爱华网二、新中国农村社会保障制度发展简况
（一）新中国建立至改革开放前的农村社会保障制度
我国是一个传统的农业大国，传统农业国家是以土地收益作为社会福利基础的，其社会福利体制一般是以家庭福利为基础（传统社会土地收益是以家庭所有为基础的），以社区福利为主体（传统农村社区长期存在社区公田、公产和社区互助系统），以国家福利为补充的弱国家化的社会福利体制。建国以后我国农村社会福利体制基本沿袭了农业大国的传统，在集体经济的基础上形成了以社队为基础的有限的社区福利体制。即在农村社区范围内，以集体劳动、集体核算、统一分配的农村社队为组织基础，社队收益为经济基础，以农村社区成员为福利享受对象，提供基本生活福利的体制。这种以社队为基础的有限的社区福利体制发展的历史逻辑大体经历了三个阶段：
1、以社队为基础的有限的社区福利体制的基本建立（1949-1957年）
建国初期，经过土地改革和合作化运动，我国广大农村地区完成了土地所有权从私人所有向集体所有的转移，形成了实施以社队为基础的社区福利体制的基本基础，党和政府在农村主要是指导并着手建立以社会救助、社区合作医疗（主要是农民自发的医疗共济合作）和优抚安置为内容的通过高级农业生产合作社组织实施的社区福利体制。由于当时社会经济条件的制约，以社队为基础的社区福利体制只能是实行一种水平很低的有限的福利供给，我们称之为以社（合作社）队（生产协作队）为基础的有限的社区福利体制。这种福利体制的主要内容和表现是：
在社会救助方面，由政务院内务部主管，主要进行农村灾害统计、防灾备荒和灾荒难民救助工作。其中突出的是，1952年5月14日，内务部发布关于生产救灾工作领导方法等几项指示，对救灾工作的组织领导、救灾工作内容和方法都提出明确要求；1957年9月6日，国务院进一步发出做好救灾工作的决定，就救灾工作的组织领导、救灾款的应用、发挥农业生产合作社在救灾工作中的作用等提出具体要求。国家当时除了有限的救灾物资提供外，主要是提供政策性指导，实际的社会救助事物和物质条件主要由农业合作社供给，主要实行的是所谓的以社队为行动主体的“生产自救”。
在健康医疗保险方面，在合作化运动中创建了初级农村合作医疗制度。在1950年代，随着农村互助合作运动的发展，一些农村社区为了解决农民看不上病、看不起病的问题，自己组织起来采取出钱出物互助互济的办法，开始了互助合作医疗。当时的主要形式有农民个人交（保健）费，农业社保健站统筹保健费使用，对看病农民实行免收挂号费、注射费、换药费、出诊费等的“四免费”办法；有农民个人和农业合作社集体共同筹集资金合作办医疗，社员看病实行部分减免的办法，一般称为“集体保健医疗”或者“合作医疗”，也有的称为“统筹医疗”。这种组织形式是我国农村合作医疗的雏形，受到当时国家的充分重视。1956年6月30日，一届人大三次会议通过《高级农业生产合作社示范章程》中，对由农民在农业生产合作化运动中创造和开展的合作互济互助医疗做法给予了充分肯定并予以制度化，成为后来农村解决“病有所医”的重要形式。由此也可以看出，农村合作医疗体制的建立主要的是农民和/或社队集体作为主体建构起来的，国家在其中只是发挥了引领制度构建的作用。需要指出的是，这种农村合作医疗体制在当时只是雏形，还没有广泛的推行。
在优抚安置工作方面，是建国初期国家在农村社会福利体制中投入比较多的社会福利领域。为解决大批伤残军人、牺牲病故军人及其家属的社会福利问题，国家陆续颁发了有关的法规，使优抚安置工作率先制度化、统一化。但是农村伤残军人和军烈属的实际生活照顾和生产帮助等依然是由农村社队来落实解决的，国家承担的福利责任仍然有限。
这样，到1957年第一个五年计划的完成时，广大农村地区经过土地改革、农业合作化运动，基本完成了对农业的社会主义改造，建立了集体所有制为主体的农村经济新模式，同时也就意味着农村社会福利体制的框架初步创立，这就是以社队为基础的有限的社区福利。
2、以社队为基础的有限的社区福利的曲折发展（1958—1985年）
