爱华网原载于《武汉理工大学学报（社会科学版）》2008年第2期
摘要：从制度变迁的“路径依赖”视角分析了义务教育城乡失衡问题的体制根源及其破解路径。在“穷国办大教育”的非均衡发展战略下，国家实行优先发展城市教育的消极差别化政策，形成了城市和农村之间二元分割的政策变迁路径依赖，出现“农村教育”和“城市教育”的分化格局，导致公共教育资源配置的城乡失衡和断裂。消极差别化政策是造成我国义务教育城乡失衡最主要的因素。要促进义务教育的均衡发展，必须实行重点向农村倾斜的积极差别化政策，在财政投入、师资力量、资金援助等方面优先考虑农村，以推动农村义务教育的快速发展。
关键词：义务教育资源 城乡失衡 路径依赖 消极差别化 积极差别化
教育是实现人类平等的伟大工具，它的作用比任何其他人类的发明都伟大得多[1]。特别是义务教育，它是一种基本保障型教育，每个人必须通过这种基本的教育，打开人生发展的道路，奠定走向未来之基础。上世纪90年代以来，随着“三农”问题和农村教育危机的凸显，教育公平问题成为学术界关注的焦点。教育资源是“学校的脊椎”。教育资源配置的公平是教育公平的逻辑起点。分析在起点阶段的教育制度是否公平，应将教育资源配置政策作为切入点。本文试图通过对义务教育政策变迁的“路径依赖”分析，来探讨义务教育城乡失衡问题的制度根源及其破解路径。
一、义务教育城乡差距的数字解读
城乡差距是义务教育资源配置失衡的核心问题。大量的事实观察和理论分析表明，当中国的教育随着经济的增长而扩张时，教育的城乡差距和不平等也在不断增长扩张，教育的不平等反过来又成为扩大整个城乡社会经济不平等的动力机制。“城市学校像欧洲，农村学校像非洲”[2]，就是这种教育不平等的形象写照。
（一）经费投入的城乡差距。我国义务教育经费投入的主体是政府，财政拨款是教育经费的主要来源。衡量教育经费财政投入的指标主要是生均教育经费、生均预算内教育经费和生均预算内公用经费。生均公用经费作为反映教育经费情况的根本指标，能够较准确地反映教育经费提供的程度，也可观察到教育经费满足教育事业发展需要的程度；生均预算内教育经费的水平高低与教育财政资金的多寡密切相关，反映了财政资金对教育的支持程度；生均预算内公用经费则反映了义务教育的发展质量水平。以2001年为例，我国城镇小学生均经费平均为1484元，农村为798元，城镇是农村的1.86倍；初中生均教育经费城镇平均为1955元，农村为1014元，城镇是农村的1.93倍；城镇小学生均预算内教育经费平均是953元，农村是558元，城镇是农村的1.71倍；普通初中生均预算内教育经费，城镇平均是1120元，农村是667元，城镇是农村的1.68倍。小学生均预算内公用经费城镇平均是95元，农村为28元，城镇是农村的3.39倍；初中的生均预算内公用经费，城镇平均是146元，农村为45元，城镇是农村的3.24倍。[3](133)农村义务教育阶段所获得的各项政府性资金投入都大大低于城市，其差距的幅度在39.14％－70.25％，占中国总人口60%以上的农村只获得全社会5800多亿元教育投入的23%，两者之比在统计学上呈“显著性差异”。有专家估算，在1993年以来的10年间，各级政府实际上少支付的农村义务教育经费就超过了6000亿元。[4]
