爱华网内容提要：对经济政策进行评价是检验经济政策效果和决定经济政策调整的基本途径。目前对于经济政策评价理论缺乏系统研究，迫切需要建立经济政策评价理论体系。本文构建了经济政策评价的内容体系，从政策过程的角度，将经济政策评价的内容分为经济政策制定的评价、实施的评价和效果的评价等几个方面。
关键词：经济政策；评价内容；政策制定；政策实施；政策效果
经济政策评价是对经济政策进行分析、衡量、比较和评价的总和，是对政策的科学性、可行性及实施结果进行的综合性评估。市场经济需要宏观调控，宏观调控的实现需要借助一系列的经济政策和手段。而经济政策的质量、效果则是宏观管理中不可忽视的重要问题。对经济政策进行评价是检验经济政策效果、效益和效率的基本途径；是对经济政策进行监督检查，决定政策调整、继续或终止的重要依据；是有效配置资源的基础；也是迈向决策科学化和民主化的必由之路。
目前，国内外对于政策评价的理论研究不多，并且都集中在对公共政策的评估或评价。对于经济政策评价体系，包括经济政策评价的理论体系、方法体系、制度体系和组织体系等方面缺乏系统的研究。而在我国，经济政策在政府经济管理中起着重要作用。但是经济政策评价理论的缺乏，既制约了政策评价工作的开展，又影响了政策质量和水平的提高，并且使为数不多的政策评价在实践中具有很大的盲目性：不清楚评价的最终目的，不明确评价的现实标准，不确定评价的具体内容，不肯定评价结论的实际作用。因此，建立系统的经济政策评价体系，特别是政策评价的理论体系，就显得相当迫切和必要。本文着重探讨建立和完善经济政策评价的内容体系问题。
学术界关于政策评价的涵义的观点并不一致。总括起来主要有四种：第一种观点认为政策评价的着眼点应是政策执行后的效果或效应；第二种观点认为政策评价主要是对政策方案的评价或评估，即政策评价是对各种政策方案进行可行性分析；第三种观点认为政策评价是对政策全过程的评价，即政策评价贯穿于政策制定和实施的全过程，既包括对政策方案的评价，还强调对政策执行以及政策效果的评价；第四种观点认为政策评价是发现误差、修正误差。
从政策制定的目的来看，政策必然为实现某一目标而制定因而政策实施的效果就是政策评价的关键和人们关注的焦点，事实上，政策评价多采用这种观点。但是，政策评价的目的是为政策的制定和政策调整服务的，经济政策评价不能仅仅着眼于政策的事后评价，还应考虑政策的事前评估和政策实施过程中的评价，以此保证政策制定的质量和政策执行的规范。从某种意义上说，政策制定的评价（事前评价）比政策实施后的效果评价（事后评价）更重要。因此，我们把政策评价落实到政策全过程，经济政策评价包括政策制定、政策实施和政策效果等几个方面。
一、经济政策制定的评价经济政策制定的评价属于政策的前评价，就是在政策制定后、实施前对政策制定的科学性、合理性和可行性等所作出的评价。由于经济政策所要解决的问题千差万别，对经济政策制定的评价也无法给出统一标准，但是如下几个方面的问题，则是对任何政策制定评价时所必须考虑的。
（一）经济政策科学性评价经济政策的科学性是指所制定的经济政策有科学依据，把政策建立在科学的基础上，符合政策科学的一般要求。
1.政策目标与措施是否明确
一项政策是为一定时期特定的经济政治目的服务的。因此，政策的目标一定要明确，围绕政策目标就可以制定出相应的政策措施。政策的规定必须明确、清晰，不能模棱两可、含糊不清。否则会因为政策执行者对政策目标的误解或曲解，造成政策执行错误；也会因为政策存在漏洞，使政策目标群体中的投机者钻空子。政策的明晰性决定了政策的可操作性，政策措施的明晰性是政策有效执行的重要前提。
2.政策是否具有稳定性
任何政策都是在特定的时空条件下针对一定的政策问题而制定的，随着问题的解决或情况的变化，政策需要不断地更新。但是政策变动的必然性并不意味着政策不应该具有稳定性。稳定性是指政策在其有效期内处于一种相对稳定的状态。政策的稳定性是政策得以有效执行的重要前提条件，因为政策是否稳定在很大程度上关系到政策执行主体的认同和接受程度。如果政策朝令夕改，随意变动，就会造成普遍的短期行为和投机心理，导致政策的目标不能圆满实现，并且使政策对象、政策执行主体失去对政策制定者和政策本身的信任。只有保持政策的相对稳定性，才能有效地维持政策之间的综合配套和平衡。
