爱华网地方发债可行但不可疾行2008-11-8 华夏时报谢国忠搜狐博客 http://xieguozhong.blog.sohu.com/ 一则“地方政府发债方案已提交至国务院等待批复”的消息，激起了千层浪，讨论多年的地方政府发债问题终于有望走出“犹抱琵琶半遮面”的泥潭，呼之欲出了？ 早在2003中年十六届三中全会，就曾考虑过地方债券发行问题，发改委也于近年着手研究在沿海地区展开地方债试点，但这却只停留在讨论层面，一直未开闸。目前，地方财政捉襟见肘，与之利益紧密攸关的房地产市场渐渐萎靡，而当前正是努力扩大内需，以此应对金融风暴且稳住经济增长速度的关键时刻，这样的背景下，久悬而未决的政府发债问题能否应运而生？ 分歧依然存在，开闸的利与弊都显而易见：促内需、解地方财政燃眉之急、减少对地价的推动作用是利；监督缺失、资金可能被滥用等为弊。去年曾建言允许地方政府发债的独立经济学家谢国忠11月6日接受《华夏时报》记者采访时表示，地方政府发债问题要从解决短线问题和长期发展综合来考虑，不能匆忙而定，短期解决危机，当务之急是调整分税制，需再给地方政府加10个百分点。长期而言可赋予大城市融资的资格。 地方政府负债运行 宏观环境是催生地方发债尽快开闸的主要因素。当下，国际国内经济依然面临着很大的不确定性，实行积极的财政政策，增加政府投资拉动内需显得尤为重要。 但促内需一个障碍是，地方政府债务危机，这俨然成为了一个挥之不去的梦魇，实际运作层面，许多地方政府都在负债运转。 现行的《预算法》中规定，除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。所以地方政府充分发挥了其主观能动性，除税收外，暗自隐性举债，通过兴建开发区、刺激房地产市场增加收入，但房地产市场低迷严重放大了政府财政危机。地方负债也成了常态。 随着宏观环境的变幻，地方财政严重负债这个隐性的问题越来越显性化，谢国忠认为，地方政府出现偿债危机，连同出口疲软、生产成本上升，成为中国经济现阶段面临着的三大挑战。 里昂证券预计，我国省级政府的直接负债可靠且保守的估计约为6000亿元，县(市)级地方政府的负债规模，应为3万亿元左右。乡镇一级地方政府的负债目前保守估计在1万亿以上。
“如果不把地方负债规范化，副作用只会越来越大。”一直坚持放开门槛的财政部财科所所长贾康说，《预算法》规定地方不能举债，国务院特批的除外，但到目前还没有特批的案例。现在的大思路是把地方财政周围的围墙修起来，后门堵上，前门开好，一切都按规则办事。现在也在加紧酝酿怎样修改《预算法》，考虑如何开好前门。 但曾经建言“允许地方政府发债，以消除地方政府在地价上涨中的推动力作用”的谢国忠却认为，且慢放开。“现在解决地方财政的危机很重要，有的地方可能要面临破产，但问题是不是要通过匆匆忙忙地批准地方政府发债来解决？这是非常危险的事情。”他如是说道。 发债之举不应疾行 为何是危险之事？ 谢国忠认为，地方政府一直存在预算软约束，目前匆忙赋予地方政府的发债权，可能被滥用。“而且中国很多的地方经济发展的确有困难，现在的考核机制还是以GDP来衡量，但有些地方环境脆弱，地方经济增长又无后劲，根本没有偿债能力。” 他进一步分析说，地方发债问题要从解决短线问题和长期发展综合考虑，地方的财政困难原因就在于中央与政府在财权事权分配上的不合理，应该在分税时再给地方政府加10个百分点。 1994年推行“分税制”是建立在当时中央财政收入占GDP的比重相当低、中央财政收支困难的情况下，中央财政收入约占整个财政收入的68%，地方政府的收入仅占32%。 “过去10年地方政府财政收入比重下降，刺激它们去寻找新的收入来源，并最后落在了房地产市场。”谢国忠指出，过去一段时间里，由于价格较低，大量土地销售并没有给这些政府带来预期的现金流。