爱华网党的十七届三中全会提出：要“实现农村最低生活保障制度和扶贫开发政策有效衔接。”前段时间，笔者曾写过一文《农村低保与扶贫开发的有效衔接》谈了一些观点，这里再就此问题谈几点看法。
一、问题提出 2007年1月，中共中央、国务院《关于积极发展现代农业扎实推进社会主义新农村建设的若干意见》中提出，“在全国范围建立农村最低生活保障制度”。同年7月，国务院发出《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》（以下简称“通知”）提出，“通过在全国范围建立农村最低生活保障制度，将符合条件的农村贫困人口全部纳入保障范围，稳定、持久、有效地解决全国农村贫困人口的温饱问题。” 到2007年底，全国31个省（自治区、直辖市）均已出台农村低保政策文件，2777个涉农县（市、区、旗）已全部建立了农村低保制度,已有1608.5万户、3566.3万人得到了农村最低生活保障，比上年同期增加1973.2万人，增长了123.9％。四川省21个市州109.17万户、222.9万人得到了农村最低生活保障。 这样，2007年底民政部门的低保人数为3566.3万人、国家统计局绝对贫困人口数为1479万人。前者低保人数多出后者人数 2087.3万人。同年，四川农村绝对贫困人口有三个数据：民政的是222.9万人、比扶贫部门145万人多出77.9万人、比统计部门113.1万人多出109.8万人；扶贫部门的数据比统计部门又多出31.9万人。 二、原因分析 为什么“应保尽保”后，还有这么多绝对贫困人口？也就是说为什么民政部门和统计部门的数据存在差口？从一些地方的调查分析看，我认为主要有以下几个方面。 （一）“年度差”。国务院“通知”对农村最低生活保障对象和标准作了规定，“对象是家庭年人均纯收入低于当地最低生活保障标准的农村居民，主要是因病残、年老体弱、丧失劳动能力以及生存条件恶劣等原因造成生活常年困难的农村居民”；“标准由县级以上地方人民政府按照能够维持当地农村居民全年基本生活所必需的吃饭、穿衣、用水、用电等费用确定，并报上一级地方人民政府备案后公布执行。”据此，各地低保标准要求等于或略大于上年的绝对贫困线标准。以2007年为例，国家民政部使用的2006年国家统计局公布的693元的标准，但是，国家统计局2007年贫困人口是抽样调查推算所得，要在次年的三四月分才公布，而这年的绝对贫困人口标准已经提高到785元。这样，国家民政部的低保人数与国家统计局公布的绝对贫困人口数也就有了差口。也就是说同年度的绝对贫困人口使用了不同年度的标准，我们管这叫“年度差”。 （二）“财力差”。“通知”指出，“农村最低生活保障资金的筹集以地方为主……中央财政对财政困难地区给予适当补助。”据此，东部等发达地区因其经济实力强，低保的标准与国家绝对贫困人口的标准相比，肯定会高出许多。以四川为例，2008年上半年经济发达的成都、攀枝花市分别为1426元与1075元，分别高出国家785元的81.65%与36.94%。但是，全国农村绝对贫困人口主要分布在中、西部特别是西部地区。这些地区不仅人口贫困，财政也拮据，因此只好降低标准。还以四川2008年上半年为例，全省1/3的市州即广元、自贡、眉山、达州、阿坝、甘孜、凉山7个市州，执行2006年国家693元以下的绝对贫困标准，其中广元市还是2005年685元贫困标准。上述7个市州中，除自贡、眉山市外都为连片贫困地区。而且越是贫困面大的地方需要配套的资金越多，因财力紧张，所以有的财政困难县就难以落实农村低保或者压低标准增大覆盖面。也就是说，因为财力不同，同一年度不同的地区使用了不同年度的标准，我们管这叫“财力差”。 （三）“工作差”。在一些乡村，农村低保变成了“关系保”、“人情保”。最近，我们对旺苍县鹿渡村的调查表明，条件好的村中心社得到低保的人数明显高于条件差的偏远社，最贫困的户有的没有享受到低保，但有一户家里有冰箱、彩电、微波炉等的户却享受了。这种情况别的地方也有。2008年1月初，新华社记者在海南省万宁市大茂镇群爱村的调查采访就说明了这一点。这个有着2300多人口以农业为主的村庄并不富裕，有十几户特别困难家庭没有享受到低保政策，相反一些条件较好的家庭却拿到了低保金，村委会有５名成员，从村支书到村委会成员，每家至少有１人享受农村低保。该保的没有保，不该保的却保了。还有如一些地方把钱花在了领导追星、政府买单上，山西定襄县长“追星” 四年花了1200万元，却“荒”了民生。定襄是山西省最迟建立农村最低生活保障制度的县之一。民政部发布的全国县以上农村低保最新情况表明，2008年9月份，山西省农村低保人均支出42元，忻州市人均支出32元，定襄县人均支出只有21元。这样，低保的数据是大了，但是该保未保的贫困人口依然存在，还会从统计部门的贫困数据里反映出来。由于工作上的原因，农村低保出现“人情保”、“关系保”，尽管不具普遍性，但是，对低保和扶贫工作特别是统计数据却有影响，我们管这叫“工作差”。 （四）“部门差”。绝对贫困人口数据，有三个部门掌握，即是各级统计、民政、扶贫部门。