3.政策调控力度是否恰当
政策调控力度是指经济政策的作用强度。对政策调控力度的评价主要是考察政策力度是否恰当，建立在此基础上的政策目标能否按预定要求实现。政策的力度一定要适当，政策力度过猛或不足，都不会使政策达到应有的目的。力度过小，政策的实施无异于杯水车薪，不解决问题；力度过大，物极必反，会造成如治理通货膨胀的政策导致通货紧缩，或治理通货紧缩的政策导致通货膨胀的情况，产生严重的负效应。考察政策力度是否恰当，需要根据要取得的政策目标、政策作用力度系数来测算政策变量的数值，需要在充分认识经济现状的同时，充分考虑政策变量的投向、规模、乘数、政策实施的时点选择等因素。
4.经济政策的目标和手段是否做到统筹兼顾
选择与确定某项经济政策时必须考虑到该项政策手段或工具的配合与统一。经济政策目标应该服从于宏观经济目标，而其效应是一定目标下政策工具作用的结果，因而决定于政策工具。这意味着选择和确定经济政策在一定程度上主要是围绕着政策目标来选择和确定政策工具。而每一项经济政策其政策工具本身就是一个有机体系，例如税收可以通过税种、税目、税率、税收减免等等具体规定影响国民经济，公债可以以发行数量、公债利率、期限等方式调控国民经济，等等。这些手段之间有一定的替代性，因此如何配合和统一各政策工具就成为选择和确定经济政策必须考虑的问题。
5.经济政策之间是否协调与搭配
政策之间的协调是指任何一项政策在其可适用的时空范围内，不得与其它政策相抵触、相矛盾。否则就会造成各项政策的功能紊乱，并可能导致整个政策系统的崩溃和瓦解。因此，在制定某项经济政策时，不能只考虑该项政策本身的完善，还要考虑与其他政策的协调与搭配。要从系统的角度，组织设计政策系统，做好各项政策的衔接和配套，保证整个政策系统的一致和顺畅。宏观经济政策的推出，基本上应该是针对某些问题的一套政策，匹配运用。
（二）经济政策可行性评价1.政策实施条件是否可行
政策的可行性是指政策是否针对了客观的政策问题，政策规定的各项内容是否反映了现实情况，政策的执行是否具有现实的可能性。政策制定者不能主观臆想去设计一个政策问题，再主观想象制定一项政策，这样的政策难以取得预期的目的。任何一项政策总是要付诸实施的，而要实施就必须具备实施的现实条件。只有在各项条件都已具备的条件下才可审慎出台。否则，政策的制定只是基于某种理想而没有考虑现实，脱离实际，就会使政策执行效果达不到预期目标，甚至完全落空。
2.政策是否体现了公平
政策的目标群体对于政策是否接受，在很大程度上取决于政策本身是否具有公平性。一般来说，一项政策如果能使目标群体感到公平合理，则它就容易被接受；反之，一项政策若被目标群体认为是不公平的，或者被视为是对自己利益的相对剥夺，则接受这项政策就比较困难，尽管可以通过公共权力来强制执行，但人们还会以各种方式进行抵制。因此，政策的公平性对政策的执行和政策目标的实现及其重要。
3.政策是否考虑到各方面的承受能力
经济政策关系到国计民生，如果政策选取不当，将会对经济发展和社会稳定产生破坏性影响。政策的选择与确定必须充分考虑社会各方面的承受能力，否则，即使是从长远看确实有利于经济发展的政策，一旦超越了社会的承受能力，非但不可能取得好的效果，甚至可能造成破坏性影响。这里的承受力包括心理承受力和经济承受力。因此，一些经济政策的制定要采取听证会的形式，充分听取各经济主体、不同利益集团或不同阶层的想法，使各方面有一个参与的机会和发表意见的机会，增加政策的科学性、合理性、合法性。
4.政策是否考虑到地方和部门的利益
国民经济是由一系列地方经济和部门经济组成的，地方和部门利益都在左右着经济政策的走向。地方利益、部门利益与国家利益存在局部冲突，如地方经济发展与行业发展的冲突，地方收益与国家收益的冲突、地方经济发展与全国经济发展的冲突等。如果一味强调国家或者地方、部门的经济利益，导致国家与地方或部门经济利益矛盾无法解决，对于任何一方都不是一个最优的选择。要从国家利益角度去判断政策的合理性和有效性，从地方和部门利益角度判断有效执行国家政策的合理性。还要防止在政策形成过程中产生行政机关通过制定政策牟取部门利益、行政垄断政策的现象。
5.政策是否符合国家战略的要求