（二）办学条件的城乡差距。由于农村义务教育经费无法保障，农村学校维修等基础设施建设基本停滞，致使危房发生率持续增强。1999年我国农村中小学危房面积占学校校舍的比例分别为51.7％、80.88％，而城市中小学危房分别为6.84％、19.34％。2000年，全国初中危房627.1万平方米，其中农村为472.6万平方米，占75.36％；全国小学危房面积为1466万平方米，其中农村为1201.2万平方米，占81.94％。2001年全国普通小学危房面积为3803.3万平方米，其中农村为3117.5万平方米，占81.97％。[5]城乡差距在校舍建设上表现得越来越突出。在农村地区每年都有一些危险校舍倒塌，不断有农民子女和乡村教师成为冤魂的悲剧发生。在硬件上城市学校有标准的图书馆、阅览室、网络中心、多媒体教室、电教室、学生机房、专用教室、体育馆、艺术中心等，而许多农村学校甚至还挤在危房中上课。根据《中国教育统计年鉴（2004）》计算，2003年每所城市小学拥有电子图书光盘399张，每所农村小学仅有20张，前者是后者的20倍；每所城市初中拥有电子图书461片，每所农村初中只有82张，前者是后者的5.6倍；就校园网建设情况看，32.16％的城市小学有校园网，农村小学仅2.93％有校园网；43.93％的城市初中有校园网，农村初中仅有13.1％有校园网。[6]城乡义务教育的“数字鸿沟”非常明显。2004年小学生均教学仪器设备值农村167元，城乡之比为2.9:1；初中生均教学仪器设备值农村为269元，城乡之比为1.4:1。[6]《中国教育报》2004年对174个地市和县教育局长的问卷调查结果显示，超过50%的农村中小学“基本运行经费难以保证”，超过40%的小学仍然使用危房，超过30%的农村小学“粉笔论支有限发放”，接近40%的农村小学“交不起电费、有电不敢开电灯”，而缺少课桌凳的小学也接近40%。[8]
（三）教师资源的城乡差距。教师是教育质量的关键，农村教育问题的焦点在教师。2002年全国小学平均生师比21.04:1，其中城市小学生师比为18.74:1，农村小学生师比为21.88:1；全国初中平均生师比为19.29:1，其中城市为16.67:1，农村为20.16:1，城乡教师资源分布不均衡。[9]在我国教师水平大幅度提高的背景下，城乡教师水平仍存在很大的差距。从全国统计资料来看，2001年小学和初中专任教师学历合格率城乡分别相差2.2和7.6个百分点，高学历教师分别相差20.7和14.2个百分点。2004年全国农村小学高级教师的比例为35.9%，农村初中一级及以上职务教师的比例为32.3%，分别比城市低8.9和14.5个百分点。需指出的是，我国的教师学历标准已经不能完全反映社会发展、特别是高等教育大发展的趋势，所以如果将学历提高一个层次来分析城乡义务教育教师的状况的话，农村小学和初中教师的学历不合格率就会达到70％，甚至80％。[3](136)在这些数据背后隐藏的一个更为深层的问题，是农村教师所提高的学历基本上都是通过函授以及各类水平参差不齐的自学考试获取，这不可避免在获得学历过程中的避难就易和水分现象。在农村教师学历水平低于城市水平的同时，还存在着更为深刻的教师素质差距，农村教育所紧缺的数学、英语、艺术等提高学生素质的专业教师并没有得到充分的补充，多数农村中小学的这类课程都是由非专业教师兼授，其教学水平自不待言，已经严重影响到了素质教育的实施和教育质量的提高。如果考虑这方面的因素，城乡教师水平的差距可能远甚于数字所揭示的程度。
二、城乡失衡的消极差别化“路径依赖”
城乡义务教育差距的根本问题在于城乡义务教育对公共教育资源占有分配的不平等，换言之，农村义务教育的贫困实质上是资源的贫困。公共政策作为社会价值的权威性分配，在社会资源配置中处于基础性主导地位。因此，政策是导致我国义务教育资源配置失衡的最主要因素。作为一个后发赶超型现代化国家，中国以仅占世界公共教育经费总数1.4％的财力，支撑着占世界学历教育人口22.9％的庞大教育体系，这一“穷国办大教育”的背景决定了国家教育的非均衡发展战略，采取优先发展城市教育的差别化政策。由于这是在国家财政无法承担全部义务教育责任情况下的不得已选择，我们把它称之为“消极差别化政策”。制度经济学中的“路径依赖”理论认为，制度变迁存在着报酬递增和自我强化机制。