爱华网二、法律法规缺失令水治理无法可依
2004年，四川沱江出现的受到国内外高度关注的，造成沱江死鱼50万公斤，沿岸内江、简阳、资中三地上百万群众生产生活用水困难，直接经济损失上亿元特大污染事故，在最后的处理结果中：30个违法开工的项目虽然全部接受了行政罚款，但最高的罚款只有10万元，最低的仅为5万元。
“对于投资数十亿元的特大电站项目，这样的处罚可谓是九牛一毛。这样的处罚力度对违法行为谈何震慑力？”国家环保总局一位高层人士无奈地说。因为更为无奈的是：按照中国的《环境保护法》，环境部门执法只有罚款权，而且罚款权上限只有10万元。
但是，更残酷的现实是：即使是数额很小的罚款，只要遇到态度强硬的企业，环境执法就非常困难。有时候，环保部门甚至要和企业坐下来协商，最后大家各让一步，取一个折衷的罚款数额。环保总局调查统计数字显示，据全国12个省的不完全统计，2005年全国发生环境执法受阻事件4400余起，其中暴力抗法事件120多起。
这就是在我们泱泱大国实行了近18年从未修改过的《环境保护法》？！这就是我们环保法律的执行力度？！
悲愤之余，纵观世界各国的河流治理：从莱茵河到泰晤士河，再到美国安大略湖的色温海峡，发现这些成功的治理背后，都有强有力的法律支持。而我国虽然也有《环境保护法》、《水污染防治法》及《水污染防治法实施细则》等相关法律法规，但我看来在三个方面还非常薄弱：
1、相关法律法规的制定标准严重滞后，这一标准包括技术方面和处罚力度方面。
仅以所谓的已经“达标”（可以合法向河道、湖泊排放的）废水的标准为例：按我国目前达标排放标准的要求，如果按1∶9以上比例用洁净水稀释后，纳污水体才能够勉强达到地面三类水的标准，也就是达到了合格的地表水标准。
但问题是“与时俱进”的太湖水，哪里有这样的好水来释污？结果可想而知：污水加污水，只能是脏上加脏。太湖流域的水自然永远也达不到清洁地面水的要求，进而也造成了工厂实现达标排放后水质仍旧还在恶化的严重局面。
另一方面，处罚标准的设定更是跟不上形势的需要。缺少严惩的力度，没有巨额罚款的威慑力量，正像一把改用橡皮做成的“达摩克利斯之剑”，即使高悬在头顶也无济于事。 对比起来，也替环保部门这只没牙的老虎感到悲哀：工商、税务、供电部门等可以通过吊销执照、没收非法所得等一系列有效的手段来处罚企业，但环保部门仅有的权力便是责令整改。如果企业不执行，环保部门就得向政府申请，要求对该企业予以停产，最后没办法，只能向法院起诉。等到法院判决下来，时间已经过去了6个月。但在这6个月中，企业生产照旧：臭水照排、污染依旧，这样的局面岂不儿戏？
有人曾算过一笔账，高污染企业每吨废水的治理成本一般在1.2～1.8元，偷排每日的净收益往往能达到几十万元，而环保部门最高罚款限额仅为10万元，这使得一些企业宁愿认罚也不愿采取措施防治污染，这无疑导致了小集体利益漠视大众健康现象的频生。
2、对公民提起环境损害诉讼的支持不够。
在美国，任何公民都可以提起环境损害诉讼，只要他觉得“其利益受到或可能受到不利的影响”，而且诉讼对象，既可以是环保局，也可以是公民认为的其他政府相关部门。一些诉讼在我们看来是“求全责备”，被诉讼者似乎也有委屈的理由———这样的天灾，为何要我们承担责任？
然而，在我国的无锡水污染事件中，当地政府却只称此为“生态灾害”、“自然灾害”，似乎以此模糊矛盾的焦点，推卸该承担的责任。稍加分析，谁都会知道：自来水发臭与其说是“生态灾害”还不如说是人为的灾害。正是当地工厂企业大量排放污水导致了水质富营养化，而有关部门在发现太湖水位下降、水藻疯长时没有及时采取应对措施，才让水变臭。可以说，当地政府连亡羊补牢的工作都没做好，还好意思把责任推给自然？出现臭水后，当地出台的种种措施中，只说怎么引水稀释、打捞藻类、为水除臭，却丝毫未提及如何建立中长期的防范。这种头痛医头的方法，最终只会搬起石头砸自己的脚。
