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“十一五”期间我国农村剩余劳动力转移的环境及其趋势研究 ――以北京市为例叶堂林（首都经济贸易大学首都经济研究所，北京 100070） 摘要：文章分析了“十一五”期间我国农村剩余劳动力转移面临的国内外环境，并且以北京市为例对我国农村剩余劳动力转移进行了SWOT分析，最后判断出我国农村剩余劳动力转移趋势并提出了相应的战略对策。关键词：农村剩余劳动力；宏观环境分析；“十一五”期间 一、“十一五”期间我国农村剩余劳动力转移面临的国内外环境分析（一）全球化背景下国际区域合作加强与贸易保护主义盛行将并存 “十一五”期间，一方面，经济全球化将继续发展，传统形式的贸易保护主义（如设置高额关税、实行进口配额制度等）将逐渐减少；另一方面，由于全球生产导致劳动密集型产品（如纺织品、消费类电子产品）和一些资本密集型产品（如钢铁、船舶制造）生产的相对过剩，贸易保护主义将以新的形式（如设置技术壁垒、实施反倾销诉讼）继续存在，并在一定条件下盛行。为更多地获得国际分工的益处和克服贸易保护主义的消极影响，各种形式的国际区域合作（包括中国——东盟自由贸易区、中日韩经济合作）将继续发展。2010年中国将有望如期加入东盟，这也将给中国经济带来重大影响。另外，在国际化背景下，“十一五”期间北京将举办奥运会，上海将举办世博会。（二）世界贸易组织规则将对我国就业形势产生重要影响 “十一五”期间我国“入世”过渡期将结束，世贸规则对我国就业影响将喜忧参半。忧的是对于农村劳动力来说，就业矛盾短期难以得到改观。原因在于，从短期看我国农业与国外农业之间的不公平竞争依旧：首先“非市场经济国家”倾销标准对我国农业发展仍然起到负面影响。根据我国入世承诺，在加入WTO后的15年间，其他成员在对我国进行反倾销调查时，可采用“非市场经济国家”倾销标准，除非能证明这个产品生产、制造和销售过程中具备市场经济条件。其次过渡性保障措施对我国农业发展仍然起到负面作用。根据我国入世承诺，一方面，当我国农产品受到进口冲击时，不能使用《农业协定》的特殊保障措施；另一方面，我国入世后的12年中，如果我国产品出口到WTO成员，对其生产者造成市场损害或者出现市场损害威胁时，该成员在与我国磋商未达成协议的情况下，可对我国出口产品采取限制进口或撤销关税减让的措施，该项措施有效期可延续2年。再次反倾销的法律服务和诉讼主体“十一五”期间难以改观，与其他贸易保护机制相比，反倾销诉讼是进口国政府对出口国企业的法律行为，需要有律师的参与，但与国外相比，目前我国国内这种强有力的专业性律师机构和团体还有很大差距。另外，我国极其分散的农户生产，很难符合反倾销协议对诉讼主体的要求，这也导致我国在农产品反倾销的不利。最后承诺取消农产品出口补贴对我国农业发展的负面影响将继续存在。因而，随着入世过渡期的结束，我国对国外农产品的进口政策将进一步放开，国外质优价廉的农产品会大量涌入，抢占我国农产品市场。因此，在一定时期内，必将对我国技术含量低、竞争能力弱的大宗农副产品造成极大冲击，我国农业就业人数会进一步下降。喜的是随着入世过渡期的结束和新一轮世贸谈判的继续，入世将为我国其他劳动力密集型行业提供越来越多的就业机会，如在“十一五”期间，纺织品有望取消全球配额制度。（三）国内宏观政策将在一定程度上进行调整首先，1998年以来以积极财政政策为主的扩大内需的政策已经实施五年多。当前我国经济已经明显进入了上升期，结束了多年来困扰我国经济发展的通货紧缩。可以预期，“十一五”期间宏观经济政策的调控方向将发生变化，其着眼点将不再是抑制通货紧缩，而是实现经济既无通胀又无紧缩的适度增长。其次“十一五”期间国内宏观政策将会聚焦于“三大差距（城乡、地区和阶层之间差距）”。虽然我国从90年代末以来采取了一些措施（如减轻农民负担、实施西部大开发战略、加强收入调节）抑制这些差距扩大，但效果并不理想，因而可以预期“三大差距”的调节将贯穿整个“十一五”期间。