爱华网摘要：农村社会保障是我国社会保障体系的重要组成部分，它关系到占总人口约80%的人目前及将来的生活质量，而农村社会养老保险是其关键的内容。从上世纪九十年代以来在全国推行的农村社会养老保险工作由于种种主客观原因一直进展不大。我们认为，国家应全力介入农村社会养老保险的各项工作，提供必要的资金支持和各种相应的优惠措施，以促进农村养老保险事业的发展，适应社会主义市场经济体制的要求。
关键词：农村；社会保障；养老保险；家庭养老
1995年10月，国务院办公厅转发了民政部《关于进一步做好农村社会养老保险工作的意见》，随后，全国各省市都先后开始了农村社会养老保险工作的探索。但由于我国经济发展水平低、地区差异大，农业人口占多数，老龄化程度日趋严重的现实。十多年实践的结果是，虽然取得了一定的成绩，但形势依然非常严峻。
一、目前我国农村养老保险存在的主要问题
（一）认识模糊，重视不足农村社会保障是我国社会保障体系的重要组成部分，它关系到占总人口约80%的人目前及将来的生活质量，而农村社会养老保险是其关键的内容。随着越来越近的农村老龄化浪潮（据报道，2000年我国60岁以上的老年人口有1.28亿，占总人口的10.2％，至此我国已达到10％的老年型标准，预计到2020年将有2.31亿老年人，占总人口的 16.0％，2050年达4.12亿，占总人口的26.1％。而我国80％的老人都居住在农村），农村养老问题变得日益突出和紧迫。
然而，自改革开放以来，我国的社会保障制度一直都是以城镇居民为核心，以致于社会保险在一定程度上成了中国城镇居民的专利。曾经有一种流行的观点是中国政府以往并未承诺过要解决农村（民）的养老问题；更有人认为，目前政府承担的城镇居民社会保障负担已经非常沉重，对农村的社会保障无力承担。甚至有人拿发达国家说事，提出西方国家把养老保险扩大到农村用了较长的时间，而且是在工业化相当发达，经过了工业反哺农业的阶段后，才陆续建立农民社会养老保险的，目前，中国还未具备相应的经济条件。如此种种，不一而足。由于这些认识上的不足与混乱，使得改革开放以来，广大农村和农民不仅未能像城镇一样，确立新型的社会保障制度，就连原来计划经济时代形成的农村合作医疗制度也已经荡然无存。我们可以说，对农村社会保障问题的长期忽略甚至漠视，是我国社会保障制度改革的一个重大失误。
另一方面，由于目前我国大多数的农村经济发展水平还不高，加上历史形成的传统的家庭养老观念根深蒂固。在此情况下推行农村社会养老保险，要求农民在较短的时间里抛弃“养儿防老”的旧观念，改为通过投保而养老，势必会产生理想与现实之间的矛盾，使农民的投保观念与养老保险工作的推行之间存在一定的差距，造成认识上的混乱。结果一些地方出现了成年父母为儿女投保、爷爷奶奶为孙子孙女投保的“保小”不“保老”的令人啼笑皆非的现象。据我们在苏北某县所作的调查，有80%左右的农民参加了大病医疗保险，但参加养老保险的基本没有，仅有极个别农民的问到养老保险时说给小孩保了。
（二）现行农村社会养老保险缺乏社会保障应有的社会性和福利性
我国现行的农村养老保险制度是根据1995年10月，国务院办公厅转发的民政部《关于进一步做好农村社会养老保险工作的意见》建立起来的。其基本模式是：政府组织引导，农
民自愿参加，量力选择缴费标准；个人缴纳为主，集体补助为辅，国家给予政策扶持。由于大多数集体无力或不愿意对农村社会养老保险给予补助，绝大多数农民得不到任何补助，保险基金基本上或完全由参保农民自己缴纳。个别地方即使有补助，也只是象征性的，而且往往是干部多，而村民少，反而人为的制造了干群矛盾。在这种模式下建立起来的农村社会养老保险，实际上是一种强制性的或鼓励性的储蓄。农村社会养老保险，成了农民自保，与城镇企业职工社会养老保险相比，最大的差别是不具有互济性，缺少城镇社会养老保险中的社会统筹部分。这既违背了社会保障的基本原则，也失去了社会保障应有的社会性与福利性。也是广大农民不愿参加的一个重要原因。我们在调查时就有农民说，既然我自己交钱，为什么非要交给干部？我存银行、存保险公司不也一样？
（三）缺乏合格的管理运营人才，农村养老基金保值增值困难，隐藏着潜在的支付危机