这种机制使制度变迁一旦走上了某一条路径，其既定方向会在以后的发展中得到自我强化，沿着既定的路径，经济和政治制度的变迁，可能进入良性循环轨道迅速优化；也可能顺着原来的错误路线往下滑，甚至被“锁定”在某种无效率的状态之下。路径依赖类似于物理学中的惯性，一种制度一旦被社会所采用，除非借助于外力，不管这种制度正确与否都会在一定时期产生自我强化倾向而不易改变，从而使这种无效的制度变迁轨迹持续下去。回顾我国近几十年来教育发展历程不难发现，我国农村义务教育政策的变迁路径正是陷入了“非均衡发展战略——二元经济社会结构——二元教育结构——二元资源配置政策——农村教育衰败”的消极差别化“锁定”状态。使农村教育由于长期供血不足而被远远甩在城市教育的后面。
（一）城乡分治与二元教育结构的形成
建国后我国实行高度集中的计划经济体制。为实现加快工业化和城市化建设的赶超战略，国家运用限制农民向城市流动的户籍制度和农业剩余分配的“剪刀差”政策等行政－经济手段，从社会各方面特别是农村集中有限的资源以形成工业和城市建设的资金积累。这些措施虽然在当时有其历史必然性，使我国在不太长的时间内初步建成了比较完整的工业体系，但却为社会发展付出了巨大的代价。在改革前的1950年至1978年的29年间，政府通过“剪刀差”制度提取农业剩余4500亿元，平均每年155亿元。在1979年至1994年的16年间，政府通过农村税费制度提取农业剩余12986亿元，平均每年811亿元[10]，这直接导致了农村的相对贫困和农民的不利处境，造成中国城乡严重的二元经济结构：一边是落后的、依靠大量手工劳动的、以传统农业为主的农村，一边是相对发达的、现代化的、以工业为主的城市。这种经济结构又与限制农民向城市迁移的户籍壁垒、农民就业的城市排斥、农村社会保障阙失等制度相耦合，以户籍制度为基础造成农村和城市的断裂，形成一种二元经济社会结构。
诚如美国教育学者库姆斯所言：“有关教育资源配置的问题，不能与其所处的环境相分离；教育一事，只不过是构成一个社会的生活而经纬交织的一环而已。”[11]与整个经济和社会制度的二元结构一样，发端于1950年代的城乡二元教育制度有着历史背景和体制根源。在计划体制的逻辑驱使和“赶超战略”的现实压力下，政府可调动的有限资源难以确保全体适龄人口接受同样的教育，农村教育的投入便主要成了农村的事情，形成了“农村教育”和“城市教育”的二元教育分割结构。其实质内容是，政府有限的教育经费向着城市学校及其各级学校中的“重点”倾斜。其直接结果是，分属于两种制度下的教育者和受教育者的资源享有程度截然不同。改革开放后这种制度并没有得到及时调整，反而被强化了。1986年出台的《义务教育法》把中央管理为主的教育管理责任和财政责任向地方政府下放，确立了地方负责、分级管理的体制，筹资方式由过去单一的国家财政拨付改为多元化的筹资体制。国家对农村义务教育执行“人民教育人民办”、“农村教育农民办”的思路，农村义务教育被看作是“地方事业”实行乡村自筹为主，农民要负担教育费附加；对义务教育学校基建支出，城镇由政府负担，农村则要求由乡村负担，部分通过农民集资。诸如此类对城乡义务教育规定双重标准，导致城市居民与农村村民享受义务教育的待遇大相径庭。城市义务教育经费基本上由政府承担，城市孩子享受着低廉的义务教育，而农村义务教育费用绝大部分由农民承担，在农村人均收入远远低于城市的情况下，农村孩子为享用义务教育而付出了沉重的代价。
（二）“以县为主”的制度实质及其局限