（四）“三农”问题将继续困扰现代化进程表现在：第一，农业现代化举步维艰。农业现代化的前提条件之一是农业生产经营规模的扩大，而农业生产经营规模的扩大需要农村劳动力向城市的大规模转移。由于中国正处于改革攻坚和劳动力快速成长阶段，城市经济对于农村劳动力吸纳能力的增长不会很快。因而，“十一五”时期不能期望有大规模的农村劳动力向城市转移，人口的大多数仍将滞留于农村，农业生产经营规模难以显著扩大，农业劳动生产率的提高受到很大限制；第二，农民收入增长困难重重。尽管中央已经并将继续采取促进农民收入增长的政策措施，但是由于人多地少的基本矛盾难以解决，农业劳动力非农就业机会难以快速增长，导致农民收入难以快速提高；第三，农村社会事业发展任务艰巨。与城市相比，农村不仅经济发展落后，社会发展更为落后。农村义务教育的普及、公共医疗保健体系的建设；农村养老制度的再造等需要付出更加艰辛的努力。二、“十一五”期间我国农村剩余劳动力转移的SWOT分析（以北京市为例）在宏观环境分析的基础上我们进行了北京市农村剩余劳动力转移的SWOT分析：（一）北京农村劳动力转移的优势分析 1、“十一五”期间，我国经济将处于经济周期的上升阶段，北京经济将保持快速健康发展并维持适度的通货膨胀率，非常有利于就业。原因在于：近十几年来，北京出台了一系列政策措施，使得首都经济能以较高的经济增长率快速发展，为首都农业的机械化、规模化及农村的工业化、城镇化提供了保障，同时也为农业人口的转移创造了客观物质基础。 2、随着北京郊区推进城市化进程，京郊基本形成了第二与第三产业之间的经济链条，使得第三产业吸纳劳动力的能力在增强。2003年郊区第三产业乡镇企业共有11.8万家企业，占乡镇企业总数的78.4%，比1998年增长了2.0倍；从业人员35.9万人，占总人数的29.7%，比1998年增长了1.7倍。今年一季度第三产业乡镇企业保持了快速发展势头，批发零售业、社会服务业发展速度较快，总收入、增加值同比增速都在20%以上，拉动经济增长和转移非农就业效应进一步显现。 3、随着农业科教工作的普及和农业科学技术推广应用工作的不断加强，全市每年有近百万人次的农民参与由各部门组织的农业科技培训，农村劳动者综合素质将得到很大提高。目前，京郊农村职业教育已基本形成高等、中等、初等三个层次和普教、成人职业教育两大系统共同发展的良好格局，为京郊农村剩余劳动力转移创造了条件。（二）北京农村劳动力转移的劣势分析 1、从经济发展的现实情况来看，北京农村劳动力转移还存在很多问题，其原因有：第一，城市分流下岗人员增多，经济转型使在城市谋求职业的竞争更加激烈，城市劳动力就业都存在着很大困难，农村劳动力由于受自身素质和就业信息等方面的限制，显然处于不利地位，农村剩余劳动力向城市转移将更加困难。第二，非农产业发展的深度和广度都不能适应农村劳动力转移的要求。第三，由于现阶段工业化的特点是劳动力密集型产业与资金、技术密集型产业并存，且以资金技术密集型产业为主导，因而工业化的发展吸收劳动力无论在规模上，还是在质量上都受限制。 2、劳动力市场不健全阻碍了农村剩余劳动力的转移。首先市场缺乏中介组织。在农民求职过程中，有60%以上的人获取就业岗位信息渠道是来自亲戚朋友，16%的来自新闻媒体，24%来自职业介绍机构。其次信息阻隔、渠道不畅。就业信息不透明，有71%的人没有接受过求职指导，有84%的人不了解现行的劳动就业政策。再加上我国农村劳动力的素质偏低，缺乏收集就业信息的意识，容易导致流动和转移的盲目性。最后由于劳动法规不健全，转移出去的劳动力的合法权益得不到有效保护。 3、京郊农村劳动力就业观念陈旧落后、综合素质偏低。第一是就业观念陈旧。