爱华网【内容提要】逐步建立覆盖城乡居民的社会保障体系，关系到中国改革、发展、稳定的全局，具有十分重要而深远的意义；政府主导的面向全民的社会保障三大块构成了中国社会保障体系发展目标的基本制度框架；逐步建立覆盖城乡居民的社会保障体系，当前主要做好四个方面的相关工作。
【关 键 词】中国社会保障体系 发展目标 覆盖城乡居民
温家宝总理在2007年政府工作报告中提出要“加强社会保障体系建设”。那么，中国社会保障体系建设的发展目标是什么呢？2006年10月11日中国共产党第十六届中央委员会第六次全体会议通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》对此有过专门的论述：“适应人口老龄化、城镇化、就业方式多样化，逐步建立社会保险、社会救助、社会福利、慈善事业相衔接的覆盖城乡居民的社会保障体系。”适应构建社会主义和谐社会的要求，逐步建立覆盖城乡居民的社会保障体系，就是中国社会保障体系建设的新的发展目标。
一、逐步建立覆盖城乡居民的社会保障体系的必要性逐步建立覆盖城乡居民的社会保障体系，关系到中国改革、发展、稳定的全局，具有十分重要而深远的意义。
1. 逐步建立覆盖城乡居民的社会保障体系，是构建社会主义和谐社会的制度保证。
纵观世界各国，凡是和谐的社会都必然有一个比较完善的社会保障体系。社会主义和谐社会的核心是社会各方面经济利益的协调，而社会保障是协调社会不同阶层、不同群体利益关系的重要制度。改革开放20多年来，中国经济高速发展，取得了令人瞩目的成就。但在社会生活中也存在着很多不和谐因素，包括城乡、地区之间发展失衡、贫富差距持续扩大、劳动关系紧张等。在广大农村问题尤为突出。除全国温饱问题没有解决的人口外，每年还有许多灾民、特困户和孤老残幼需要扶持与救济。这些问题不解决，将对和谐社会建设构成严重威胁。社会保障作为“社会安全网”和“减震器”，是缓解社会矛盾、维护社会公平的一个重要手段。它通过社会保险方式，弱化不同阶层、不同群体之间的利益矛盾；它通过社会救济方式将社会财富的一部分转移给缺乏收入获取能力的社会贫困人口，缩小社会不同阶层的收入差别，避免社会矛盾的激化；它通过社会福利方式，保障特殊群体（包括残疾、孤儿、孤老等）的基本生活需要。所有这些，都是和谐社会所必需的。逐步建立覆盖城乡居民的社会保障体系，无疑对构建和谐社会具有重要的制度保证作用。
2. 逐步建立覆盖城乡居民的社会保障体系，是中国社会经济发展的必然要求。
社会保障与经济发展相互适应是一条客观规律。中国社会保障必须紧随经济的高速发展，否则，社会生产力的发展就会受到制约，社会安定就会受到影响。由于传统的城乡分治政策框架和制度安排，中国长期以来实行的是城乡分割的社会保障模式，造成“市民”和“农民”分开，农民由于“身份”的制约，没有真正享受到国家应当为他们提供的公共产品，使城乡居民的社会保障水平存在巨大差距。随着中国社会主义市场经济体制改革的深入发展和城乡发展的一体化，迫切需要建立覆盖城乡居民的社会保障体系。中国是一个农业人口占绝大多数的发展中国家，13亿多人口，9亿在农村。农村社会保障，是中国社会保障体系的重要组成部分，没有完善的农村社会保障，就没有完善的中国社会保障体系。逐步建立覆盖城乡居民的社会保障体系，既顺应了中国经济高速发展的要求，又能有效改变城乡二元制社会经济结构造成的社会保障发展不平衡状况，解决“三农”问题，提高农村的社会文明质量，实现社会稳定和国家的长治久安。
3. 逐步建立覆盖城乡居民的社会保障体系，是关心和解决中国民生问题的重要举措。