开放条件下，经济政策的制定已经超出了自身的范围，成为国家大战略的一部分，成为国家政策体系的一部分，其目标、作用均可能发生变异，政策经常会在其它因素影响与博弈之下变形，其后果在经济区域化、全球化时代经常是难以预料的。这就需要在制定政策时充分考虑国家利益的存在形态、存在空间。由于国家利益日益区域化、全球化，经济政策的制定还需要考虑国际规则，考虑国家的政治、安全、经济利益之间的均衡。
6.是否考虑到政策的实施成本
经济政策的制定要考虑政策实施所需要的财力、物力和人力资源的投入。在进行政策可行性评价时，要充分分析和考虑经济政策可能导致的经济成本与经济收益。这样一方面才能保证政策的合理和可行，并能及时对政策予以必要的调整。
（三）经济政策制定合理性评价经济政策是否合理，主要看经济政策是否符合客观经济规律的要求，经济政策制定是否从客观经济条件出发，符合一定时期的基本国情。
1.政策制定出发点是否体现客观经济规律的要求
经济政策的制定要符合客观经济规律的要求，特别是要体现科学发展观的要求。所谓科学发展观，就是要坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观，促进经济社会和人的全面发展。具体评价中，要考虑政策的制定是否体现了如下几个原则：市场优先原则，即经济政策的制定不是要求政府对社会生活的各个方面进行全方位的干预，而是要求该由市场解决的问题交给市场来解决；经济效益、社会效益与生态效益并重的原则；短期利益与长期利益、局部利益与整体利益相结合的原则；统筹兼顾的原则，即经济政策必须统筹城乡发展，统筹区域发展，统筹经济社会发展，统筹人与自然和谐发展，统筹国内发展和对外开放。
2.政策的选择与确定是否以客观经济形势为基点
正确认识和分析经济形势，及时了解经济运行中存在的问题，是政策决策的出发点。要根据不同的经济状态选择不同的经济政策，而要做到这一点，就要收集和分析各种信息。在了解经济形势的基础上，对经济形势作出判断。包括对当前经济形势的判断，对未来一定时期经济发展趋势的判断。另外，由于从政策制定到实施再到产生效应总是需要一定的时间，即所谓的政策时滞，这也要求对经济形势做出动态分析。
3.政策制定对形势判断和时机把握是否准确
准确的形势判断和时机把握是政策取得成功或达到预期目标的关键所在。如果调控政策出台的时机和力度选择失当，就会加剧经济波动。任何经济政策都是在一定的社会经济环境条件下发挥作用的。离开了这样的背景或基础，政策本身的存在价值及其功能就无法发挥。因此，政策出台或者转换时机是否适时，包括政策进入的时机把握，逐步退出直至最后放弃的时机选择都需要进行认真的形势分析和利弊得失判断。只有在合适的时机出台恰当的宏观经济政策，才能达到促进经济增长，熨平经济波动，保障平稳运行的目的。
4.政策制定是否符合民主化的要求
经济政策的制定是一个动态选优的过程。为增强政策的科学性，在制定政策时，必须走群众路线，听取有关人员的意见，避免单个或少数决策者的官僚主义和主观主义，甚至深入到基层的劳动者和消费者中寻找政策依据，站在他们的立场上去评估政策的影响力。按这种程序就能制定出政策或最优的政策。政策方案要征求社会意见，这样才能使政策颁布后得到人们的认可、接受和遵照执行。要加强科学民主决策，把公众参与、专家论证和政府做出决策相结合。
5.政策的制定是否以对政策后果的预测为依据
制定经济政策必须以对政策后果的预测为基础，这样才能保证政策的可行与有效。后果的预测虽然不能保证绝对的正确性，但它是决策科学化的前提。预测提供各种可能的方案，并预计其后果，从而为在多个方案中选择和确定最佳或最优方案提供依据。
6.政策的制定是否考虑到政策的负面影响
政策往往是一把“双刃剑”，既有正面效应，也会存在负面效应。例如，扩张性财政政策的实施会产生挤出效应，在扩大政府投资的同时会挤缩社会投资，在增加政府收入的同时也可能限制民间消费。同时长期的国家举债带来国家财政的巨大负担。因此，制定经济政策时必须考虑到政策的负面效应。
二、经济政策实施的评价政策实施评价的核心在于反映政策实施过程和方法是否与政策规定的目标保持一致，政策实施是否出现偏差，是否需要调整和如何进行调整，等等。