由于地处首都近郊，号称“天子脚下的臣民”，长期以来形成了一些根深蒂固的思想观念，包括就业观念，过分依赖集体，有着浓厚的“发展集体经济，依靠集体经济”的思想，对市场培训就业的观念陈旧，对培训认识不够，因而参加培训积极性不高，存在等、靠、要的思想。第二，农民的文化水平低，综合素质差，在就业竞争中处于劣势地位。综合素质偏低表现之一是北京劳动力转移呈现“三多”：女性多，占56%；年龄大的偏多，40－60岁的占62%；文化程度低的多，初中以下的占78%。表现之二是缺乏吃苦耐劳精神。农民就业时挑三拣四，既要干活轻省体面，又要高工资、高福利。眼高手低，脏活、累活、收入低的工作都不愿意做，从事管理工作的素质又不具备。第三是技能单一或无技能。 4、二、三产业发展不足，乡镇企业吸纳劳动力的能力有限，新增劳动力下滑。改革开放以来，乡镇企业异军突起，成为接纳农村劳动力转移主要渠道，1993年郊区乡镇企业就业人数达到125万。但是随着社会主义市场经济体制改革的深入，乡镇企业产权不清晰，产品科技含量低，设备、工艺及经营管理落后，职工素质差等诸多矛盾逐步暴露出来，使乡镇企业的发展一度陷入困境，吸纳农村转移劳动力的能力大大降低，甚至出现劳动力回流现象。1997年乡镇企业从业人员下降到不足90万人，近年来有所回升，但工业吸纳劳动力转移的能力下滑仍然较大。 5、近年来，随着城市建设、绿化隔离带建设、退耕还林、整治环境、关闭“五小”企业等各项工作展开，一部分农民丧失了原有的土地资源或其他生产资料，加大了现阶段农村劳动力就业的困难。如朝阳、海淀、丰台三区由于城市建设占地、绿化隔离带建设用地和部分乡镇企业被拆除，造成农村剩余劳动力大量增加。在远郊一些区县，由于退耕还林，建设占地、关闭“五小”企业等因素，也影响一部分农民就业。目前密云、昌平、通州、顺义、房山等区县农村剩余劳动力人数分别达到2－3万人，多数区县农村剩余劳动力占农村劳动力总量的比重超过10%，其中密云、昌平已达到20%左右。（三）北京农村劳动力转移的机遇分析 1、从国际环境来看：首先由于发达国家经济发展速度下降，而我国经济正处于高速发展阶段，资本投资回报率高，大量外国资本以直接或间接的投资形式流入北京和国内其他地区，2003年北京实际利用外商直接投资21.5亿美元，同比增长19.8%。这为首都经济的发展提供了大量急需的资本、技术的同时，也提供了大量的就业机会。其次，北京郊区可以充分利用世界贸易组织来发挥其优势，主动参与国际分工和市场竞争，提高郊区农业综合生产能力和农业现代化水平，利用WTO提供的市场准入条件，扩大国际销售市场，加快内部结构调整，提高经济效益。这样的国际环境是北京农村剩余劳动力转移的一个良好机遇。 2、奥运带来的历史性机遇。举办2008年奥运会将激发北京加快经济发展的步伐，迅速提升首都现代化国际大都市的地位。伴随首都现代要素的扩散与推动，特别是产业结构优化升级、经济持续快速发展和城市现代化建设日新月异，对郊区经济发展将产生巨大推动和促进作用。郊区作为首都城市发展的腹地，将接受以中关村科技园区为核心的高新技术产业辐射和现代生产要素的扩散，同时吸引国内外现代生产要素的集聚，成为首都的现代工业基地。依托首都巨大消费市场，郊区也将成为城市居民休闲度假的场所、鲜活农产品的生产基地。因而有利于北京农村剩余劳动力转移。 3、党中央和北京市委、市政府高度重视农民增收、农村经济发展和农村剩余劳动力转移的问题，随着郊区农业结构战略调整，农村工业化和农村城市化进程加快，农村剩余劳动力转移的渠道将更为广阔。另外，社会主义市场经济体制将进一步完善，商品市场、生产要素市场、产权市场、资本市场将逐步形成，城乡统筹就业为农村劳动力提供了平等的就业机会，使宏观经济环境更加有利于农村剩余劳动力转移。（四）北京农村劳动力转移的挑战分析 1、资源约束与环境压力。北京属于严重缺水地区，人均水资源不足300立方米，仅为全国人均占有量的1/8，世界人均占有量的1/30，水资源供需矛盾不断加剧将是郊区经济发展主要的制约因素；土地资源数量有限，后备资源不足，农用地日趋减少；农村劳动力素质难以满足经济快速发展的客观需要。