2001年颁发的《国务院关于基础教育改革与发展的决定》对旧的管理体制进行了重大调整，重新划分了各级政府的责任，规定义务教育“实行在国务院领导下，由地方政府负责、分级管理、以县为主的体制”。“以县为主”的体制尽管表达了中央政府要实现城乡义务教育均衡发展的愿望，但是并没有明确提出中央政府和省级政府具体分担的比例，从总体上看仍囿于现行体制框架内，未能从根本上解决农村义务教育体制城乡分割这一根本性问题。县级行政区域仍然属于农村，从“乡镇为主”到“以县为主”，只是在农村内部调整教育资金的汲取和分配方式，并不能从根本上改善农村教育的基础条件，缩小城乡教育差距。从对这项制度的最大预期来说，“以县为主”可能缓解一县之内教育资源配置“贫富不均”的情况，却难以改变一个市或地区内部、一个省区内部以及全国范围内极端的贫富不均的局面。自1994年实行分税制以来，地方财力自下而上逐级向上集中，县乡两级的财政收入份额大幅度下降，所谓“中央财政喜气洋洋，省市财政勉勉强强，县级财政拆东墙补西墙，乡镇财政哭爹喊娘”。县级财政收入占全国总收入的22%，承担着87%的义务教育投入。农村税费改革后，县级财政收入来源日趋单一化和虚弱化，中西部大多数地区的县级财政基本上是“吃饭财政”，甚至是“半饥饿财政”，绝大多数县级财政根本无法承担教育经费投入主体的责任。在这样的两难境地之下，自然是采取拆东墙补西墙的方式，上面重视哪一块，就优先保障哪一块，无法形成制度性的规范性的教育支出保障机制；另一方面，县级财政收入结构中，非税收比重较大，财政收入容易受到政策因素的影响，收入来源极不稳定，但义务教育的经费支出却是硬性的，县级财政收入增长的不确定性与义务教育支出的硬性特征不相适应，使农村义务教育经费投入短缺的问题仍无法得到制度化解决。
（三）话语权阙失与低水平制度均衡
在民主国家中，制度变迁的方向和路径取决于不同利益集团的力量对比特别是压力集团的利益诉求。中国农民达9.3亿，占世界农业人口的40％，是人口规模最大的一个利益群体，但在当前政治社会格局中却是一个最弱的群体。在我国当前的政治体制下，农民缺乏参政议政的渠道，农村利益集团在决策层中的代理人比例很低，甚至近似为零。。我国目前的人民代表大会制度是在城市区一级实行直接选举人大代表，下一级人大代表投票选举高一级人大代表，每一级人大投票选举同级人民政府的组成人员。在选举权方面，《选举法》规定：自治州、县、自治县的人民代表大会代表的名额，由本级人民代表大会常务委员会按照农村每一代表所代表的人口数4倍于城镇每一代表所代表的人口数的原则分配。十届全国人大代表选举条例规定，24万城市人口选一名全国人大代表，农村人口96万人选一名代表。在社会博弈中农民尽管人数众多，但他们始终是弱势集团，缺乏利益表达的渠道和强度，在利益表达——利益综合——政策制定——政策实施的整个过程中，都不能形成积极的参与和有效的影响，不能通过组织化的反抗来争取自己的利益，其结果是使得有关政策安排不能保证他们作为“最少受惠者的最大利益”。[12]相反，城市利益集团具有较强的政治参与意识和政治参与能力，且在目前的选举制度下拥有更多的投票权，能够通过对基层人大代表的选择，控制较多的政治资源，充分表达利益要求。农民话语权缺失与城乡利益集团力量对比相差悬殊，使城市偏向的消极差别化政策被不断延续。教育资源政策的决策权、话语权基本偏向以城市为中心，农村儿童的教育权利多数被淹没在城市的呐喊声中，长期处于低水平制度均衡状态。
三、“积极”转型的理论逻辑与实践经验
义务教育发展的城乡失衡归根结底是由国家对农村教育发展的消极差别化政策所造成。在中国，政策就是最大的资源。当代中我国的制度变迁总体上是国家主导型制度变迁。因此，相对于缩小历史形成的发展差距而言，通过制度安排和政策调整来增进社会公平，是更为容易实现的。[13]尽可能公平地配置义务教育资源，应成为政府制定教育发展政策的基本原则。但在当前农村教育已经“失血过多”的前提下实现义务教育的城乡均衡发展，仅仅实行农村教育与城市教育的资源平等配置政策仍无法消弭差距，城乡教育资源的分配应采取“补偿优先、兼顾优质”的差别原则，即首先向“不利者——农民”实施补偿，尔后再对“有利者——市民”实施相应优质教育，在平等的前提下，由过去城市偏向的消极差别化政策转向倾斜农村的积极差别化政策，从而实现城乡教育公平的最大化发展。