社会养老保障制度是一项技术性很强的工作。既有商业保险的操作难度，又有依法实施的政策难度。由于机构的设置及人员的组成等多重原因。当前我国农村养老保险基金的管理营运等方面存在诸多问题。一些地方，不仅增值困难，甚至连保值都成问题，潜藏着巨大的兑付危机。民政部的方案规定：农村养老保险基金，以县为单位统一管理，自主运营。主要以购买国家财政发行的高利率债券和存入银行实行保值增值。由于缺乏应有的投资管理人才，没有合适的投资渠道，绝大多数的农村养老保险基金都是采取存入银行的消极方式。但是，自1996年下半年以来，我国银行利率经过多次下调，已降至历史最低水平，去年虽有所上调，但仍属低水平。如果再加上通货膨胀及违规运营甚至挪用、挤占农村养老保险等因素的影响，我国农村养老保险基金连保值都非常困难，更遑论增值，隐藏着潜在的兑付危机。
另一方面，为了使基金能够平衡、连续运行，国家只好不断下调原先承诺的农村养老保险帐户的利率，结果又造成了投保农民实际收益明显低于按照过去高利率计算出的养老金，这极大地影响了农民继续投保和参保的积极性。D·盖尔·约翰逊指出，由于中国1993-1997年的投资收益率为负，对于从1993-1997年每年投入了同等数量保金的个人来说，他们积累的基金实际价值低于他们支付出的保费。我们在苏北农村调查时，农民对此问题反映非常强烈，有80%多的农民对养老保险到时能按标准发放持怀疑态度，是他们不愿参加养老保险的最主要的原因。如果这一问题不能及时、正确的解决，不但使广大农民对农村养老保险失去信心，而且可能产生重大的社会危机。
（四）目前的农村养老保险保障面太窄，保障水平过低
这一问题主要表现在：一是保险覆盖面太窄，且全国发展极不平衡。据有关调查，在我国东部经济比较发达的省市，农民投保率和投保额均显著高于中西部的经济欠发达地区。但即使是在发达地区，农民的投保率也不高，据人民网报道，2003年初，北京平谷区劳动和社会保障局对全区18至59周岁的农业劳动力进行了摸底调查。全区共有140789 人应参保人员。其中男性 72466 人，女性 68323 人。已参保 14783 人，占应参保人数的11%。调查结果表明：平谷区已参保人员的覆盖面还很小，与市政府要求还相差甚远。另外，从基金金额上来看，江苏、上海、山东和浙江四省市的基金总额就占全国基金总额的56.5%。二是现行农村养老保险标准难以保障农村老年人的基本生活，起不到养老保险应有的保障作用，这也是农村养老保险难以吸引农民参保的重要原因之一。民政部的方案规定，农民交纳保费时，可以根据自己的实际情况分2元、4元、6元……20元等10个档次缴费。由于我国农村经济发展总体水平较低，加上农民对农村养老保险制度缺乏信心等原因，大多数地区参加保险的农民均选择了保费最低的投保档次，即2元/月。经测算，即使不考虑通货膨胀等因素，这样的缴费比例，15年后，当农民开始领取养老金时，每月仅仅可以领到9.9元。这点钱对农民养老，不要说15年后，就是现在也是杯水车薪，根本起不到任何作用，与养老保险的基本要求，即：保障农民“基本生活”相距甚远。
二、农村养老保险制度改革的政策建议
针对目前农村养老保险制度本身存在的缺陷和执行中出现的一些问题，我们认为，改革我国现行的农村养老保险制度势在必行。当前应从以下几方面着手。
（一）明确农村养老保险的法律地位，使之成为我国社会保险制度的重要内容
社会保障的责任，是指社会保障的提供者，主要是指国家和社会，对公民的基本生活所承担的一种确保或维持性质的责任。从依法行政的角度看，一种政府行为，应当有其相应的法律依据。一般而言，社会养老保险制度从城镇延展到农村，是经济发展到一定程度、具备了一定社会经济政治条件后的必然产物。在欧美发达国家，尽管建立农村社会养老保险制度的目的、方式、水平、时间不一，但农民普遍被先后纳入全国的社会养老保险体系，基本实现了社会养老保险全覆盖，这在全球已经成为一种大趋势。早在1933年，国际劳动组织就把农村社会养老保险、残疾保险和遗属保险纳入了条约范围。我国农村社会养老保险在从试点到全面实施的过程中，主要依靠政府政策，通过各种文件并下达指标，依靠基层工作人员发扬“走千山万水，访千家万户，说千言万语，想千方百计”的精神，才得以推进。但是，由于实施中缺乏足够的法律地位和强有力的法律保障，农村社会养老保险工作受到了严重的制约。其一是一些部门对开展农村社会养老保险停留于感性上的认识，而缺乏实质意义上的共识。其二是部分农民对农村社会养老保险有疑虑和不信任。其三是制度运作不规范，基金安全缺乏保障，责任不够明确，政策尺度难以把握等等。要使农村社会养老保险工作走上规范化的道路，建立起具有现代意义的农村社会养老保险制度，就必须制定出适合农村实际的农村社会保险法规。一方面将成功的做法和制度，以立法的形式固定下来；另一方面根据新的社会经济发展状况和政策环境，对不可取之处进行相应调整。因此国家正在起草的《社会保险法》不能仅仅针对城镇。农村社会养老保险也是我国社会保险制度的重要组成部分，应当明确其法律地位，使农村养老保险成为我中社会保险制度的一个有机组成部分和重要内容。
