以往经验，运营维护成本通常还大大高于建设成本。根据信息产业部对我国“十五”期间普遍服务总成本的估算，大约为300亿人民币。（3）产业开放对现行方案的二次冲击。现行的“分片包干”方案本质上仍是运营商内部交叉补贴，竞争机制的引入必然加速它的瓦解，而产业开放最直接的表现就是更大范围地引入竞争。按照入世承诺，中国将在加入WTO后2年内取消对所有传呼和增值服务的地域限制，3年内开放移动电话市场，5年内取消对国内电话线路的限制，允许外商跨城市经营，而跨国电信运营商进入中国市场，也必然是根据这种开放顺序，通过有效的市场选择来获取最大战略收益。外商的进入是一个逐渐渗透、渐次深化的过程：先以具有较大利润价值的大客户为重点，为其提供增值业务，快速获取利润；然后在东部发达区域开展利润最高的移动业务，获取远期盈利的主动权；最后在东南部发达区域经营长途业务和市话业务，扩大对骨干网络的控制力，为其利润业务服务①。可见，尽管增值、寻呼和移动话音业务的开放范围逐步扩大，外资企业数和持股比例也不断提高，但他们决不会主动考虑所在国的普遍服务，而是直接进入高收益领域“揩油”，由此进一步削减了国内运营商的利润空间。因此说，产业开放是对现行交叉补贴机制的再度冲击。另一方面，在产业开放背景下，我国电信业普遍服务政策必须符合WTO基础电信协议的相关规定。WTO规制参考文件对电信业务普遍服务和补贴方面的问题规定如下：任何成员都有权定义其意图维持的普遍服务义务。就其本身而言，这些义务不应当具有妨碍竞争的性质；这些义务应当通过透明、非歧视并且竞争中立的方式进行管理，同时由此造成的负担不应当超出相关成员定义的普遍服务所要求的程度。根据上述规定，按照WTO所倡导的公平、透明、非歧视、国民待遇等原则，交叉补贴机制也应该加以否定，这意味着现行方案必须进行改革。
四、尽快完善我国电信业普遍服务政策
追求社会公众福利是政府的目标，电信的普遍服务作为社会福利的一部分，是政府的职责。在竞争环境下，电信普遍服务目标的实现需要政府政策的引导和支持。世界很多国家电信法明文规定，电信运营者负有普遍服务的义务，如德国、法国认为，所有运营者都要分摊普遍服务的责任；占主导地位的运营者必须承担和落实普遍服务。鉴于我国现行普遍服务政策及其实现方式存在种种不足，难以有效适应市场竞争，因此亟待构建新的电信业普遍服务机制，改善政策实施的效率、效果。
1、明确界定普遍服务，制定合理、可行的政策目标。首先，适时扩展普遍服务的补贴对象和业务范围。根据本国实际，将电信普遍服务纳入社会保障救助体系、国家扶贫计划和地区开发战略，将城市贫民、老弱病残等低收入群体和贫困地区、政策扶持地区的学校、医疗机构、图书馆、文化站等公益事业纳入普遍服务补贴对象范围，发挥提高社会保障度和支持国家建设的作用，而且便于争取国家、地方财政资助，缓解资金短缺压力。同时，针对不同补贴对象，设定不同服务类型。对于农村、西部等高成本地区居民用户和城市贫民、老弱病残用户，应将业务范围限定为公用电话接入、固定电话本地业务等最基本服务，毕竟社会救助只能再分配财富而不创造财富；而对于边远贫困地区的公益事业则应以促进区域开发为目的，将部分增值业务和因特网接入业务列入服务范围。
确定电信普遍服务的政策目标是电信普遍服务管制的起点，电信普遍服务的政策目标决定了电信普遍服务的方向、具体内容、业务范围和受益者。我们应结合各地区电信业发展和普及状况，对2004-2008年普遍服务目标进行调整，确定合理、可行的政策目标。建议如下：（1）适度降低村通比例的目标，综合考虑人口密度、人均收入水平等客观因素，对于一些人口高度分散、极度贫困或自然条件极其恶劣的地区，可暂缓接入，待与当地城市化规划结合进行；（2）在相对富裕的已通地区增加家庭电话普及率、主线普及率等反映家庭和个人拥有电话比例的指标，适应政策目标由普遍接入到普遍服务、由“村村通”到“家家通”的提升；（3）加紧制定针对城市贫民、老弱病残接入本地网、贫困地区公益事业接入因特网的普遍服务目标。（4）借鉴国外经验，将因特网接入作为支持农村地区基础教育、医疗发展的重要手段，尽快就此制定出具体的阶段性和区域性目标。