（一）经济政策的实施状况评价1.政策实施是否存在着执行偏差
经济政策实施过程中，往往存在着政策实施目标与政策预定目标不一致，政策执行结果与政策内容不相符合的现象，即存在着政策偏差。政策执行偏差的表现形式多种多样，概括起来主要有下列几种：政策架空，即存在着“上有政策，下有对策”的情况；政策附加，即搞“土政策”；政策敷衍，即政策在执行过程中只做表面文章，没有转化为可操作性的具体措施；政策缺损，即政策执行者在执行某项政策时，从本位主义和地区利益出发，实施一部分，保留一部分；政策贪污，即政策已经作出，但在自上而下的传递过程中，被中途截留，政策内容不能传达到目标群体和利益相关人。
2.政策资源投入是否符合政策方案的要求
资源是要素的总和，也是一切行动的依托。政策执行同样依托必要的资源。经济政策实施中资源的投入力度体现着经济政策的贯彻实施程度，包括全面实施、打折扣地实施或者根本不实施。这主要取决于政策本身的利益激励程度和经济主体的配合程度。政策资源的投入主要包括政策执行人员的投入、政策财力的投入、管理资源的投入三个方面。政策资源投入力度是否适度，主要是将政策资源的实际投入与政策方案的要求相对比来说明。
3.政策执行是否具有灵活性
实施政策并不是简单的照章办事。政策一般具有原则性、总括性、全局性的特点，政策制定者制定政策时是从整体对象出发的。然而不同的地区、不同的部门、不同的时期有不同的情况，执行政策就不能生搬硬套，只求“原则”，忘了“灵活”。如果政策执行者机械教条地使用政策，脱离具体实际，就会使政策执行效率低下，产生形式主义。因此，经济政策的实施应当具有充分的灵活性，针对的政策对象应当更加有所区别，手段施加影响也应当有所区别，并且能够及时地进行微调。
（二）经济政策实施中的协调配合评价政策实施的评价，就要分析政策实施过程中是否存在经济政策上协调不力，政策之间出现相互矛盾、相互掣肘的情况。经济政策的协调，包括同一经济政策内部各政策要素之间的协调和各项经济政策之间的协调。同一经济政策要素之间的协调是指政策目标和手段之间的配合以及各种经济手段的协调配合。经济政策内部如何协调，取决于该项政策的特点和调控目标的特殊性。各项经济政策之间的协调包括各种相关经济政策目标的协调、各种相关经济政策手段的协调以及各项经济政策主管部门的协调配合。从实践和现实情况来看，经济政策实施不配套、不协调的情况大量存在。一项政策出台后，没有相应的辅助政策相协调，先后出台的政策有矛盾。这些情况需要及时发现，及时调整政策安排。
（三）经济政策实施中的环境变化评价政策环境是政策运行的外部条件。这里的政策环境主要是指体制、经济、文化等宏观环境。良好的政策环境是特定的政策实现最终目标，取得最大绩效的前提。政策的有效实施依靠良好的政策环境，同时，在政策的实施过程中，也应该有意识地创造良好的环境。因此，政策实施评价还要考察政策环境状况以及政策实施带来的环境的变化情况。
三、经济政策效果的评价（一）经济政策结果的评价对政策评价的首要目的是研究其政策结果。经济政策结果就是经济政策实施以后经济客体产生的变化情况，即政策的产出。一项政策实行后，必然会产生这样或那样的结果，这些结果有正面也有负面；有直接也有间接；有局部、眼前的也有全局、长远的。因此在评价过程中，必须对政策的结果的不同层面进行分析。
1.对政策的直接结果的评价
直接结果是指某一政策的实施相对于它所期望实现的目标而言的效果，是与特定的政策手段和政策目标直接对应的绩效。任何一项经济政策都不会是单一目标，而是多目标，不过是有主有辅而已。某项经济政策实施后主要目标的收益，就是政策的直接结果。要评价政策的直接结果首先必须明确政策的目标和对象，考察政策主体所要解决的问题及相应产生的作用。一项经济政策的直接结果可以是正效应，也可以是负效应。某项经济政策对某一政策目标产生了积极的影响，这就是政策的正效应；而政策实施产生的负面影响，就是政策的负效应。对于某项政策的主要目标来说，出现负效应或零收益，一般称为政策失效。
2.对政策的附带结果的评价