以四川为例，统计部门数据来自抽样调查，民政部门来自农户普查，扶贫部门来自村级普查。统计部门抽样调查推算出来的是一个理论数，并没有落实到户、明确到人。民政部门的普查，相对说准确性和可信度高些；通过普查后的低保人口，能做到点对点，即是低保人口落实到了人头，与表册一致。扶贫部门在2000年进行了一次村级普查，采用农经或统计部门的数据（2005年进行一次建档立卡，但因不完整而未使用）。三个部门的数据不一致，这是客观的。撇开统计部门仅就民政与扶贫部门的数据来看，两部门都是层层往下分配低保人数和脱贫人数指标，越往下分解越容易出现偏差。民政部门层层下指标的结果是，到村一级只能有多少指标安排多少人享受低保。扶贫部门下指标的结果，却是年终脱贫数与具体人头对不上号，因为扶贫部门普遍实行以项目覆盖贫困户方式扶贫，谁家脱贫与否数据是“虚拟”的，实质上大多数情况下是一个估计加推算的结果。如2006年四川农村遭受多年不遇的水、旱灾，从统计部门的结果看，当年底有绝对贫困人口184.8万人，比上年增加48.8万，但是扶贫部门数据则是167万人比上年减少20万。我们管这叫“部门差”。 三、如何衔接 怎样“实现农村最低生活保障制度和扶贫开发政策有效衔接”？在上一篇拙作里，我已经谈了一些看法，这里再补充如下： 首先，应开展农村最低生活保障制度、扶贫开发相关立法工作。目前，民政部已向国务院报送了《中华人民共和国社会救助法》，该“法”对救助的标准、原则、管理体制和资金保障、具体措施以及临时救助和灾害救助均做了详细的规定，内容从医疗、教育、住房到司法、临时急救和灾难，对低收入家庭的生活有了全方位的保障，减少了后顾之忧，将成为最贴近百姓的法律。建议国家尽快批准实施。同时，反贫困是一个社会性的系统工程，包括一系列国家、组织和个人的活动，并由此而形成为一种人与人之间、人与社会之间、人与自然之间的社会关系。因此，应将反贫困纳入法律的范围内，将其形成为人们彼此之间普遍信守的权利义务。简言之，应通过立法形式规范各种扶贫关系，形成制度性扶贫，即由法律制度界定出扶贫标准、扶持对象、扶持主体、扶持方式，并按照法律制度实施扶贫。制度扶贫的核心是要制定《国家扶贫法》。通过《国家扶贫法》，明确界定扶贫的宗旨、主体、对象、标准、目标、内容、途径、方式、措施，明确规定执法的主体、违法的处罚等等。 其次，扶贫开发、民政、统计部门既要分工又要协作。民政部门对农村绝对贫困人口进行普查并建档立卡，开展低保工作。对此，扶贫部门不要有别人在“抢饭碗”的“小家子”气习，要在工作上积极给予配合。扶贫部门专司扶贫开发之职，对农村低收入人口全面实施扶贫政策，以项目方式覆盖有劳动能力且有生存条件的绝对贫困人口，以及贫困地区的发展。对绝对贫困人口中有劳动能力且有生存条件的部分，扶贫部门可用民政部门的建档资料。绝对贫困和低收入贫困人口数据，可分别由民政、扶贫部门进行统计监测。统计部门在使用这两方面数据时，可分别采用民政部门和扶贫部门的数据。 第三，适时调整扶贫开发政策措施。在实施全面低保这一新形势下，应当坚持实事求是的原则，按照与时俱进的要求，完善国家扶贫战略和政策措施，特别要调整扶贫开发的政策措施，使之与农村最低生活保障制度相衔接。 一是调整扶贫开发工作对象。今后扶贫开发的对象，首要的是贫困人口，包括没有纳入低保范围的低收入群体和纳入低保范围但具有劳力能力和开发条件的绝对贫困人口；次要的是农村落后地区，重点是中部地区贫困乡村和西部地区贫困片区。 二是调整扶贫开发目标任务。全面低保后，已经不存在绝对贫困人口，我国农村扶贫开发的目标任务不再是解决和巩固贫困人口温饱问题，而是要着力于促进贫困人口增加收入，促进贫困地区发展，即是由原来的“解决温饱和巩固温饱”问题调整为提高农村贫困人口自我发展能力，“稳定解决扶贫对象温饱并实现脱贫致富。”同时，由注重点上扶贫开发，转变到点面结合，侧重于促进贫困地区区域发展，逐步缩小贫困地区与其他地区间经济社会发展差距，为贫困地区新农村建设和构建和谐社会奠定基础。 三是调整扶贫开发工作重点。在扶持重点上，由划分重点县、重点村，转变到确定贫困区域，由片面强调整村推进，转变到加强基础设施建设，围绕支持区域优势特色产业发展，支持贫困劳动力转移就业。 四是调整扶贫开发投入体制。在财政扶贫资金使用上，由到村到户分散使用，转变到集中投入、解决制约区域经济发展的关键性因素和问题，由扶贫资金单打独斗，转变到与其他支农资金整合使用，实施“大扶贫”战略。同时，由于扶贫部门的目标任务已经调整，今后的财政扶贫资金应当改一部分为有偿使，并应当把以工赈扶贫资金与现有财政专项扶贫资金整合为一个科目，以降低运作成本。 五是调整扶贫开发主要政策。重点是加快整合扶贫资源，增强扶贫动力；统筹扶贫规划，分阶段分别制定，每个阶段要突出一项工作重点；对东部和中部地区以点状存在的贫困乡村，针对其最迫切、最关键的致贫因素采取专项措施进行扶持，对中部和西部特殊类型的贫困地区进行连片扶贫开发；研究建立扶贫开发成效科学评价方法与体系。扶贫低保户 再谈农村低保与扶贫开发的有效衔接
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