温家宝总理在2007年政府工作报告中提出“更加重视社会发展和改善民生”后，民生问题成了人们关注的重点和热点。在中国现阶段，民生之所以变为一个“问题”，成为社会各界关注的重点和热门话题，是因为中国社会成员在经济上的分层化越来越明显，经济上的差距越来越大，越来越不平等。这在现象层面上表现出来就是就业、教育、医疗、社保、住房等等问题。这些问题无一不是指向贫困人口、农民和产业工人。贫困人口、农民和产业工人是民生问题的主体。民生问题包括了社会保障问题，讲民生问题不能不讲老百姓的社会保障。让老百姓有饭吃、有衣穿、有房住、有学上；病有治、老有养、有劳动能力者有活干，让老百姓过上好日子。这就是民生，这就是老百姓的基本社会保障。社会保障是民生的安全网，逐步建立覆盖城乡居民的社会保障体系，是关心和解决民生问题的基本要求。
4. 逐步建立覆盖城乡居民的社会保障体系，是全体人民共享改革发展成果的重要途径。
“坚持以人为本，促进社会事业加快发展，积极解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题，维护社会公平正义，让全体人民共享改革发展成果。” 这是温家宝总理在2007年政府工作报告中一段铿锵有力的话语。成果共享最直接、最现实的就是社会保障共享。然而，中国当前社会保障问题却比较突出。以前大部分下岗职工的就医、养老、子女上学以及住房等问题开始集中暴露出来；广大农村的社会保障问题突出地摆在社会面前。零点研究咨询集团最新公布的《2006年中国居民生活质量报告》显示，中国50.2%的城乡居民没有任何社会福利或社会保障；有24%的城乡居民只享受到医疗保险、养老保险、商业保险和其他社会保险这四类社会保障中的一种，全国仅有1%的人被纳入到了完整的社会保障体系中。（资料来源见2007年1月15日《工人日报》）目前中国社会保障覆盖的主要是高收入阶层、工薪阶层和社会保障相对稳定阶层，多半人在没有任何生活安全感中生活。社会保障，牵动着千万人的心。只有逐步建立覆盖城乡居民的社会保障体系，以城市中的下岗无业人员、农村中的农业劳动者、农村进城务工人员以及无业人员为覆盖重点，才能让全体人民共享改革发展成果。
二、逐步建立覆盖城乡居民的社会保障体系的基本制度框架
逐步建立覆盖城乡居民的社会保障体系，关键是建立与完善各项社会保障制度。中国的社会保障制度可以说是庞大的，包括社会保险、社会救助、社会福利、社会优抚、社会互助、个人储蓄积累保障等内容。政府主导的面向全民的社会保障主要有社会保险、社会救助、社会福利这三大块，它们构成了中国社会保障体系发展目标的基本制度框架。
1. 建立与完善社会保险制度。
社会保险是中国社会保障体系的核心部分，包括养老保险、失业保险、医疗保险、工伤保险和生育保险。目前全国推开的是养老保险、失业保险和医疗保险，从今年开始全面实施工伤保险。社会保险是实现中国社会保障的基本纲领，是面向劳动者的社会保障制度。
第一，建立与完善基本养老保险制度。完善企业职工基本养老保险制度，扩大城镇基本养老保险覆盖范围；逐步做实个人账户，提高社会统筹层次，强化保险基金统筹部分征缴，增强统筹调剂的能力；加快机关事业单位养老保险制度改革；
探索农民工的养老保险；探索建立多种形式的农村养老保险制度，采取先在乡镇企业职工、村干部、民办教师中实行，然后逐步扩展到全体农民的分步推开的政策。第二，建立与完善失业保险制度。建立失业保险与促进就业联动机制；实行开征失业保险税，确保社会保障基金的稳定、可靠的收缴，实现“依法纳税，自我保障”的良性循环；防止、杜绝一些个体、私有企业主不参加社会保险、不给职工相应福利，把本企业该缴纳的社会保障资金据为己有，把风险转嫁给社会和政府；推进失业、工伤、生育保险制度建设，国务院已颁布了《失业保险条例》、《工伤保险条例》，生育保险有劳动保障部门行政规章，这三项保险的配套政策也相继颁布实施，以后进一步改革的关键是扩大覆盖面。
第三，建立与完善基本医疗保障制度。完善城镇职工基本医疗保险，扩大医疗保险覆盖面，着力解决关闭破产企业退休人员和困难企业职工参加基本医疗保险问题；建立以大病统筹为主的城镇居民医疗保险，为城镇没有就业单位的居民，包括大中小学的在校学生建立这项制度，逐步解决他们的基本医疗保险问题；积极推进农民工参加大病医疗保险；加快推进新型农村合作医疗，尽快改变乡村医疗卫生民办化的格局，走官民结合的发展道路，努力实现2010年新型农村合作医疗制度基本覆盖农村居民的目标，争取在“十一五”期末能够使多层次医疗保障制度覆盖全体国民。