目前，房地产市场泡沫已经被刺破，开发商不能保证支付去年购买土地的应付账款，地方政府的税收自然大幅减少。解决问题最快的办法就是增加地方政府的收入份额，中国的税收已经达到历史最高水平，总体而言，政府的金库收藏了GDP三分之一的财富，或者是国民生产净值 (GDP减去资本贬值)的40%。 长期发展而言，地方政府发债确实可行，只是需从长计议。谢国忠的意见是，发债权只能给特定的城市，以形成良性循环。中国的出路是通过规模效应来降低就业和应对环境的成本，应当集中资源建设超大城市，这些城市享有发行债券的权利，来满足发展基础设施的融资需要。这些地方政府应当依靠征收房产税而不是卖地来担保它们的债券，届时的住宅价格让人更易接受。 “以我们现在的实力能应对危机，但保增长促发展需全盘考虑综合来看，不能每天都谈一个概念，把市场都吓坏了。”谢国忠坦言。 评级监督尚难到位 诸多持“且慢放行”观点者的论据，和谢国忠一样，都集中于中国目前评级和监督的缺失，无法控制风险和保证发债权不被滥用。 中国目前债券评级市场的发展水平，能否为拥有强大行政权力的地方政府的信用做评级？中诚信国际常务副总裁何敏华表示，当前的评级系统完全能支撑地方债券发行的评级。在市政债发行之后，评级机构便对发行主体进行信用评级，我们一方面要充分利用国外评级机构的成熟经验，另一方面也结合了中国国情。 “此前一直有‘准市政债’的概念存在，已经涉及大量地方财务的考量，所以我们对市政债并不陌生。”何敏华说，我们是以国债为AAA级的标准，以此类推市政债的评级，综合考量各个地方自身财务和偿债能力、转移支付等因素。 地方财政的一大诟病是，透明度远远不够。单单评级无法完全揭示风险。何敏华指出，除评级外，监督也必须到位。地方政府发债的闸门一开，地方人大的职责，就不会仅仅停留在现在讨论的“是否允许省级以下政府发债、发债规模控制在多少”这些问题上，更重要的是如何对地方政府发债进行全方位的监督。 据悉，市政债券市场较为发达的美国，对于相应的信息披露要求比较严格：发行者相关信息的披露，包括发行者的行政级别、人口统计等；发行者的债务余额、债券的审批权限、债务约束比例、外来债务负担以及还款计划；对所发行债券的特性的描述，包括债券融资的目的、融资计划、债券的优先级、还本付息的方式及资金来源、提前赎回条款、是按面值还是折价发行、利率浮动等；任何信用增强以及有助于改善发行者的财务和经营状况的信息等。 严格审批逐步试点 无论此时开闸是否已经是“万事俱备，只欠修改法律”了，讨论依然如火如荼，发债方式也有诸多建议，都集中在先试点后推行。 有的主张在沿海发达地区先试点，也有的建议在大城市先进行“市政建设债”试点，曾在不同场合多次建言开闸的国务院发展研究中心宏观经济研究部副部长魏加宁认为，只有财政规范、透明度高、项目分析等信息披露得好的地方政府才有资格先试点。 有建议称，可参考日本的做法，以地方政府向中央政府借款的形式进行债权融资。谢国忠认为，这和目前中央发债再转移支付的差别不大。 何敏华也认为，直接让地方政府面向市场，这样就把风险放在第一位，到期必须还本付息，对地方政府更有约束性。中央划拨的话使用效益有待商榷。而据报道，酝酿的方案中，中央将设定严格的限制条件，初期发债权只停留在省级。 中国社科院金融所货币理论与政策研究室副主任杨涛表示，最好还是由中央控制规模和资金用途。考虑到地方政府的预算扩张冲动，结合逐步试点的改革策略，推行市政债券应当参考日本市政债券的发行机制，由中央政府集中审批，这不同于美国采取的备案制。中央可依据试点城市政府财政收支情况，结合当地经济、社会发展情况，有效控制市政债券的发行规模。还应该严格规定发行市政债券所筹集资金的用途，保障资金用于特定的城市公用设施建设。
