爱华网六、关于城乡社会保障制度的衔接问题
在市场经济体制下，社会保障已经成为现代社会公民的一项基本权利，在一个国家内部，这种基本权利对于全社会的每一个公民都应该是相同的，而不能因为公民的户籍身份或居住区域的不同而区别对待。因此，改变我国目前所实行的城乡二元化的社会保障体系，构建一个完善的、城乡一体化的社会保障制度，以应对人中老龄化的挑战和充分体现社会公平的原则，是我们必须考虑的一个现实问题。但是，我们也应该看到，就现阶段我国所面临的现实情况而言，要实现这一目标还有相当的难度，在现有经济条件下,建设城乡统一的社会保障制度显然力所不及，但是加大对农村转移支付的力度，加强公共产品的共享则是控制和缩小城乡差距，缓解两大社会阶层矛盾的必要手段，也是农村社会保障制度建设的重要内容。目前我们所要重点考虑的问题是如何做好衔接工作。
我们认为，实现城乡社会保障体系的衔接并不是简单的将目前的城镇社会保障制度推广扩大到所有农村居民，就大功告成了，而是应该通过一些过渡性的制度安排，在当前完全割裂开的城乡二元化的社会保障制度之间，搭建一个桥梁，为将来建立城乡一体化的社会保障制度创造必要的条件。根据目前我国农村人中对社会保障的不同需求，我们认为现阶段我国城乡社会保障制度的衔接可以从以下几方面入手：
1．对于农村中最为贫困的人口，即对农村那些收入难以维持其最基本生活的农村贫困人口这，应仿照城镇最低生活保障的方式，建立农村最低生活保障制度向他们提供基本生活保障。建立农村最低生活保障制度，不是对农民的施舍，而是保障农村居民基本生存权利的客观要求，只有建立并完善了这一制度，宪法规定的物质帮助权才能够真正成为农民在法律上的权利，农民与政府之间也才能够构成特定的权利义务关系，即农民有权要求政府依照有关规定给予救助，政府有义务向符合条件的农民提供救助。至于农村最低生活保障的标准，则应根据各地经济发展的程度和地方政府的承受能力而确定，但中央应有一个基本的标准，若地方政府确有困难无法达到这一标准的，中央政府应该给予相应的补助。
2．对于一部分进城务工，拥有较为稳定的工作和收入，在事实上已经成为“城镇人口”的非农化人口，我们应该将他们纳入现行的城镇社会保障体系，使他们与城镇职工享有同样的权利并承担相应的义务。如进入企业工作且有较稳定工作合同的农民工可以与企业中的城镇户籍的职工一样参加社会保险；在城市长期从事商贸经营的自雇性农民，则可以参照城镇个体工商户的社会保障制度安排。同时，这部分原农村人口在放弃承包的土地前提下，可以允许其转入城镇户籍。至于有些专家学者所担心的这种以土地换保障的模式会引发大量农民弃地进城，并有可能成为低保对象进而增加财政负担的问题。我们觉得这种可能性微乎其微。因为，在城市中，如果没有稳定的工作和收入来源，仅仅依靠最低生活保障制度，以当前城市生活的相对较高的成本，对农民未必会有非常大的吸引力。但对那些事实上已经实现了非农化的农村人口来说，土地换保障则提供了他们完成市民化的道路。
3．对于那些虽然进入了城市，但却没有比较稳定的工作和收入来源的农村人口，暂时还不宜采取以“土地抵保障”的模式，可以采用一些过渡性的措施，如建立主要针对农民工的，包括养老保险、工伤保险、大病医疗保险在内的保障体系。 对于这部分暂无稳定职业且流动范围较大的农民工的养老保险，可以制定一定范围内不同档次的缴费比例供农民工自愿选择，同时规定凡雇佣农民工的单位企业必须根据农民工所选择的费率而缴纳相应档次的基本养老保险费，并按一定比例计入农民工的个人账户；患病是每个农民工惧怕而又难以避免的现实问题，这一制度主要是通过个人、企业和政府各负担一部分的大病保险社会统筹机制，以减少农民工因病返困的问题；至于针对农民工的工伤保险制度，不仅可以保证农民工一旦出现职业伤害事故时能够及时得到相应的赔偿，保护他们的合法权益不受侵犯，也有助于敦促用工单位更加注意用工过程中的安全保护，从而减少农民工的职业伤害事故。
4．对于目前大部分仍然从事农业生产的农村人口，在现阶段仍然应该发挥传统的家庭保障和土地保障的作用，但应该逐步的淡化其保障功能，而化之以制度化的农村社会保障体系。如果上面所说的非农业化人口以“土地换保障”从而实现其市民化的道路能够实现并持续下去的话，则留在农村从事农业生产经营的人口的人均耕作规模有望得到提高，从而有助于农村人口人均收入水平的提高，这又为逐步缩小城乡社会保障水平、构建统一的、城乡一体化的社会保障制度奠定了基础。另外，这部分人中，一旦有人从农村分离出去成为前面我们所说的非农化人口，则可根据其具体的情况选择上面的二或三的保障模式。
最后，我们需要注意的是，城乡统筹不同于城乡统一，农村社会保障制度建设应强调多层次性。我国二元经济结构还将在一定时期长期存在，不同地域的农村之间经济发展差距悬殊，农村在分化，农民也在分化，只要这个经济基础存在，建立其上的上层建筑——社会保障制度从整体上就会表现出多层次性，这是分层理论指导下的分层政策。但分层的意义在于流动，最终实现一定意义上的制度统一，实现社会公平，所以制度设计中在强调公平的同时，必然涉及流动机制、制度衔接方面的设计考虑。城镇和农村是两个相对独立的体系，而根据各地经济发展特点和水平，保障对象的异质性，农村保障要实行多个层次政策安排，针对不同性质的就业群体，进行不尽相同的保障内容供人们选择。如前所述，进城的农民工，根据从业性质的不同，那些作业危险性高的职业群体，工伤制度相对于其他保障项目应优先进行制度设计和政策安排；而那些乡镇企业产业工人和城镇中从事比较固定职业的农民工，则可以向城镇的社会保障体系靠拢。我国社会保障体系建设的中长期目标是由城乡分割的制度安排逐步走向城乡统一。近期目标是在我国农村建立低水平广覆盖的社会保障制度。所以，有必要根据不同地区的发展特点进行多层次社会保障制度设计。值得注意的是，统一与统筹的差异，统一是结果，统筹是过程，即统一筹划。不能急于统一，但应当注意统筹，处理好制度的过渡和衔接，如进城务工人员、失地农民等一些所谓的“边缘人群”的相关保障制度的执行和协调问题；并按照稳定性、流动性等因素设计不同的保障方案供他们自主选择。20多年经济体制改革的结果，使社会财富大大增长的同时，城乡居民极其不均衡地分享社会发展的成果。随着社会产业、职业结构的迅速变迁，社会阶层的成员也在不断处于重组的过程中，当这种不均衡超过了社会和人们所承受的底线，就会制约经济发展，甚至产生冲突，引发社会动荡。新的历史时期，农村社会保障制度作为保证民生和促进社会公平的重要经济手段，在城乡统筹发展的科学发展观思想指导下，面临空前的发展机遇，必将走向人性化、科学化。
注释：
［1］洛克，《政府论》［M］商务印书馆，1983,4。
［2］张健，陈一筠，家庭与社会保障[Ｍ].北京：社会科学文献出版社，2000.13-14