2. 建立与完善社会救助制度。
社会救助属于中国社会保障体系的最低层次，包括各专项救助、城乡居民最低生活保障、五保供养、救灾救济、扶贫和紧急救援等制度。社会救助是实现中国社会保障的最低纲领和目标，主要面向贫困人口或者是低收入家庭以及灾民。
第一，建立与完善医疗、就业、教育、住房、司法等专项救助制度。建立完善城乡医疗救助制度，将城市居民最低生活保障对象、农村特困户和五保供养对象纳入救助范围；尽力为失业者提供就业自救的机会；注重对贫困家庭子女的扶助，通过寄宿学习、家庭寄养、社会托养、免费职业教育等，改善其成长环境，防止贫困代际传递。在帮助解决城乡困难群众基本生活的同时，还要重视解决他们在住房、打官司等方面的困难。
第二，建立与完善城乡居民最低生活保障制度。最低生活保障是我国社会保障体系的最后一道“安全网”。目前，全国城市普遍建立了这项制度，并且做到了“应保尽保”，现在要进一步解决的是农村居民的最低生活保障问题。2007年要在全国范围建立农村最低生活保障制度，这对完善作为社会保障最后一道“安全网”的最低生活保障制度将起到很大的推动作用。
第三，建立与完善五保供养制度。不断促进五保供养制度的规范化建设，国务院重新修订颁布了《农村五保供养工作条例》，为五保供养实现从集体保障为主转变到财政保障为主奠定了制度基础。
第四，建立与完善城市生活无着流浪乞讨人员特别是流浪未成年人的救助制度。城市流浪乞讨人员是否能得到及时和人性化的救助，是衡量一个国家和地区社会文明程度的标志之一，也是体现社会管理能力的重要方面。
3. 建立与完善社会福利制度。
社会福利是中国社会保障体系的最高层次，是实现中国社会保障的最高纲领和目标。它主要面向优抚安置对象、老年人、残疾人、孤儿等特殊群体。从当前中国社会福利的基本状况出发，要发展以扶老、助残、救孤、济困为重点的社会福利制度。
第一，发展老龄事业，开展多种形式的老龄服务。加快建立和完善基本养老保障制度，确保离退休人员基本养老金的按时足额发放，继续扩大城镇养老保险的覆盖面，有条件的地方探索建立多种形式的农村养老保险制度，努力保障老年人的基本生活。
第二，发展残疾人事业，保障残疾人合法权益。在一个文明和谐的社会，残疾人同健康人一样，他们的基本生活和合法权益应该得到切实保障，应该得到更多的社会关爱和帮助。
第三，做好孤残儿童养育工作，积极研究孤儿救助、帮扶的政策措施。要通过采取社会收养、集中供养、公民助养、家庭寄养等方式，使孤残儿童回归家庭、回归社会。
第四，完善优抚安置政策，做好优抚安置工作。优抚安置关系到广大烈军属、复员退伍军人、现役军人的切身利益。妥善解决优抚对象的实际困难，维护优抚对象的权益，巩固军政军民团结，是构建社会主义和谐社会的重要方面。
三、实现中国社会保障体系建设发展目标的几项相关工作
逐步建立覆盖城乡居民的社会保障体系，当前要做好以下几项相关工作：
1. 多渠道壮大社会保障基金。
一是扩大社会保障基金来源。继续推行划拨部分国有资产、减持国有股收入等方式，来充实社会保险基金；鼓励和引导参保人员积极缴纳社会保险费；扩大彩票发行规模，使彩票收入成为社会保障资金的一项较稳定的收入来源；加大政策支持力度，充分调动社会各界参与慈善公益事业捐赠的积极性，促进民间慈善公益事业的发展。
二是建立经常性的财政投入机制。加大公共财政的建设力度，继续完善现有的财政投入制度，增加财政对社会保障的投入，特别是社会救助、社会福利的资金来源主要是财政，必须保持必要的投入力度。近年来，我国财政收入占GDP比重逐年提高，财政收入连年增长，超收较多，正是加大社会保障基金投入的有利时机。