同时，郊区作为首都的生态屏障，生态环境基础仍然比较脆弱，在经济发展过程中建设和保护生态环境、实现可持续发展面临着艰巨任务。 2、国际市场带来的挑战。“十一五”期间，北京郊区将面临着入世后市场从价格竞争向品种竞争、质量竞争、服务竞争方向提升的转变和农产品进入国际市场高质量、安全性、标准化的更高要求。从而导致郊区经济增长方式面临着从粗放型向集约型的转变，因而对劳动力这种要素的使用量将会减少。 3、社会保障制度的缺失将成为北京农村剩余劳动力转移的一个重要挑战。在农村，社会保障制度建设被长期忽略，社会保障体系基本上没有建立起来，土地已成为农村劳动力的唯一失业保障和养老保险，农村剩余劳动力一旦离开土地进城以后，将处于毫无保障的真空地带，一旦失业，基本生活就难以保障，其它诸如养老、医疗、子女上学和住房等现实问题更是无从谈起。另外，现有乡级管理没有专门机构和专门人员从事农村劳动力管理工作，就业管理服务体系几乎是一片空白，也缺乏农村劳动力的相关就业政策。“十一五”期间这种情况会得到一定的改观，但不可能彻底解决，因而仍然会在很大程度上阻碍农村剩余劳动力转移。 4、北京市劳动力供求中的一个特殊现象就是大量外来流动人口的存在，成为北京市劳动力就业的一大影响因素。伴随着改革开放的深入，劳动就业铁饭碗渐次被打破，劳动力地区间的转移使北京吸纳了众多的流动就业群体，外来流动人口已成为北京劳动力的也占据着较为特殊的角色，使原本有些过剩的劳动力供给状况更加过剩。三、“十一五”期间我国农村剩余劳动力转移的趋势判断（以北京市为例）根据本文对北京市农村剩余劳动力转移的环境及SWOT分析。我们可以得出如下判断：“十一五”期间北京市农村剩余劳动力的规模还有进一步扩张的趋势，且转移重点应放在由于城市化水平提高而导致的失地农民就业转移。依据于以下几点：第一，“十一五”期间北京城市化将呈加速推进之势首先，2008年北京市将举办奥林匹克运动会，北京城市化的进程将进入快车道，城市建设、绿化隔离带建设、退耕还林、整治环境等各项工作展开，这些必然带来大量的农民失去土地而被迫转移。其次，按照世界各国的普遍规律，城市化水平一般高于工业化水平。一般认为，城市化率与工业化率之比值的合理范围在140%－250%之间。由于历史和制度因素的影响，北京城市化水平是滞后的，随着经济发展和户籍制度等相关制度的改革，北京郊区城市化有着内在的需要，这也必然带来大量农民失去土地，需要从第一产业中转移出来。第二，外来人员来京就业和扩招带来的大学毕业生就业，给京郊本土农村剩余劳动力转移带来了阻力。首先，近十年来我国东中西部经济发展不平衡的状况并未缓解，中西部地区农村劳动力大量剩余的格局尚未改观。同时农民在家务农与外出务工在收益上仍然差距悬殊，城乡收入差距不断扩大。1997年城镇居民人均可支配收入与农民人均纯收入之比为2.47，1999年为2.65，2001年为2.90，2003年为3.24。“十一五”期间这种现象不会得到彻底改观，这会导致大量的外来人员来京就业。其次，北京高校密集，这几年大学年年扩招，随着扩招的大学生毕业走向社会，也会带来就业压力。最后城镇失业人员数量也居高不下。根据北京市劳动力市场供求状况分析工作小组对2003年第四季度的北京市劳动力供给者分组的统计情况，外埠人员来京求职人数占求职总人数的17.92%，城镇失业人员占求职总人数的39.88%。另外根据2004年《中国的就业状况和政策》白皮书对二十一世纪前期就业的展望：未来20年，中国16岁以上人口将以年均550万人的规模增长，到2020年劳动年龄人口总规模将达到9.4亿人。同时，目前尚有1.5亿农村剩余劳动力需要转移，有1100万以上的下岗失业人员需要再就业。所以“十一五”期间北京市本土农村剩余劳动力转移的形势不容乐观。