（一）理论逻辑：资源配置的正义观
美国著名政治哲学家罗尔斯认为，社会的分配应遵循两个原则：一是平等原则，即要求平等地分配基本权利和义务；二是差别原则，即社会和经济的不平等（例如财富和权力的不平等）只有在其结果能给每一个人尤其是那些最少受惠的社会成员带来补偿利益时才是正义的。对不利者进行资源补偿只能通过抵消自然禀赋占优势者的资源，以“损有余补不足”的方式获得。在教育方面，“为了平等地对待所有人，提高真正的同等机会，社会必须更多地注意那些天赋和出身较不利的社会地位的人们。遵照这一原则，较大的资源可能要花费在智力较差而非较高的人们身上，至少在某一阶段，比方说早期教育期间是这样。”[14]显然，罗尔斯的正义观所期望达到的是一种事实上的平等，而这种平等实际上需要以一种不平等为前提，即对先天不利者和有利者使用并非同等的而是不平等的尺度，换言之，为了事实上的平等，形式的平等要被打破，因为对事实上不平等的个人使用同等的尺度必然造成差距。美国前总统约翰逊用“二人赛跑”的故事对此进行了形象阐释：两人进行百米赛跑，其中一人戴着脚镣。后者只跑了10米，前者就冲过了50米。裁判如何来改变这场不公平的比赛呢？仅仅摘下脚镣让比赛继续进行无疑有失公允，因为前者已经领先40米。要实现公平，只有让戴脚镣的运动员先赶上这40米或两人重新开始跑。[15]我国农村教育的“不利者身份”是为社会改革承担成本而形成的，国家理应给予农村教育更多的资源以进行“改革损害补偿”。在党的十六届四中全会上，胡锦涛总书记提出了“两个趋向”的重要论断，即“纵观一些工业化国家发展的历程，在工业化初始阶段，农业支持工业、为工业提供积累是带有普遍性的趋向；但在工业化达到相当程度以后，工业反哺农业、城市支持农村，实现工业与农业、城市与农村协调发展，也是带有普遍性的趋向”。“两个趋向论”充分体现了“作为公平之正义”的资源配置观，为义务教育资源分配的积极差别化政策转向奠定了坚实的理论基础。
（二）实践经验：免费教育的路线图
从国际经验来看，当一国的财政能力不可能承担全国范围的免费义务教育之时，一些国家的免费义务教育也是首先从经济落后地区开始，并遵循贫弱阶层优先、初等教育优先的原则[16]。2005年温家宝总理在《政府工作报告》中宣布，从2005年起免除592个国家级扶贫开发工作重点县农村义务教育阶段贫困家庭学生的书本费、杂费，并补助寄宿学生生活费；到2007年在全国农村普遍实行这一政策，使贫困家庭的孩子都能上学读书，完成义务教育。2006年11月教育部发布的《中国全民教育国家报告》指出，争取到2007年全国农村义务教育阶段家庭经济困难学生都能享受到免费教科书和住宿生活补助，力争到2010年在全国农村地区全部实行免费义务教育，2015年在全国普遍实行免费义务教育。从国家免费义务教育时间表的“中国农村592个国家级贫困县的贫困家庭——中国农村的全部贫困家庭——中国农村——中国城市”的四步走路线图中，我们可以看到国家为消弭城乡差距而采取的积极差别化政策努力。2007年国务院又出台《教育部直属师范大学师范生免费教育实施办法（试行）》，在北京师范大学等６所师范大学试点师范生免费教育。明确规定免费师范生毕业后必需从事中小学教育十年以上，并先到农村义务教育学校任教服务二年。从一定意义上来说，免费教育试点从制度层面上破解了农村合格教师紧缺与高校毕业生下不到农村去的恶性循环怪圈，开启了农村教师资源配置政策创新的先河，为积极差别化政策创新积累了丰富的实践经验。
四、积极差别化政策创新的展望空间
