爱华网核心提示：农业领域，经由土地流转实现规模经营，是显而易见的出路，然而，即便实现了规模经营，“三农”问题也只解决了农业一道，失地农民和凋敝农村不可能在地主的关照之下化祝福为幸福。即便进行了优胜劣汰，最终结果也只听任他适者生存，塌台老板和淘汰工人不可能在新贵的抚慰之下化泪水为薪水。
一、“包产到户”的中国农村改革
大约30年前，中国改革的暗流涌动。伴随着“真理”大讨论的进行，中央高层和最低层的农村都在暗中谋求变革。那个时候，可能谁也没有想到，当安徽凤阳县小岗村18名农民忐忑不安地在一份土地包产到户“契约”上按下红手印的时候，他们创造了一个划时代的历史。随后，中央对此的态度是：对小岗村农民的包产到户，“不制止、不宣传、不推广”，其实也就是默许了小岗村农民的创举——因为它并不影响社会主义制度的性质，只有土地使用权，所有权归农村集体所有，最终当然也就是国家所有——即所谓的生产资料的社会主义公有制。
随着“包产到户”的合法化，它随即有了个更正式的名字，即“家庭联产承包责任制”。作为文革后中国农村经济体制改革的第一步，家庭联产承包责任制使中国农民重新获得土地经营权，并重新确认和践行着“多劳多得”，使在人民公社时代“干多干少一个样”的制度扭曲得到了一定程度的修正，农民生产的积极性被激活了。据说，当年全国那些实行了大包干的地方，第二年农民就能吃上了饱饭。到了1983年，中国农村普遍实行了以家庭承包经营为基础、统分结合的经营体制，从整体上带来了持续多年的农村劳动生产率的提高。
二、“包产到户”在农民致富问题上的缺陷
在家庭联产承包责任制的承包年限方面，1984年，中央提出土地承包期一般在15年以上，家庭联产承包责任制被确立为中国农村最基本的生产经营制度；在1993年，中央确定第一轮土地承包到期后再延长30年不变；在2008年10月，党的十七届三中全会再次明确家家庭联产承包责任制将长久不变。所有这些决定，表明我国将继续沿用以家庭联产承包为核心的土地使用制度。
但是，目前实行的家庭联产承包责任制，只是解放了被长期束缚的农村劳动生产力。本来，在新中国成立后和实行人民公社之前，以家庭为单位的生产经营模式一直是我国农村的主流。换句话说，家庭联产承包只不过是在公有制前提下回归了农村传统的生产经营模式。实践证明，包产到户对释放农民生产积极性或劳动热情有巨大帮助，但对农村经济持续发展、农民收入持续提高以及农民富裕方面的作用却很有限：30年来，直到21世纪的今天，依靠农地和包产到户，中国广大农村依然只能解决温饱问题，无法实现真正的劳动致富，城乡贫富差距越来越大。因此，家庭联产承包责任制在解决了农民温饱问题之后，已经持续了将近20年没有再给农民带来更多的实惠。1980年代中国农村改革的帕累托改进，其实就是农民积极性的释放。可在后来改革的每一次利益调整中，尽管中央多次出台多项优惠政策（典型的就是2006年历史性地取消了农业税），试图推动农村经济发展，提高农民收入，但效果都不理想。甚至，不少研究认为，1990年代以来的改革很大程度上是一部分人受益，而一部分人被相对剥夺，另外一部分人被绝对剥夺。农村和农民就是相对被剥夺的那一部分：大多数农民的收入持续徘徊甚至减收，农村各项社会事业也陷入困境。2002年李昌平用13个字概括出中国农村面貌：“农民真苦，农村真穷，农业真危险。”这表明，在包产到户带来的红利消失后，“三农”问题成了当前拖累中国发展、威胁社会稳定的一大难题。
三、农村土地承包经营权流转，能一转就灵？
2008年10月，党的十七届三中全会把农业改革作为会议的主题，通过了《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，其中包括允许农民土地承包权流转、建立农村金融体系等。不少舆论媒体将土地流转当作是新一轮“土地革命”，认为土地承包经营权流转将改变土地分散、经营落后的现状，发展现代农业，同时给农民带来财产性收入，帮助农民脱贫致富。