如果我们连反思自己行为的些许忏悔都做不到，只把灾害一味归罪于自然，那么，遭到自然的报复那就不仅是今天，还有明天，喝臭水的不仅是无锡市民，还将扩展到全国各地！
欧美各国都采用了环境公益诉讼制度，即任何公民、社团和政府为了公共利益，可以以自己的名义，向司法机关提起诉讼。这样，环境犯罪行为就能得到进一步遏制。我国为什么不能尝试一下推广此种环境公益诉讼呢？这样在使全社会公众广泛参与、认真监督的同时，也使得破坏环境的利益集团受到了制约。
3、《环境保护法》的具体法律条文的缺失。
（1）提起《环境保护法》，让人不禁替其在法律地方上的处境感到尴尬：它就像一位显赫皇族遗落在民间的皇子，阴差阳错，只能落魄在民间无可作为。
按照《环境保护法（试行）》立法时的设想，当时即将《环境保护法》作为环境保护领域的基本法。据1979年制定《环境保护法（试行）》的立法文献记载，“将环境保护法作为环境保护的基本法，主要是规定国家在环境保护方面的基本方针和基本政策，而一些具体的规定，则将在大气保护法、水质保护法等具体法规和实施细则中去解决。” 若充当环境保护的基本法，既需要在内容上加以体现其“基本”，也需要在形式上保证其基本法的地位。也就是说，《环境保护法》需要具有国家基本法的地位。
但是，现行的《环境保护法》并不是由全国人大通过的，而只是由全国人大常委会通过的。这样，它并不属于我国立法体制中的基本法，而是普通法。如此一来，《环境保护法》这位正宗皇室嫡亲与本来应属于同一等级的《刑法》、《民法通则》、《行政诉讼法》等法律相比较，就处于低一等级的处境。而与本领域的《水污染防治法》、《大气污染防治法》、《土地管理法》等环境资源保护单行法处于同一效力等级，不具备基本法的形式地位。因此，既无法实现与其他部门法的平等对接，又无法从法律体系上统领环境资源法。
因此，要想真正确立《环境保护法》和其他单行环境法律的母子或上下位法关系，杜绝部门组织立法起草的利益偏向现象，建议该法由国务院法制办或全国人大环境与资源保护委员会起草并提请全国人大通过。
（2）在微观层面上，现行《环境保护法》在环境保护法基本原则，环境保护基本制度，环境权确认和保护以及环境保护法律实施和救济等方面均存在有待完善之处。
在基本内容上，现行《环境保护法》基本局限于污染防治，关于自然资源保护的内容很少且含糊。关于自然资源保护的内容，在法律条文上体现为现行《环境保护法》的第三章“保护和改善环境”。从条文数量上看，只有8个条文；从法律规范的角度看，这些规定都比较抽象和笼统，多是原则性的规定，没有具体的权利义务规定。只泛泛地规定了主体（该章中主要是政府）应当如何行为，却完全没有规定否定性法律后果。例如，环境保护法第16条规定：“地方各级人民政府，应当对本辖区的环境质量负责，采取措施改善环境质量”。没有规定政府不负责的处罚措施。因此，属于不完全的法律规则，从法律实施效果上分析，几近形同虚设。 忽视自然资源保护的弊病还体现在一些环境制度中。例如，目前的“三同时”制度（《中华人民共和国环境保护法》第二十六条：建设项目中防治污染的设施，必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产）尚仅限于污染防治，不利于整体环境保护。目前的环境影响评价制度也有同样的局限性。