第三，限制农村劳动力流动的制度性障碍正在逐步消除，降低了劳动力流动就业成本，需要转移的农村剩余劳动力必然增加。第四，农村和农业劳动力转移滞后于产业结构调整，大规模劳动力转移已成必然。2002年，在北京郊区经济中，第一产业增加值占郊区生产总值的比重为13.6%，而有40.8%人员从事第一产业，第一产业的就业比重比产出比重高出27.2个百分点。在农业内部，传统种植业在农业总产值中的比重由1990年的56.8%降为2002年的44.7%，而农业劳动力中从事种植业的人员高达83.8%，比产出比重高出39.1个百分点。因而从京郊经济发展的现实情况看，仅有农村产业结构的转换，而没有人口结构的转换。因此，在未来相当长一个时期内，以农村劳动力进城为主要标志的流动就业仍将是北京市社会经济生活中的一个重要现象。四、“十一五”期间我国农村剩余劳动力转移的对策研究（一）树立科学发展观，采取各种促进就业的政策，实现农村剩余劳动力的顺利转移在农村城镇化、工业化进程中，政府要树立科学的发展观，坚持把促进就业放在首位。在制定经济和社会发展战略时，坚持就业优先的原则，通过实现劳动力同生产资料的合理配置来促进经济增长。具体政策包括：第一，要消除劳动力市场中的制度性障碍，按照城乡统筹的原则，建立健全有利于农村劳动力向城市有序流动、公平就业的市场规则；第二，建立并完善保护进城就业农民工合法权益不受侵害的相关制度，加大打击劳动领域违法犯罪行为的力度。第三，组织开展面向农村转移劳动力和进城就业农民工的职业技能培训，努力提高他们在非农领域就业的本领。第四，完善和落实农民工参加社会保险的相关政策，将有稳定劳动关系的农民工全部纳入工伤保险范围，以大病医疗为重点，推进农民工参加城镇基本医疗保险。第五，建立促进就业的小额贷款制度。第六，综合运用税收和保障政策促进就业。（二）提高农村劳动力的素质，增强被转移劳动力的市场竞争能力随着市场经济的发展和经济增长方式的转变、社会的进步，特别是第三产业的崛起，社会各方面对劳动力素质的要求越来越高，从而抑制了农村剩余劳动力的往外转移。由于农村劳动力的综合素质和劳动技能低下，决定了他们即使进入城市，也很难进入技术含量高的行业工种进行工作，而只能从事低层次的工种。在这主要拼技能而不是拼体力的城市劳动力市场中，农村剩余劳动力一般处于劣势，转移的领域越来越窄，就业空间越来越小。因而，首先我们要把基础教育放到重要位置，政府要加大对农村基础教育的投入，提高财政中的教育经费的比例。政府应通过转移支付，加大对贫困地区和少数民族地区的义务教育支持的力度。其次，我们要努力普及高中教育和职业教育。随着社会发展，城市对低层次劳动力的需求将会缩小，对技术工人、技术人才的需求将大大增加。因此在加强农村基础教育的同时，要针对城市劳动力的需求变化，充分利用劳动、就业、教育部门的师资、技术和设施，开展多形式、多渠道的职业技能培训，根据市场需求，有针对性的举办各类专业技术培训班，做到先培训、后上岗，切实提高被转移的农村剩余劳动力的职业技能素质和竞争就业岗位的能力，为城市企业培育优秀的技术工人和技术人才，进而推进农村劳动力向城市转移。（三）促进农村乡镇企业的持续发展，实现农村剩余劳动力的就地转移今后在乡镇企业上的具体举措应包括：第一，乡镇企业要围绕“二次创业”，建立现代企业制度，以改善人才结构，全面提高经营管理者及劳动者素质为根本目的，努力造就一支掌握现代企业管理知识的经营者队伍、具有较强技术创新能力的技术人才队伍、具有较高劳动技能的职工队伍。第二，通过政府介入，促成乡镇企业和实力雄厚的大企业合作，以建立高科技生态农业或环保产品为目的，由大企业扶持，输出管理、技术及资金，原乡集体经济提供劳动力的方式，寻求乡镇企业的振兴与发展。第三，发挥区域特色与优势，加快农村经济结构调整。倡导以增大就业弹性、增强环保意识、提高生活质量为目的的招商引资，大力发展都市型农业和体育、休闲、旅游等服务类绿色产业，实现产业结构调整优化与农民就业的双目标。