可问题是：土地流转能“一转就灵”吗？土地流转能成为解决中国“三农”问题的一条新路吗？现实恐怕没那么乐观吧。几个客观存在的问题是：其一，中国农村普遍人多地少，每户农民承包的土地数量有限；其二，很数农村土地都位于偏远地区，特别是像西部的四川、重庆、贵州、云南、甚至包括陕西、湖南的部分地区，多是山地、山区；其三，农村土地属集体所有，土地流转的定价权毫无例外会被操控在基层地方政府和村委会干部手中，只有土地承包权的农民依然处于弱势地位，农民话语权的表达程度（能否表达以及表达多少），取决于地方官员和村干部的道德和法治意识，道德看来是指望不上了，法治这个东西在中国就更不好说了；其四，农村在教育、医疗、养老、户籍、迁徙（城市准入）上的配套制度还很不健全，配套改革难以跟上。基于上述问题，在笔者看来，土地流转不但可能很难让农民致富，搞不好可能还让他们失去土地保障。笔者的这一论断并不夸张，看看吧：过去从1996年到2007年的12年间，虽然农民人均收入平均每年增长了5.5%，但就是在这12年里，中国城乡居民的收入差距越拉越大，“三农”问题越来越突出。
四、“三农”问题的根源是城乡二元体制障碍，而不是农村土地允许不允许流转
其实很多农村地区的土地承包经营权早就开始流转或变相流转、或准流转或近似于流转了。在江西省南昌县的蒋巷镇，伴随着那里大批的青壮年前往广东（深圳）、上海、北京、福建等地务工，早几年前就有江浙、广东一带的商人来承包那里的土地，集中起来种水稻、养花、或种西瓜、或养鱼，而那些没外出务工的中青年，也大多承包或集中起了大片的农地集中种粮，一个两三口劳动力之家，种起来数百亩稻田，农忙时就请短工插秧、收割。的确，也正因为这样，那里的农民确实比江西省的很多其他乡镇（村）要更富裕些。但农村可持续发展问题就解决了吗？农村社会矛盾、农村生态环境、农村贫富差距问题就解决了吗？我的观察并不是如此。事实上，我的观察表明，问题不但没有被有效解决，而且那里的问题，简直就是城市里今天面临的问题的一个缩影：如果说相当多的城市今天仍然还存在一大串尖锐的政治、经济、文化和社会问题的话，或者说当今城市都还有大量社会问题、两极分化问题没有得到有效和妥善解决的话，那么那里的农村也开始在激化着今天中国城市所拥有或存在或冒出的矛盾和问题。有谁敢说我们今天把关注的焦点转向了农村就意味着城市的问题差不多了了了？不，今天城市正在面临的问题，在农村同样存在。总而言之，尽管个别的案例表明部分农村地区目前土地流转有些暂时的绩效，但依然没有实现建设社会主义新农村的目标，依然没有改变农村的命运。
事实上，除了“人多地少”这个三五十年内不可能解决的问题外，中国农村问题的根源还在于把农民事实上当作“次等公民”的城乡二元体制。人多地少意味着农村会出现大量的剩余劳动力，而土地流转也需要大批农村劳力走出农村，走向城市，实现非农业就业。2007年中央批准在重庆和成都市进行统筹城乡综合配套改革试验，就是希望能探索出一条农村改革路径。但是，目前依然根深蒂固的城乡二元体制，户籍、医疗、教育、保险、住房保障等的制度缺陷，是妨碍农民进城就业定居、进而妨碍农村土地流转的根本。现阶段如果全面铺开或推行农村土地流转，将可能导致大量社会问题。更何况，流转之后农村土地用途的国家权威保障机制、农村环境保护的国家权威保障机制，目前还远不健全。笔者每年都要去农村，在我去过的地方，关于农村耕地非农占用问题、关于农村环境污染问题，可以用触目惊心来形容，丝毫不夸张。可作对比的是，同样的土地占用、环境污染问题，城市到今天都依然是无所作为，都撼动不了，都依然是雷打不动，更何况是正在追求迅速致富与发展的农村？谁去管它们？又怎么去管？难道又是先占用再清除、先污染再治理？恐怕到那时已经完都完了。