积极差别化政策在内容形态上可以分为两大类。一类是物质援助，即所谓给钱给物。实施农村教育发展的积极差别政策，给予一定的援助是必要的。但单纯的物质援助在数量和作用上都是有限的，国家在短期内不可能拿出很多的资源，而且这种做法运用不当还可能使受援对象产生对外援的依赖性，不利于促进其自身的努力。另一类是政策援助，即所谓给予特殊的发展政策，通过政策来挖掘和吸引教育资源。政策援助又可分为间接政策援助和直接政策援助。间接政策援助即通过直接给予经济政策授权、分配基础建设项目，促进区域经济发展，从而间接带动教育的发展；直接政策援助即教育发展计划、教育融资、教育产权管理、课程管理等方面，对享受积极差别政策的农村学校给予更加宽松的政策环境等等。就当前我国的综合实力和教育现状而言，教育资源配置的积极差别化政策还可从以下方面进行创新。
（一）区域差别化政策。事权与财权的对称是现代政府体系中政府责任划分应遵循的基本原则。一级政府所承担的对于某项社会事务的责任，应该与其实际的财政能力相匹配，责任的划分必须同财源的划分相结合。在分税包干财政体制下，“以县为主”的制度有着先天性的缺陷，难以改变城乡教育分割的格局。就我国当前发展现状来看，可以根据各省市县的财政实力，把全国2000多个县区分为“以县为主”、“以省为主”和“以国家为主”三种类型：第一种类型是人均财政高于全国平均水平的县，应实行“以县为主”体制，农村教育所有费用均可由县财政负担。这些县农村教育条件基本良好，县财政有能力担负起农村教育的各项支出；第二种类型是人均财政低于全国水平的县，又位居人均财政高于全国水平的省市的，应定为“以省为主”体制，多数财政高于全国平均水平的省市，都有较强的财政实力，而且这些省市内财政低于全国平均水平的县数量有限，省市财政完全有能力解决相对贫困县农村义务教育经费困难问题；第三种类型是人均财政低于全国水平的县，又位于人均财政低于全国水平的省市的，这种县应实行“以国家为主”的体制。国家应通过二次分配，借助国家财政把这些地方的农村义务教育经费负担起来。
（二）教师配置倾斜政策。为了使城乡义务教育阶段师资力量基本一致，保证边远地区学校和薄弱学校对教师的需求，可以在研究制定学校教师岗位和人员编制的基础上，要求学校按编制聘用教师，促使超编学校教师到缺编学校任教。由于农村学校往往规模相对较小，师均负担的课程门类更多，学校缺乏规模效应，因而在制定编制时应充分考虑这些因素，适当给这类学校增加编制。制定待遇优惠政策，通过提高农村地区学校教师工资和福利待遇，吸引优秀教师和毕业生前往任教。实行教师城乡“轮用制”，从制度上保证不同地区、不同基础的学校都有可能“轮流”得到优秀教师。这种政策已经在韩国、日本、香港等国家和地区实行多年。在地区之间、学校之间建立师资力量的对口支持关系，帮助农村地区、薄弱学校教师提高业务水平。鼓励教师在一定时期内有义务到边远地区和薄弱学校工作一定的时间定期支教。制定专门针对农村地区和薄弱学校教师的培训政策，从时间、经费、培训队伍等方面给与保证，以提高这类学校现有教师业务水平。
（三）设立面向农村的教育基金。支持农村地区发展教育事业，是国际上教育财政的一项重要的积极差别化政策。这类基金由中央和地方共同筹措，财政预算支付占一定比例，同时争取发达地区和社会各界以及国际有关方面支持。管理上实行董事会制，由董事会决定支持的方向、项目和额度，监督资金的使用。这些资金主要用于农村义务学校的硬件设施建设。社会团体和私人对教育的捐款规模，主要受制于经济发展水平和相应的社会政策。无论发达地区还是欠发达地区，都要积极宣传，采取有利于吸引社会团体和私人捐助支援义务教育的政策措施。但上级政府在制定这方面政策时，要引导多向欠发达地区捐助。来自国外的教育援助的规模，主要受制于宣传、管道和相应的社会政策，各级政府在积极争取的过程中，应尽量引导这些资金流向欠发达农村地区。
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