（二）多方位筹集农村社会养老保险基金，实行国家、集体、农民个人三方共同出资
现行农村养老保险基金的缴费模式是政府组织引导，农民自愿参加，量力选择缴费标准；个人缴纳为主，集体补助为辅，国家给予政策扶持。由于大多数集体无力或不愿意对农村社会养老保险给予补助，绝大多数农民得不到任何补助，保险基金基本上或完全由参保农民自己缴纳。因此农民普遍缺乏参与的积极性。我们认为，为了推进农村社会养老保险事业的发展，使农村社会养老保险成为真正的社会保障的一个组成部分，国家应该负起应负的责任。可以考虑的方面有：一是将目前国家财政各种支农开支中的部分开支，以适当形式用于启动农村社会养老保险制度的建立，并将其直接规定为国家负担的份额。如改变农产品收购资金、粮食等农产品风险基金的现行使用方式，以补贴缴费的方式，直接用于支持农民参加农村社会养老保险制度。二是免税。即用人单位缴纳的保险费可以税前列支，被保险人缴纳的保险费可以税前扣除；保险基金增值不征税；对存入国家金融机构的农保基金给予免征利息税，并可按规定签订协议存款利率。三是让利。国家向农保基金发行高于银行利率的长期建设债券，或者借鉴国际经验，向农民养老基金定向发行特种国债。 四是投资回报。国家集中用于重点项目的长期投资，并给予较高的回报；允许部分农保基金投资金融市场中风险低、收益高的产品。五是承担最终责任。农村保险基金出现危机时，由国家财政或地方财政给予支持，即国家扮演最后出场的角色。
（三）加强农村社会养老保险的基金管理
农村社会养老保险基金是对农民的负债基金，是参保农民日后养老的“活命钱”，是农村社会养老保险事业运行的基石，其管理和运营的质量直接关系到这项事业的成败。目前农村社会养老保险实行的是完全个人账户制，根据参保者缴费计算积累总额，尔后确定给付标准，因此基金具有规模大、周期长的特点，如果不能保值增值，就不能保证养老金的充分给付。但根据现行规定，农村社会养老保险基金只能存银行或买国债，国家尚无关于农村社会养老保险基金增值运营的保护性和优惠性政策。农村社会养老保险基金增值渠道单一与基金客观要求高收益之间形成了一对矛盾。加上近年银行存款利率一再下调，更使农村社会养老保险基金雪上加霜。这不仅使农村社会养老保险基金难以增值，达不到农民老有所养和稳定社会的作用，也导致某些地方为追求较高收益率而违规运作基金。因此，必须加强对基金管理。当前应该从以下几方面入手：
1．加强农村社会养老保险的队伍建设。农村社会养老保险是一项政策性、技术性和专业性都很强的工作，要求其工作人员特别是管理干部具有高度的责任感和良好的业务素质。然而，农村社会养老保险队伍的现状与这一要求有一定距离。前几年农村社会养老保险组织实施过程中出现的一些不规范操作方式、某些不适当的宣传以及社会保险基金违规运作乃至被骗等现象，不能说与此无关。事实上，这支队伍中有不少人员社会保险业务素质较低，未经系统学习和正规训练即开始从事业务活动。他们对社会保险原理不很了解，对社会保险的常识也知之甚少，法律、金融、投资方面的知识则更少。因此，要对现有农村社会保险工作人员进行系统培训，提高其理论水平和实务操作能力，实行统一考核，做到持证上岗制度。把那些业务素质低、思想作风差的人员清除出农村保险队伍，同时适当引进专业人才，提高这支队伍的政治与业务素质。
2．建立基金分级运营的核算管理机制。目前基金实行县级核算，县级运营，层次较低，风险较大，运营中极易出现亏损，难以补救。因此应该确立“多层法人，分级运营”的体制。此模式先期可考虑确立省、市、县三级法人，按比例分级负责基金运营，每级之间采用责任准备金和风险预备金制度，以进一步分散风险，确保基金安全。