目前进城务工的农民人数大幅上升，在城市建筑业和服务业中，农民已分别占80%和50%。也正因为如此，近些年来，各方都在呼吁打破城乡二元结构，要求城市消除农民进城务工的障碍；党的十七届三中全会也强调要破除城乡二元结构，推进城乡经济社会发展一体化。但是，城市对务工农民施行的是“经济接纳，社会排斥”，在获取农民廉价劳动力的同时，城市并没有让城市务工农民享有和城市居民相同的工资、子女教育、养老和医疗保险待遇。因此，农民工事实上难以在城市扎根。
与此相关的还一个现实的问题是，就算可以毫无障碍地实现农民到城市定居了，城市要有能力接纳才得行啊。外出务工、土地流转后的农村剩余劳动力向城市转移，需要城市经济的繁荣与发展。可是，今年以来东南沿海就有数万家制造业企业倒闭（据国家发改委中小企业司统计，2008年上半年，全国有6万7000家规模以上的中小企业倒闭；这一情况在第四季更将恶化，如10月15日，位于东莞的玩具代工商合俊集团倒闭，近7000名员工顿时失业；在企业倒闭后，接踵而来的是失业潮）、九月份以来300万重庆外出务工人员因找不到活路而返渝（2008年10月23日重庆晚报消息：部分沿海企业不景气，重庆300万民工提前返渝；广州火车站提供的数据显示，虽然没有发现劳动力输出大省湖南、四川、湖北有明显的农民工回乡情形，但上月中旬以来发送旅客同比增加12万8000人）、以及近年来城市失业率本身就居高不下，前述种种严峻形势表明（并且，笔者估计，尽管至今中国在全球金融危机下受害程度不及欧美严重，但相关后续效应还会慢慢显现），城市有没有能力接纳土地流转之后大量剩余劳动力和打工人员，都还是大大的问号。
当城市经济低迷的时候，因没有良好的生计，相当一部分外来务工人员，又有了强烈的回家种田的渴望，因为至少还有地种，现有的农地制度还可以起到最后的生命保障作用，至少不会饿死；或者被迫无奈还乡，因为不回乡又能怎样？可如果土地流转了，要是流转交易所得回报不足以养活一家人一辈子，那他们靠什么生存呢？有人说这要靠土地流转的创新，但什么样的创新是有效的呢？有可靠的实证研究结论吗？连美国这样的经济强国都无法实现它的经济长期持续健康发展，更何况我们呢？如此，不但影响“社会和谐”，也将成为中央政府必须承担的隐性社会成本。
基于上述认识，可以预计，我国的城乡二元体制仍将继续存在，农民要拥有和城镇居民相同的权利还有很长的路要走，因此，土地承包经营权流转，现阶段条件还不成熟。
五、可能的权力滥用和发达社会中间组织的缺乏，是制约农村土地流转的又一障碍
同我国其他各项改革一样，农村改革另一个难以逾越的障碍就是官权、特权的招摇和民权的衰落。我们完全可以这样对照设想，除非农村土地私有化（农村土地私有化在现阶段也有问题，但本文这里不涉及），否则就像今天城市规划和房地产市场状况一样，在相应的制度缺失和行政管理体制缺陷的条件下，全面摊开土地流转之后，基层地方政府将通过控制土地所有权、以强制的和计划经济的手段征用农民承包的土地，然后以市场经济手段把土地卖给开发商，获利的是地方政府和开发商、发展商，受损的则是农民和名义上的土地公有制以及国家（国家最终要买单）。除了向受经济周期和市场强烈影响的开发商、发展商、农业企业收取不可能有很多的、不确定的费税（政府）和所谓的红利（农民）外，在经济不景气时，农民又要自己养活自己，庞大的县乡基层官员队伍也只有通过向农民收费才能生存。