以社队为基础的有限的社区福利体制在广大农村社区的建立，是社会福利发展史上的一个创举，它第一次使农民阶级享有了社会福利（尽管这种福利非常有限）。但是这种福利体制在我国农村地区的展开和发展是复杂的，甚至是和我们习惯的观念不一致，它经历了集体经济时期的发展顺境（即使是在“文化大革命”时期依然有所发展），也遭遇了1980年代农村改革初期的尴尬困境。
这一时期，我国社会经历了“大跃进”——人民公社——“文化大革命”——农村改革等重大历史实践，广大农村地区以社队为基础的有限的社区福利发展，也逐步完备起来，形成了体系化和制度化。这些发展主要表现在如下方面和层面上：
在养老保险上，人民公社体制建立以后，基本上实行的是“两条腿走路”，即对有子女的家庭，基本上延续了农村社区传统的家庭养老模式；对没有子女的老人养老实行社区养老的创新模式。新的养老模式有两种形式，一种是社区分散养老即“五保”制度，也就是对无法定抚养义务人（或者抚养人无抚养能力）、无劳动能力、无生活来源的老人（当然也包括残疾人和未成年人）以集体经济为依托给予吃、穿、住、病、死等给予供养解决的一项社区福利制度；另外一种是社区集中养老即“敬老院”制度，也就是以集体经济为依托成立“敬老院”、“福利院”等社区福利机构，对符合集体养老条件的老人实行集体生活、集中供养的制度。这种创新的养老制度在集体经济时代发展平稳，但是到1980年代初农村经济体制改革以后，实行了家庭联产承包责任制，“五保”制度和“敬老院”制度也在大多数农村社区随之解体。
在健康医疗保险上，农村合作医疗制度有了新的发展。1959年11月，卫生部在山西省稷山县召开全国农村卫生工作会议，对农村合作医疗形式给予肯定。1960年2月，中央肯定了农村合作医疗的形式，将这种制度称为集体医疗保健制度，同时转发了卫生部《关于农村卫生工作现场会议的报告》，有力的推动了合作医疗的发展。到1970年，合作医疗已经覆盖了90%以上的农村社队，并在以后的十年得到进一步巩固，成为农村社区医疗的主体。合作医疗的具体形式各地有所不同，但一般均包括了这样三个内容，即合作医疗的财产是集体财产；医生和卫生人员的劳动报酬由集体经济支付；治疗费用由农民个人和集体公益金共同负担，负担比例由集体经济的发展状况而定等。合作医疗制度强调推广中医、中药，倡导利用当地自然资源，积极采集中草药，收集民间验方，为农民治病，很大程度上解决了农民缺医少药的困难，较好地起到了对农民进行基础治疗的福利保障作用。但是从1970年代后半期特别是1980年代初开始，由于在农村普遍推行以家庭联产承包责任制为主要内容的经济体制改革，建立起统分结合的双层经营体制，农村合作医疗这种集体福利性质的医疗制度也就随着人民公社的解体而逐渐解体，只保留下来5%左右。在社会救助和优抚安置上，主要是对建国初期一些做法的充实和完善。1962年内务部、财政部颁发《抚恤、救济事业费管理使用办法》，对合理、及时地使用抚恤费、救济事业费，保证农村社会福利工作发展起到了很重要的作用。1963年9月21日，中共中国务院面对特大洪灾发布关于生产救灾的决定，对救灾工作的根本方针、救灾方法和途径以及灾民生活安排等重要问题都做出了十分具体的指示，使农村社会福利制度更加完善。“文化大革命”期间，社会救助和优抚安置等在农村也出现了一些波折，主要是社会救助“大锅饭”和优抚安置政治待遇过高等。 “文化大革命”结束后社会救助和优抚安置主要进行了一些恢复性的工作。例如1978年12月20日，民政部、财政部重新印发1962年内务部、财政部《抚恤、救济事业费管理使用办法》，重申继续执行该办法中抚恤、救济费的使用原则、使用范围、发放管理办法等；1979年1月8日，财政部、民政部联合发出《关于调整军人、机关工作人员、参战民兵民工牺牲、病故抚恤金标准的通知》，各项标准有所提高；1981年1月19日，国务院办公厅批转民政部关于进一步加强生产救灾工作的报告，对妥善安排灾区人民生活、管理使用好救灾款物、开展生活自救的方法都做了详尽的规定。保证了农村救灾工作的正常开展。
以社队为基础的有限的社区福利体制的曲折发展，既证明了建国后很长一个时期我国农村社会福利发展中的弱国家化价值取向，同时也暗示了国家在农村社会福利发展中的应该承担更多的责任，真正成为全面的社会福利资源的供给者。