3．尽早出台基金运营优惠政策并拓宽基金运营渠道，确保基金的保值增值。一是由中央政府每年发行农村社会养老保险基金专项优惠债券，或制定农村社会养老保险基金银行储蓄优惠利率；二是建立确定一定比例，经省级人民政府批准投资一些风险小、收益高的大型基础设施建设项目。这样既保证基金有较高的回报率，又可解决建设资金不足的问题。
（四）加强农村养老保险基金的监管
为了避免多部门争办农民养老保险而形成部门利益矛盾、挪用救灾扶贫款项、社会保险基金管理不规范等。为加快新型农村社会养老保险建设步伐，必须强化国家尤其是各级政府对其的行政管理和监督，使其纳入规范化轨道并健康发展。
1．完善管理体制。完善农村社会保障管理体制，一是要使农村社会保障的行政管理与基金管理、业务管理相分离，政府主要负责行政管理。二是在建立统一的农村社会保障机构前提下，明确相关部门的管理职能并使其协调有效地进行。农村社会保障的职能部门主要涉及到民政、财政、劳动、卫生、人事等部门，这些部门之间的管理职能必须明确并有所侧重，在农村社会保障委员会的统一协调下进行有序管理，共同促进农村社会保障事业的发展。三是要针对不同的农村社会保障项目，完善相应的管理制度、明确不同的管理内容和重点并使管理程序规范化。
2.提高管理效率。提高农村社会保障的行政管理效率，首先是职能部门转变管理观念和工作作风，真正体现为民服务的思想。其次是提高行政管理人员的素质。农村社会保障不仅范围广，政策性强，而且涉及到农村经济社会的方方面面，这就必然要求管理人员不断提高理论水平、业务素质和政策水平等。再次，改进管理方法和手段，尤其是要强化信息化管理手段和方法。
3．强化监督机制。就国家对农村社会保障工作监督机制的强化而言，主要包括：(1)强化国家权力机关对其的监督，如中央权力机关对执法情况的监督，地方权力机关尤其是县、乡级人大对当地政府开展农村社会保障工作的具体监督等；(2)强化政府自身对其的监督，如上级政府农村社会保障职能部门对下级政府相应职能部门监督、同级政府及审计等部门对农村社会保障职能部门的监督等；(3)强化农村社会保障行政职能部门对相应的业务管理部门和基金营运机构的监督；(4)利用行政诉讼等司法程序进行监督；(5)重视社会监督，如新闻媒介监督及群众监督等。监督的重点是农村社会保障的目标落实情况、依法进行行政管理情况和基金运行情况等方面。
（五）加强农村社会养老保险与城镇社会养老保险制度的相互协调与衔接
城乡差别客观存在，特别是二元经济结构将长期维持，决定了在相当长的时期内农村和城镇要分别实行适合各自特点的社会养老保险制度。事实上，城镇社会养老保险是工业化的产物，是为保障工薪劳动者退休后生活来源而建立的制度；而农民收入低且不稳定，只能采用低水平和灵活缴费的社会养老保险方式。其次，与城镇职工相比，农村劳动力因其就业不稳定性、季节性、兼业性等特点而更适合于农村社会养老保险。即使是向乡镇企业和城镇转移的农村劳动力也有相当一部分是兼业性的，即亦工亦农，他们始终与土地保持着若即若离的联系。农闲务工经商，农忙种地务农。从身份来说，他们还是农民。其三，大量农民或多或少带有传统的小农经济思想，也缺乏现代的保障观念，接受互济性较强的社会统筹形式需要一个过程。两种制度并存的经济和社会背景是社会养老保险制度宏观决策的重要依据，当前要注意的是这两种制度的协调和衔接问题。随着城市化进程的加快，农村工业化、农村人口非农化加快，现实对这两种制度的协调和衔接提出了新的要求。关于这一点，现实中常见又比较突出的问题是，一些农民工或外出打工者的养老保险关系不确定，因工作单位的变动或工作性质转变（如回家务农）而在农村和城镇社会养老保险制度间双向转移。因此需要在原先的农村社会养老保险制度基础上增加相互协调和相互衔接的新内容。原先的城镇职工基本养老保险制度也应增加相应的内容。对此，各地已有一些方法，需要总结和推广。如上海市农村社会养老保险关系转移的规定：“劳动者迁出所在县或者因就业情况变化，其养老保险关系（含个人养老保险账户内资金）应当转入相应的社会养老保险机构，如无法转移的，也可以将其养老保险账户储存额中个人缴费额的余额退给本人。本市城镇企业录用的农村合同制工人及城镇个体工商户聘用的农村帮工，合同期满回本市农村并属于本办法适用范围的，应当将其合同期内的养老保险关系（含个人养老保险账户内资金）转入其所在地的农村社会养老保险机构”。
