爱华网（三）建立和完善失地农民的社会保障制度
失地农民是一个介于农民与城市居民之间的特殊群体。 其特殊性在于，他们既丧失了赖以生存的土地，不具备传统意义上的农民身份，但同时，他们又没有完全融入城市并享有城市居民应有的一切权利。失地农民的地位具有过渡性。因此，在城乡社会保障制度没有统筹之前，有必要根据失地农民的情况，建立和完善失地农民的社会保障制度。
1．建立失地农民的社会养老保险制度。建立失地农民的社会养老保险要分清对象，对于已经就业的失地农民，归入城镇职工养老保险制度；对尚未就业的失地农民应建立有别于城镇的统帐结合的养老保险模式。具体要求：①规定养老保险资金的筹集以及缴纳标准。由于目前经济发展水平较低，单靠国家财政拨款或农民自行负担都行不通，必须通过多渠道的资金筹集方式来解决问题。资金筹集的主要来源：一是政府承担部分可在每年年度财政或从土地使用权出让金中按比例列支；二是村集体承担部分可从土地补偿费中开支；三是个人承担部分可从安置补助费中列支；另还应从土地出让金中提取部分资金用于建立被征地农民社会保障风险准备金。②借鉴城镇职工基本养老保险制度实行统帐结合的模式。政府负担部分和村集体缴纳资金的一部分，用作养老保险基金，建立养老保险的统筹帐户，统筹层次暂以县市级为宜。以村集体负担的部分资金和个人从安置补助费中列支的资金建立个人帐户。同时，根据权利与义务对等的原则，并结合城镇职工养老保险制度的经验，采取个人缴费的方法来充实个人养老帐户，缴费水平可以较低但应有一个下限，并鼓励多缴。失地农民的养老保障的待遇与缴费多少直接挂钩，并且不应低于当地最低生活保障水平，否则制度的价值无从实现。③健全基金的管理及运行制度。失地农民的社会保障基金的高效运作必须有一整套严格的监管体系作保证，因此建立健全相关的管理制度如财务核算制度、审计监督制度、绩效评价制度等，在基金管理的规范化和运作的法律化上显得尤为重要。建议可在劳动与社会保障部门或财政部门设立一个专门从事失地农民社会养老保险基金存储和管理的机构，实行收支两条线和财政专户管理，单独建帐、专款专用。确立多元化的投资理念，如实物投资、购买国债、银行存款等，把基金投资的风险降到最低，还可由地方财政担保向银行贷款用于地方建设，实现基金的投资回报率。另外，还有一种非常值得探索的途径，即把养老保险基金交给实力和信誉都不错的商业保险公司托管，商业保险公司应该保证该基金一定的收益率，同时商业保险公司应为每一位村民建立个人帐户，该帐户的所有权归村民自己所有。
2．建立失地农民的医疗保障制度。医学科技技术的进步，提高了医疗服务水平。但在保障和提高居民健康水平的同时，医疗费用大幅攀升，尤其是大病，高额的医疗费用支出，对失地农民而言，显然有巨大的压力。因此，医疗保障也是失地农民社会保障的一个基本层面。现在最迫切的任务是尽快建立大病保险制度。但是，我国绝大多数农村经济发展水平还不高，还不具备把所有失地农民的医疗保障均纳入社会医疗保险制度的条件。 因而!各地应当坚持因地制宜的原则!建立多形式、多层次的医疗保障制度，并建立国家、集体和个人共同投入、风险共担的机制。
3．建立适当水平的最低生活保障制度。最低生活保障制度是现代社会保障制度的重要环节，是公民的生存权得到保障的重要体现，也是宪法所规定的“物质帮助权”的必然要求。从理论上讲，最低生活保障覆盖的范围应是一个国家的全体公民。但实际中，由于经济支持力度的不同，目前尚不能在全国所有农村都建立或建立相同标准的低保制度，容许存在差异。正如党的十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》中所指出的：“有条件的地方探索建立农村最低生活保障制度。”它主要包括以下几方面内容：①合理界定保障对象。享受最低生活保障待遇的，只能是那些生活水平一时或永久地低于或等于国家公布的最低生活水平的人群。只要符合条件,不得以失地农民曾获得高额的土地征用补偿费而将其排除在外。②科学确定最低生活保障线标准。须从维持基本生活的物质需要、当地人均国民生产总值和人均纯收入、地方财政和乡镇集体的承受能力等多方面来考虑,在此基础上确定一个较为科学的标准。最低生活标准在不同的地区之间可以存在差异。③确立多渠道的资金筹集机制。我国农村居民最低生活保障资金由财政和乡镇、村民委员会集体经济共同负担的，各级政府要及时调整财政支出结构，增加对低保资金的投入，执行“年度预算、定期拨付、年终决算、结余流转”的运行机制，同时还必须辅之以社会化帮扶的渠道募集资金。④农村居民最低生活保障制度是一项系统工程，需要一系列的改革措施相配套。第一，加强最低生活保障制度的法制建设，实现最低生活保障的法制化、规范化管理。第二，制定与最低生活保障制度相配套的优惠政策。第三，切实增加农民收入、从根本上消除农村居民的贫困问题。
4．建立就业培训和社会服务的保障制度。长期以来，我国农民由于缺少受教育和培训的机会，文化素质和劳动技能普遍很低，农民失去土地后，面临着极大的生活和就业风险。解决失地农民的就业难题，除就业安置外，根本在于帮助他们建立全新的就业观念，鼓励其积极参加就业培训，提高劳动技能，努力通过劳动力市场寻找就业机会。政府部门应建立完善的就业培训体系，根据不同的年龄阶段和文化层次，有针对性地安排不同的培训内容，尽可能多地解决失地农民就业问题。具体可采用发行“技能培训券”(或称“教育券”)的方式，即先由劳动保障部门向社会各培训机构招标，择优选定若干家培训机构，与之签订合同。各培训机构将培训的工种、授课方式、时间、地点、收费标准在各镇、社区(村)进行公布。需要培训的失地未就业农民可到所在地劳动保障部门领取培训券，凭券到指定培训机构或其他正规培训机构参加培训，培训券可折抵一定的培训费，不足部分由个人补足。另外，失地农民是一个社会弱势群体，当他们的权利受到侵害时，往往没有能力支付因启动权利救济程序所需的各种成本(包括金钱、时间、精力、相关法律知识等)。“法律面前人人平等”的宪法原则要求在消费法律这一公共的制度产品时不应受经济状况的影响。物质财富的拥有，可以有先后之分，司法正义的获得，不能有先后之别。这就要求建立社会保障体系时必须为失地农民提供法律援助。
另外，失地农民，失去的不仅仅是土地本身，还有一系列直接或间接地与土地相关联的权利和利益。我们必须意识到，为失地的农民提供社会保障措施并非是维护其合法权益、保障其生活安全的唯一或最佳途径。加快经济的发展，为失去土地的农民提供更多的就业机会和生存机会才是问题的根本；同时，改革土地征用制度、户籍制度以及其他差别性、歧视性待遇也迫在眉睫，应该同步进行。另外，值得注意的是正规养老保障制度不应排斥非正规养老保障安排，现在仍须继续加强家庭保障的作用。“家庭赡养的机制比国家强制的再分配更有效率。从长远的战略意义上说，重视家庭的价值，强化家庭的凝聚力，充分发挥家庭作为社会资源再分配的基本单元的功能，应是发展和健全我国社会保障体系永远不能动摇的基点[2]。”