（3）同时，现行环境保护法规定的一些基本原则已经过时。《环境保护法》第24条规定了“谁污染、谁治理”原则。从字面上即可以看出，该原则仅适用于污染治理领域。而现实的环保工作已经涵盖了污染防治、自然资源保护和生态保护等各个方面。并且国务院《关于环境保护若干问题的决定》规定了更为全面和科学的“污染者付费、利用者补偿、开发者保护、破坏者恢复”原则。但是，该决定仅仅是一个行政法规的规定，效力等级太低，使得该原则无法作为整个环境资源法的基本原则来指导环境于资源保护工作。第6条略微体现了环境责任原则，但是只是从单位和个人对污染和破坏环境行为的检举权角度来暗含的，没有明确规定，并且有以下的局限性：限于环境污染和破坏行为，而未包括开发、利用自然资源行为；主体限于生产者，而未及消费者和监管者。
因此，应当整合第24条和第6条的规定的精神，并以当今先进的环境法理念为指导，确定环境责任原则，该原则涵盖了污染者付费、利用者补偿、开发者保护、破坏者恢复、消费者最终承担、受益者负担和主管者负责等子原则。
（4）《环境保护法》第8条规定：“对保护和改善环境有显著成绩的单位和个人，由人民政府给予奖励。”这体现了鼓励参与环境保护的原则。但是，该规定对于调动公众积极性是十分不够的。应该规定在确立公民环境权的基础上全面而切实的规定公众参与原则，其内容应包括：建立环境重大事项公众意见征求制度；环境影响评价过程中的公众参与保障；对于社会团体开展环保工作的法律保护机制等。
（5）我国现行的排污收费制度实际上实行的是双轨制，即对水污染和大气污染实行的是排污即收费制度，而对于其他环境因素的排污是超标才收费。
在实际工作中，给超标排污是否构成违法的问题造成了很大的困扰：一般认为超标排污就是违法，不能以缴费代替。但现在法律规定是超标缴费，并不予以处罚。这就造成了难以禁止超标排放污染物的问题。而且目前的排污收费仅限于企事业单位，而未对党政机关、人民团体和个体工商户以及居民家庭征收排污费；收费标准仅有浓度，而无量的标准，不利于环境保护。 （6）限期治理制度中，限期治理决定权的归属不合理。环境保护法第29条第2款规定：“中央或者省、自治区、直辖市人民政府直接管辖的企业事业单位的限期治理，由省、自治区、直辖市人民政府决定。市、县或者市、县以下人民政府管辖的企事业单位的限期治理，由市、县人民政府决定”。
首先，决定权由政府而非环境保护部门行使，会造成政府出于经济效益的考虑而执行不力；再者，污染项目不分大小，均由一级政府决定，会造成政府工作量大，而无力及时处理小规模的污染项目。
环境影响评价制度存在的问题有二：首先，该制度适用范围仅限于污染防治领域，应该扩大到生态保护领域；其次，目前的环评执行时间不是在可行性研究阶段，而在项目立项之后。在实践中，政府部门一旦立项，并开展了相关工作，出于惯性就很难因为环境保护而取消项目，而从经济学角度，先立项再环评，不通过再撤销，会造成社会财富的极大浪费。因此，应该在立项之前就进行环境影响评价。
（7）没有明确规定环境权。只是在有关法律条文中推出环境权的内容，如现行《环境保护法》第6条：环境权是一种自然权利和法律规定的新型人权，是公众行使参与权的基础，因为公众行使程序上的参与权，必须有实体法上的环境权的支撑。
所以，应该明确规定公民享有环境权，即公民拥有享有良好、舒适环境的权利和承担保护环境的义务。为保证环境权的实现，同时赋予公民和有关社会组织享有环境知情权、环境参与权和环境索赔权。环境知情权包括了解、掌握环境公共信息（如环境状况公报、空气质量日报等）和环境个别信息（如某个污染企业的排污数据等，包括国家环保总局要求的污染严重企业公开其环境信息）的权利；环境参与权包括参与国家环境管理的预测和决策、参与资源开发利用的环境管理和制度的宣传和实施公益性环保活动及对环境管理机关的监督；环境索赔权亦称环境请求权，包括向有权机关请求取消或停止对环境产生不良影响的项目及其运营，并有权向法院提起环境损害赔偿诉讼等。