三是健全社会保障基金预算制度。将社会保障基金纳入社会保障预算管理是保证资金专款专用的需要，也是世界各国通行的做法。强化预算约束，要在社会保障预算没有建立之前，将社会保障基金纳入预算管理；在具体预算编制上，单独编制预算；在公共预算发生赤字时，不能动用社会保障基金弥补；在社会保障基金出现收不抵支时，通过调整基金收缴比率和支出水平来解决。
2. 建立集中协调与分工管理相结合的社会保障管理体制。
第一，成立社会保障管理委员会。社会保障管理委员会负责制定全国统一的社会保障政策、规划、制度和标准，协调与社会保障有关的部门的工作，对保障基金保值增值进行决策，按政策规定审核确认社会保障对象的资格及其待遇标准，并承担社会化管理服务工作。在社会保障管理委员会下设四个机构：一是设养老保险、医疗保险、住房公积金、生育保险四者统一的社保局；二是设工伤保险、失业保险两者统一的劳动局；三是设社会救济、社会福利和优抚安置三者统一的民政局；四是设社会保障资金管理局。四个机构都对社会保障管理委员会负责，并接受其领导。
第二，依法设立具有法律人格的社会保障基金管理中心。社会保障基金管理中心要按照社会保障行政性与事业性分开的原则，负责基金的收缴、管理、支付、保值与增值。所有的社保资金由统一的资金机构负责收缴；统一收缴后的社保资金，再按各保险项目分别设置账户，实行分别管理；社保资金的具体支付可委托银行操作，而支付标准、对象则由社保操作机构确定；社会保障管理中心还要负责研究社会保障基金投资营运的方法和渠道，研究投资风险、收益和回报率，以实现基金的保值与增值。
第三，建立确保基金安全的社会保障基金监管体系。社会保障基金监管体系主要有行政监管体系、法律监管体系和社会监督体系三种形式。行政监管体系不仅有主管部门的业务监管，还有横向相关部门如财政、税务、审计、监察等对基金运行过程的监管；法律监管体系对社会保障各项目资金收支管理做出统一的规定，明确各级政府、主管部门、投资运营机构、受益对象之间的责权利关系，同时，在预算、税收、审计、会计等相关法律中对社保基金的管理做出相应的规定；社会监督体系包括人民代表大会的监督、新闻舆论的监督和全体公民的民主监督。
3. 积极推进社会保障法制建设。
第一，在中国宪法里明确写入“国家建立健全同社会保障相适应的社会保障制度”。世界上大约有70%的国家宪法中包含了社会保障。中国能够把这点写到宪法中去，既能表明国家建立这个制度的目标、方向和决心，也能很好地推进中国社会保障法制建设。
第二，加快制定《社会保障法》和其他相关法规。《社会保障法》是法律体系中的基本法律，其重要性勿庸置疑，应加快立法步伐；同时，要抓紧制订《社会保险法》、《基本养老保险条例》和《社会保障基金管理条例》等法律法规。通过立法，全面促进社会保障制度法制化，为完善制度和依法管理社会保障工作提供有力的法律依据。
第三，加强有关社会保障的各种法律的宣传，严格监察、执法，提高各级政府依法行政的水平，提高用人单位依法参保缴费的自觉性，提高劳动者依法维权的意识。
4. 发挥商业保险在逐步建立覆盖城乡居民的社会保障体系中的重要作用。
商业保险与社会保险有异曲同工之处。社会保险、社会救助、社会福利都是国家通过立法实施的以保障基本生活为目的的社会保障制度，满足最基本的生活需求。商业保险在这个基础上发挥补充作用。它通过保险制度的安排，应用大数法则和概率原理，集合多数经济单位，建立雄厚的保险基金，对约定的灾害事故或意外损失给予经济补偿，从而起到稳定社会经济生活的积极作用；它通过资金融通、资金运用等手段，达到资金升值增值的目的，从而强化保险社会保障功能；它通过社会管理功能，参与到社会安全管理、社会救助活动和社会公共事务的各个环节，深入到人们生产生活的各个方面，从而满足不同层次的社会保障需求。因此，商业保险在社会保障体系中有着不可替代的优势和作用。
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