作为一项处于经济运行系统之中实施的经济政策，除了会对其特定目标发生影响外，它的作用还会波及相关领域甚至整个社会。某一特定的政策对社会经济运行系统其它方面的影响，就是政策的附带结果。这种结果可能超乎政策制定者原来的目标或期望，成为政策的副产品。例如，实施引导产业结构向高新技术产业发展的政策，可能保持并增强了该地区人才优势。通过对政策的附带结果进行评价，可以更好的理解和测定政策的整体效果。一项经济政策的附带结果只有正效果和负效果两种情况。
3.对政策的意外结果的评价
在评价一项政策时，有时会遇到这样的情况：一种是政策投入多，期望高却收效甚微；另一种情况是没有太多的投入和期望，却有出人意料的收获。这就是所谓的意外结果。
4.对政策的潜在结果的评价
有的政策也许明显有助于改善眼前状况，产生短期效应，有些却不能，但两者都具有潜在的影响，可能会在相当长的时期内表现出来。这种潜在的效果虽然不易测定，但却应引起评价者的注意和思考。一项政策的潜在影响可能是巨大的，我们在对其进行评价时，绝对不能忽视它的潜在结果。
（二）经济政策成本的评价经济政策成本就是实施某项经济政策所支付的代价。从会计学的角度，可以将实施政策的成本划分为直接成本和间接成本、基本成本和辅助成本、短期成本和长期成本。具体来看，经济政策成本主要包括：
1.政策研究费用与政策执行费用
这是属于狭义的政策成本。政策的研究费用是制定政策的过程所支付的人力、物力、财力、时间和技术资源在价值上的一个总体现，包括调研、方案拟定与修改甚至实施实验等的综合支出。政策执行费用指政策实施过程中发生的全部费用，包括政策执行的直接投入，以及政策执行部门在实施中因宣传、解释、监控，乃至成立专门机构、配备专门人员所消耗的资源。政策研究与执行费用是经济政策调控的直接费用，是直接的价值或实物投入。这主要由宏观调控部门的规模与运作效率、政策类型和手段所决定。
2.政策决策失误所造成资源利用与配置效率损失
这是政策调控的间接费用，与调控当局对宏观经济形势的判断、对政策时滞的认识以及对调控时机和力度的把握有关。
3.政策调节替代市场机制调节资源配置可能造成的配置效率损失
这类调控费用取决于国家干预与市场调节的分工协作关系。市场调节经济运行并不是万能的，需要由国家对经济干预弥补市场失灵，但国家干预有着它最适宜发挥作用的范围和限度，一旦超越这些客观界限，就会扰乱市场机制对资源配置的作用，造成资源利用与配置效率损失。
4.经济政策的实施造成的体制改革成本的增加
这类成本包括：衔接成本，指新旧政策衔接过程中付出的代价；摩擦损失，指在缺乏配合、协调以及相关度低而不能形成完整相容体系时造成的价值浪费；对策行为的损耗，指政策的目标群体为追求自身利益最大化而抵制和削弱运行效率的投入。这类费用同经济政策与经济体制改革方向的背离紧密相关。
此外，评价政策效应还应考虑到政策的机会成本的大小。所谓政策机会成本是指经济政策实施在取得一定效果的同时放弃的其它方面的效益。这可以用付出的代价的大小来衡量。例如，由于产业结构政策在扶持此类产业的同时也限制另一类的产业，这必定会使现实的和潜在的一批投资受到抑制，甚至被拒绝进入或被取消增加投资的愿望等。如果为实现某一政策目标而在其它方面付出的代价太大，那么就可以认为这一政策是不成功的，在下一阶段很可能就不会再采用这一政策。
（三）经济政策效益的评价政策效益是指某项政策的投入和产出的比较，即政策成本与政策收益之间的比率。经济政策效益评价是在对影响政策实施的条件和因素进行分析的基础上，对政策实施过程中所产生的收益（或产出）和所付出的成本（或投入）进行估算，依此反映政策效应的大小。但是由于经济政策的成本和经济政策的收益在计算上有一定难度，实际中难以准确地计算政策的效益指标。有时用政策目标实际值和政策目标值之比，来简化地反映经济政策效益。
（四）经济政策效力的评价政策效力评价主要是考察政策效果的大小、高低，可通过单位政策变量变动引起目标变量的变动程度来反映，如财政支出乘数。与政策效益评价不同的是，政策效力是政策投入产出的增量的比较，而政策效益仅仅是政策的投入产出的比较。例如，评价财政政策的效力，主要是计算财政投资的“乘数效应”。一般说来，其乘数效应越大，所带动、撬动的社会投资和消费需求越多，社会资金对政府投资需求的“替代效应”也就越高。
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