2、进一步完善“分片包干”方案。应该说，“分片包干”制在某些方面是值得肯定的。其一，不须管制部门核算普遍服务净成本，更不须设立专门的基金管理机构，因此简单易行，节省信息搜寻和组织管理成本；其二，普遍服务任务由所有基础运营商按收入和利润份额分担，形式上符合公平和竞争中立原则；其三，不授予运营商特许经营权，允许所有运营商在任何未通村竞争，具有一定激励性。鉴于“分片包干”制的企业内部交叉补贴本质，该方案不可避免地沿袭了一系列先天性缺陷，并且在方案设计上也存在诸多问题：（1）由于是企业（产业）内补贴，普遍服务净成本完全通过扭曲不同地区、不同业务间的相对价格筹集，导致价格与拉姆齐定价规则的明显偏离，造成严重的低效率消费和福利损失；（2）诱发“揩油”，不但保护了新进入者在提供补贴领域的低效率经营，更使得“税基”不断削减，筹资不足，交叉补贴难以为继；（3）难以做到真正的公平，该方案在任务划分上以省为单位划片，只考虑任务数量而忽略了不同地点的成本差异，所谓“公平”只能是形式上的；（4）软约束，没有规定对未完成任务运营商的处罚措施；（5）没有对该方案实施前已建成但经营亏损的部分做出规定，而这部分亏损额是相当大的。因此，考虑到该方案主要承担村通工程建设的基本任务，目前应尽快进行以下调整和修正：（1）做必要的成本和收入信息研究，增进公平性①。适合中国目前管制现状的方案必须降低政府对运营商成本信息的依赖，但是并不等于一点不需要了解成本信息。因为“分片包干”实质上是用成本的节约来牺牲公平。成本节约越多，公平性就越差。既要让运营商基本认可，又要保证可实施性，必须在两者之间做出平衡。可行的办法是做全国高成本地区的调查。摸清每个省区未通地区的行政村数量、村名、人口数、人口密度、地理状况，人均收入情况、通电通路情况、距离交换点的远近情况（大部分的数据可通过地方统计部门、经济部门获得）等。根据自然经济条件对普遍服务任务量进行量化，然后在运营商之间进行分配。（2）完善对未达标企业的处罚力度。管制政策就是政府和运营商的一份合同，如果没有违约责任条款，那么就会出现投机行为，比如做表面文章，或者采取观望态度。（3）完善合同细节，包括对接入技术、通信质量、资费水平等的规定，对运营维护的要求等。比如很重要的一点是应允许运营商自由选择最有效的、最经济的接入技术，并就不同技术规定不同的最低质量标准；对农村高成本地区的电话资费应实行比较灵活的定价，这样有利于减少亏损、刺激投资；另外，在普遍服务基金制度出台之前，应该将已通但是亏损运营的行政村也纳入目标，要求各片运营商除承担新建网络的建设成本外，还要暂时承担已有网络的运营、维护成本，这主要是为了分担和减轻中国电信现有的对全部已通行政村的维持义务。（4）做好义务分配的动态调整工作。运营商的市场份额是变化的，实力也随着竞争而变化，所以村通的任务应当每年分配一部分，而不是马上分配完。要建立经常性的工作制度，做好任务分配的动态调整工作。
3、尽快建立、逐步完善电信普遍服务基金制度。普遍服务在普遍服务基金没有设置的情况下，普遍服务其实是虚的，这不光是对中国电信。普遍服务基金是指所有电信运营商，不管其所有制性质如何，从事什么样的电信业务，最终是否提供普遍服务，都要承担普遍服务义务，交纳普遍服务基金，在将普遍服务资金集中起来之后，再统一转移支付给实际承担普遍服务义务的运营商，它既可以是主导运营商，也完全可以是新进入者。这样做的好处是，可以避免利用一般税收系统所产生的较高的社会成本，同时由于所有竞争对手承担同样的普遍服务义务，因此不会与竞争机制产生矛盾。
为了确保普遍服务目标的实现，必须尽快解决政策的实现机制问题，建立与市场竞争相适应的成本补偿方案，这是目前我国构建普遍服务新机制的关键。纵观国外电信业普遍服务规制改革，许多国家设立了普遍服务基金，典型的是，在美国、法国、澳大利亚、秘鲁等国家，运营商按照运营收入的一定比例交纳基金。在智利，政府甚至从国家预算中筹措普遍服务基金。波斯瓦那和尼泊尔则综合利用了上述两种方式。在基金使用中，运营商往往需要通过投标/竞标实施普遍服务项目，最低报价者才能获得补贴，以确保普遍服务成本最低。如在智利、哥伦比亚、秘鲁和马来西亚等国家，普遍服务补贴额就是通过竞争性的选择过程来分配的。打破垄断，建立专门的普遍服务基金，多渠道筹资，有针对性地补偿，已经越来越成为趋势和共识。但在我国却迟迟不能实施，原因在于基金的建立和运营工作复杂，对管制部门在人员、技术、信息、监管等方面要求较高，相应的行政管理费用、交易费用和基金运作成本都比较高，如果管理不当、运作失控，相关成本和损失难以预测。但是，国外实践证明，普遍服务基金制度确有其他实现方式，诸如交叉补贴、接入亏损补偿、财政补贴、征收初装费、资源拍卖等，所不可比拟的优势，包括公平公正，透明度高；可以实现多元化筹资，资金来源稳定；补贴定向化，针对性强；运作灵活，可与竞标程序相结合，促进竞争等。