更为重要的是，面对可能被滥用的特权，农民并没有自己的维权组织。笔者曾经以城市拆迁为例进行了论证（这是笔者主持的国家自然科学基金项目的阶段性成果），之所以我国现阶段极端性、群体性社会矛盾纠纷甚至社会冲突问题如此严重，还跟我国尚未建立起成熟的、发达的社会中间组织有关，也就是，个人权利受到侵犯的公民，没有合适的有效的渠道进行倾诉、表达，公民社会远未形成，利益表达机制不健全甚至没有。城市的发达社会中间组织都严重缺乏，更何况农村呢？几千年来，除了新中国成立前的解放区和新中国成立后到20世纪80年代中期前（不考虑文革对农民经济上的负面影响）农民还有那么点社会地位外（经济上那个时候城市农村差不多，甚至有时城市还比不上农村），中国农民在经济和政治上始终处于最低贱的位置上。农民哪有什么畅通的利益表达渠道啊。
说实话，笔者是个风险厌恶者，从上可以到，现阶段全面推行土地流转的风险将有多大啊。
六、农村过去改革中遗留下来的问题对农村土地流转的制约
不仅如此，更为令人困扰的是，今天许多“三农”问题，有些是历史遗留下来的，但也有相当部分是由改革本身所造成的。
在最近些年，地方基层政府实际上已经放弃了许多其在农村本应该履行的职责，农村公共产品严重缺乏。在改革开放前以及1993年之前的改革开放初期，县、乡镇一级的基层政府似乎无所不在，几乎对农民生活的每一个方面都进行干预。但1993年之后随着市场经济的发展，此时乡镇的基层政府似乎既没有权力又几乎没有意愿去提供哪怕是最基本、最必要的农村公共产品，履行着某些政府职能，进而从一个极端走向了另一个极端，即从过多的行政干预变为过少地运用政府权力。政府服务与经济管理的区分是必要的，但也在农村地区留下了政府的真空，许多农田水利设施由于没有了政府的参与和主导，而渐渐变得荒废了，这已经加深了中国的粮食危机和农村生态环境危机，而农村土地流转到底能从多大程度上改善这些问题，笔者很有疑问。
随着家庭联产承包责任制的实施以及地方基层政府主导的退出，一个可以为农村医疗卫生设施、农村中小学校、以及维修水利、维修灌溉和防洪系统提供资金的来源、以及提高农民收入、扩展农村市场的公共服务措施不复存在。对农村水库水渠等水利的维护，需要由政府和与之相联系的部门来集资并进行必要的政府公共财政支出。土地流转之后，专业大户、开发商、发展商、农业企业等，也几乎不可能会独自承担这些本应主要由政府来承担的水利设施的建设，因为这是公共品，这就好比开发商或其他商人说，要我到你那里去投资可以，但你政府先得给我把路修好。应该说，改革开放前的生产队以及改革开放初期还未完全转型的基层政府能够行使这些职能，但今天显然在有些农村地区没有了实质上能够承担起维护必要的灌溉设施责任的机构。
在国家基础投入上，有数据表明，最近二十年来，国家财政对农业的投资比重逐年下降，且大量一部分的投资没有投入到水资源保护和灌溉投资，政府职能没有发挥得当。与之相反的是，国家财政大量的资金投向了城市。目前中国财政投入和政策决策的偏重城市化倾向，也很不利于农村全面推行土地流转机制。
七、结论性评价
总而言之，中国农民在过去30年中解决了几千年难以解决的温饱问题，并且大规模走出世代束缚自己的土地，主要原因是“包产到户”让农民创造精神和劳动积极性有了历史性变化。但这种变化不具备持续性，难以做到农民收入的大幅度提高。农村的真正问题在于现有的城乡二元体制，而不是农村土地有没有得到流转。因此，不考虑其他配套制度的改革和政策变迁，仅寄希望于农村土地流转来盘活农村土地市场，是不可能真正推动农民致富的。寄望于农村土地一转就灵是不现实的，也是极有可能落空的。未来中国的农村改革，还得从改变城乡二元制度入手，通过农村产权改革调动农民积极性，改革行政管理体制，建立和健全农民维权组织，加大国家财政对农村公共产品提供的投入，这才是农村继续进步的动力和基础。也只有这样，推行农村土地流转才可行。