（8）在环境保护法的执行保障上，存在着行政管理权限设置不科学、环境执法强制力不够、政府责任不清晰、环境违法的法律责任规定过轻且不明确的问题。
环境保护法第7条规定：“国务院环境保护行政主管部门，对全国的环境保护工作实施统一监督管理。县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门，对本辖区的环境保护工作实施统一监督管理。国家海洋行政主管部门、港务监督、渔政渔港监督、军队环境保护部门和各级公安、交通、铁道、民航管理部门，依照有关法律的规定对环境污染防治实施监督管理。县级以上人民政府的土地、矿产、林业、农业、水利行政主管部门，依照有关法律的规定对资源的保护实施监督管理。”该条规定实际上对权力的界限的规定十分模糊，也没有规定权力行使的程序，没有部门权力冲突时的解决方案。 而一些在其后制定或修订的单行环境法律却作出了与此矛盾的规定，如2002年修订的《水法》第12条规定了水行政主管部门统一管理和监督的职权，那么，水行政主管部门的"统一管理与监督"职权和《环境保护法》规定的“统一监督管理”职权怎么区分？2000年修订的《海洋环境保护法》第5条规定，国务院环境保护行政主管部门有权对全国海洋环境保护工作实施指导、协调和监督，国家海洋行政主管部门负责海洋环境的监督管理。那么环境保护行政主管部门的"监督"职权和海洋行政主管部门的"监督管理"职权怎么明晰？
因此，极易出现有好处的事项各部门争着管辖，反之，则相互推诿的情形的出现，与有权必有责、用权受监督、侵权要赔偿的法治政府的理念相冲突。环境保护法第7条规定的我国环境监督管理体制可概括为：中央与地方分级管理；环境保护行政主管部门统一监督管理，即主管；公安、交通等其他有关部门监督管理，即分管。这种双重管理体制，容易造成环境监管上的受政府地方保护干扰的情形；且环保部门作为环境统一监管部门与政府其他部门的职责权限尚未划清，缺乏协调机制。
（9）《环境保护法》第45条规定：“环境保护监督管理人员滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的，由其所在单位或者上级主管机关给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”行政主体的行政责任规定得十分模糊。由于未明确规定环境权，因此环境责任制度也不完善。
应该明确规定责任的构成要件和法律后果，规定环境法律责任的社会性、公益性判断标准。在环境行政监管方面，环境法没有赋予环境保护行政机关与行政处罚权相应的强制权力。由于没有行政强制手段导致执法不力，不能及时排除污染。例如罚款、责令停止建设、生产或者关闭等的执行必依赖于法院，申请法院强制执行，既费时又不经济，也难以提高办事效率，并有可能对环境造成不可弥补的损害。因此，为了树立环保执法权威，严格环保执法，必须建立环保行政强制手段。
（10）《环境保护法》第5章共11条规定了环保法律责任。但是，这些规定都不具体明确。一般表述为“可以根据不同情节，给予警告或者处以罚款”“根据所造成的危害后果处以罚款”等，法律后果十分不明确。
法律责任的追究应严格依据法律对责任构成要件的规定，规定不明确的法律责任条款实际上会造成对违法行为难以追究法律责任的后果。该章对法律处罚的规定也过轻。
综上所述，现行的《环境保护法》在宏观上和微观上都存在严重的不足之处，修订之迫切绝非仅仅是推进环境法制化进程如此简单，因为在它身后还隐藏着关系错综复杂的、大大小小的政府部门、企事业单位及涉及到的各利益团体，这就让我们不得不撕下现行双重管理体制的面纱，直面造成水治理迟迟未见成效的恶疾——缺乏协调的分散管理机制。