因此，在市场竞争日趋激烈、普遍服务任务艰巨的条件下，必须尽快建立电信普遍服务基金，资助村通工程，完成村通目标，同时还要补贴已通但亏损地区的运营、维护费用，提高已通地区家庭电话普及率，补贴城市低收入者、老弱病残及贫困地区公益事业等。
一般而言，基金制度的实行主要涉及资金的筹集、分配和日常管理，因此我国电信业普遍服务基金的建立与运营，应关注以下几方面问题：（1）普遍服务基金的来源。基于公平、公正、充足、稳定的考虑，电信业普遍服务基金的主要来源应是所有电信运营商的贡献，不仅包括基础运营商，还应该包括经营规模或市场份额较大的增值运营商，而为数众多的小规模增值运营商则可以豁免，这样既抑制了“揩油”，又可防止因缴费主体众多导致组织、管理费用过高；同时，积极争取国家、地方财政的资助，可将频率、号码、许可证等资源拍卖或使用费用纳入基金，实现资金来源多元化，最大限度减轻企业（产业）内交叉补贴导致的价格扭曲和福利损失。（2）普遍服务费的征收方法。普遍服务费的收取，既要考虑电信运营商的承受能力，又要满足普遍服务的现实需要。具体方法可参考美国、印度等国的做法。首先，根据年度普遍服务目标，通过适当的核算方法或预测模型估算本年度全国普遍服务净成本总额，即所需补贴总额，基金最初建立时可先采用基于历史成本的核算方法，但要尽快开发和采用基于前瞻性成本的预测模型；之后，划定一个征费范围——税基，按一定比例征收，这个税基可以是总收入、部分业务收入或利润，我们认为，基于公平的考虑，应该是提供非普遍服务业务的总收入；根据运营商申报的预期本年度应缴费收入总额，确定统一的征费比例，原则上讲，其核算公式如下：征费比例=（补贴需求额-来源于其他途径的补贴资金）/应缴费收入总额。根据国外经验，这一比例在1-3%之间比较适宜，过高则可能形成企业财务负担，须据此适度调整本年度目标。（3）普遍服务运营商的选择和补贴额的确定。关于如何选择普遍服务运营商并确定补贴额的问题，建议由管制部门事先将全国划分为几大区域，在各大区域内指定一个本地区的普遍服务运营商，然后依据地区普遍服务目标确定具体的普遍服务项目，预测补贴额，之后将补贴信息公布，允许所有运营商自愿参与并获取相应的补贴，但如果该地区没有其他运营商自愿参与，则由指定运营商负责提供。这里需要说明的是，虽然很多国家倾向于采取竞标形式选择运营商和确定补贴额，但鉴于我国基础运营商数量较少，引发“合谋”的可能性较大，并且竞标方案设计和实施难度较大，因此不应盲目效仿。当然，从长远看，随着市场竞争主体的增多和相关理论、经验的学习积累，将竞标程序与前瞻性成本预测模型相结合确定普遍服务净成本和补贴额的做法，还是值得推崇的。（4）基金管理机构的设立。电信业普遍服务基金管理机构的设立应遵从高效、公平、中立的原则①。在基金建立初期，可先借鉴澳大利亚、印度等大多数国家的做法，由政府管制部门——信息产业部负责基金的日常运作、管理。但鉴于体制上的原因，为了确保公平、中立，必须积极学习、借鉴美国的做法，尽快设立社会化的普遍服务基金管理公司。信息产业部作为政策制定者，只负责政策的制订和监督执行，与执行部门分离、独立；而由基金管理公司作为政策执行者，具体负责基金的征收、管理和使用，包括基金征收及使用方案的提交与执行，普遍服务项目管理流程的设计，普遍服务项目的日常管理，基金使用情况及效果的监督、评估、汇报，及基金使用方案的改进等，这也将在很大程度上提高基金运作、管理的效率和专业化水平。
4、营造规范化、法制化的政策环境。美、澳现在是世界上普遍服务机制最完善的国家之一。最突出的表现是：这两个国家的普遍服务政策和补偿机制都作为其电信法中的一章写入两国的法律之中，做到有法可依；普遍服务的实现被提到法律的高度，获得了政策保护，这是普遍服务得以顺利实施的根本保障。美国的普遍服务体系是根据美国1996年电信法确立的。但是1996年电信法只明确了普遍服务的政策、原则和目标，普遍服务的各方面具体内容及实施方法由1997年FCC颁布的普遍服务法令进行详细的规定，在此后几年的实施过程中，FCC又颁布了一系列条款，作为对普遍服务法令的补充，进一步完善了美国的普遍服务体系。也就是说，美国的普遍服务政策的制订有着泾渭分明的政策和管制两个层次，这与美国的整个电信政策和管制体系相一致。这样的管理体系，既保证了普遍服务原则目标的始终如一，又能体现普遍服务体系的动态发展，是一套非常完善的管理体系。澳大利亚的普遍服务政策原则及其基本实施方法都是由该国的电信法直接规定的。1997年的澳大利亚《电信法（普遍服务征税）》提出电信普遍服务基金，并在同年开始对普遍服务提供成本补偿，以后又陆续颁布了《普遍服务价格上限法》、《消费者权益和服务标准法》，逐步建立和完善了普遍服务管理体系。这些法律法规都为促进电信普遍服务提供了重要的政策保证，使美国和澳大利亚成为世界上各项电信服务普及率最高的国家。一些普遍服务实施较为成功的发展中国家普遍服务的立法工作也较为完善。如：秘鲁1994年通过修改电信法，确立了普遍服务的管制机构，建立了电信普遍服务基金和基金的管理机构。总体上看，发展中国家的普遍服务立法工作远远落后于发达国家，主要表现在立法滞后，现有法规陈旧，具有典型“头痛医头、脚痛医脚”的特征，这样的法律法规很难适应市场变化和改革的需要。如我国，《电信条例》对普遍服务的定义十分模糊，范围太宽，既没有明确普遍服务遵循的原则、应达到的目标，也没有明确普遍服务的资助对象、成本计算、分摊和补偿的方法，以至于在具体实施和出现问题时，找不到适用的法律依据。因此，营造规范化、法制化的政策环境对于我国电信业普遍服务政策的实施至关重要的，所以我们必须完善与普遍服务相关的立法，以健全的法律体系规范运营商、基金管理公司和管制部门的行为，为政策实施提供法律保障。从法律高度界定普遍服务，规范普遍服务的实施。
由于法律是相对固定的，而普遍服务的目标、补贴对象、业务范围和具体实施方案都必须随经济、技术和电信业自身的发展而变化，甚至同一时期内不同地区也会有所不同，所以在未来《电信法》或《电信条例》修改案中最好只做概念性、原则性规定，主要涉及：普遍服务的定义、提供普遍服务的原则、补贴对象和业务范围的确定原则、普遍服务运营商的选择方法、普遍服务基金的管理制度和对运营商的监管、奖惩办法等。同时，还须就政策的实施制定配套的实施细则，具体列明：普遍服务的补贴对象、业务类型和具体目标，普遍服务基金的收缴方法、程序，普遍服务项目的确定方法，运营商的选择程序，净成本和补贴额的测算方法，如果采用竞标机制，还应就招投标的规则、程序、所需文件等进行详细规定，最后，还有普遍服务的技术应用、定价方案、质量标准等。此外，鉴于我国各地区间电信业发展和普及的不平衡性，有必要在全国性立法的基础上，授权省级人大及其常委会或省级行政部门针对本地区的具体情况制定较低层次的地方性的行业规章，确定本地区的电信普遍服务的目标、对象、业务和具体实施方案，但在补贴对象和业务类型方面的规定不得低于全国性立法。
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①张昕竹：《用电信业普遍服务政策改善经济发展不平衡》[J]，《通信世界》2001年第6期第8页。
②世界各国的普遍服务政策内容千差万别，但一定要搞清楚普遍服务的真正成本是什么。美国把高于全国平均成本15%的地区定义为高成本地区，在这些地区提供电信业务的公司可以享受到普遍服务补贴。因此，在高成本地区提供电信服务的公司是普遍服务机制的受益者，而其他电信公司则需要向普遍服务提供资金支持。
①苏静，郑红凤：《海外普遍服务补偿和融资机制综述》[J]，《通信世界》2003年第12期第20-21页。
①Milton Mueller: Universal Service Policies as Wealth Redistribution, Government Information Quarterly, April 1999, pp.353-358.
②姜昧军：《通信产业报告》，http://www.cnii.com.cn/20030218/ca148231.htm。
①周雪平：《我国电信普遍服务面临的问题及对策思考》[J]，《中国数据通信》2002年第12期第97-101页。
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①游五洋：《普遍服务基金与分片包干，哪个更合适》[J]，《通信世界》2004年第8期第16页。
①翟雪梅，吴凡：《中国的电信业普遍服务实施策略探讨》[J]，《电信科学》2003年第6期第20-23页。
该文已经发表于《学术交流与动态》2005年第6期上。
